近代乡村税赋问题产生背后的国家因素——对20世纪二三十年代中央政府农村政策的宏观考察

张启耀

(运城学院政法系，山西运城044000)

政府作为国家在现实生活中的具体体现，在社会生活中扮演着重要角色，因此，关于近代农村税费问题的研究应当把政府作为分析问题的重要因素。从20世纪二三十年代这一历史阶段来看，南京中央政府作为这一时期统治中国的主要政府在中国近代财政及税收史上影响巨大。本文主要分析南京中央政府在农村税费问题产生中的角色体现。

一、政府与社会的关系

在现实生活中，社会把经济领域的决策权和管理权交予政府，而政府“为了维持公共权力就需要公民缴纳费用——捐税”［1］1。捐税就是社会与国家交换的产物。双方的交换完成后，“政府通过自己的管理活动来影响社会”［2］130，“政府实施何种政策，尤其是各项重大的经济政策，对本国过渡时期经济的发展乃至社会转型的进程，都将产生不容忽视的重要影响”［3］4。而且，可以看到，在社会经济发展过程中，政府的作用是柄双刃剑。在激进的时代，政府“对社会剩余资源的过度的、随意的挤占又成为政治改良、政治革命的导火线”［4］51。

在政府与社会的关系方面，中国的情况有一定的特殊性。“中国传统的国家与社会处于一种同构状态，社会被笼罩在国家之下……政治权力成为主宰整个社会运行的指挥者”［5］37。换句话说，在中国，政府的权力越大，对社会的影响就越大。就拿当时的农村税赋问题来说，在这一特殊的历史时期，蒋介石“大大强化了对农民的政治统治和赋税搜括，使农民经济状况明显恶化”［6］21。有学者针对这一史实为南京国民政府多方辩解，提出了各种各样似乎合理的理由，但问题是，为何政府不采取直接或间接提高农产品价格的政策，而是令其持续跌落，严重打击农户的生产积极性?为何政府在日本侵略野心早已昭然若揭的背景下没有大规模地采购粮食，以便为即将到来的抗日战争做好战略物资储备，同时通过提高粮食的价格以恢复农业的发展?当抗战爆发而粮价猛涨的时候，为何蒋介石政府又实施“征实”的田赋政策，强迫农民以实物代替货币缴纳赋税?这些问题需要认真思考。

税赋是政府与社会联系的主要表现和重要纽带，如果税赋的征收或缴纳处于非正常状态，那么造成这种状态的原因就是，征收者一方或缴纳者一方没有遵守双方之间长期默认的“契约”:社会成员缴税，而政府提供保护和服务。这样，问题就会涉及两个方面:或者社会成员在缴税过程中出现了异常，或者政府没有提供与税赋相应的保护和服务。

根据历史经验，政府往往是双方关系的操纵者，它有权制定有利于自己的赋税政策，有强大的军事力量来对付社会成员中的不满者，而且，它还可以一边征税一边放弃对社会的服务。从中国历史的发展看，强政府弱社会模式一直是双方关系的主要特性，历代政府对整个社会的控制都很严厉，对于农村赋税的征收更加苛刻。因此，就本文所覆盖的这一特定时期而言，农村赋税问题产生的根本原因在于政府。

二、南京政权渗透基层社会所引发的问题

由于存在着自身的利益，任何一届政府都以国家名义“试图向乡村社会延伸其触角”［7］38。从社会学角度看，在以往历史上，政府在向乡村社会延伸触角的时候往往表现为对基层社会的权力渗透，而渗透的途径往往又有两种:一是对社会基层的政治控制，二是赋税征收。［8］122

在传统中国社会，国家统治机构“虽然具有强制性和压迫社会的性质，但却由于基础组织非常薄弱而未能浸透到社会的底层”［9］45;同时乡村社会组织上的特色则长期表现为“绅士主导的地方自治”［7］5。以当时的山西为例，不仅国家行政对乡村管理无效，就连传统社会中的乡村宗族、保甲组织也呈无序化状态。曾在山西担任巡抚的曾国荃就说:“民间有利之事，必为奸胥蠹吏之所垂涎，往往以稽查为名，假公济私，百计阻挠，诸多掣肘，故民间欲为之者，必须将衙门内外人等，各予以年利规费，而后其事得行，迨其事行，而其利己无迹矣。”［10］316可以看出，“山西传统乡村社会在传统中国国家行政止于州县的体制下出现了行政管理失效”，而这种结果“与传统中国地方县制、传统乡村社会组织的演变以及清代山西乡里制度的紊乱紧密相关”［11］14。由山西的事例说明，至迟在进入民国早期阶段的时候，“国家权力对乡村社会的渗透极为有限”［12］101，政府还没有真正实现对乡村社会的控制。吴晗和费孝通等在《皇权与绅权》中举出这样一个事例，说是“即使云南的中心地区玉溪，民国初年，一个县府差人还不敢单独下乡承办公事，至少得结合三人以上，携带武器，否则随时有丧失性命的危险”［13］126。这些例子表明，民国初年政府对农村社会的控制还不是很强。

从清末开始，“各个时期的国家政权均企图在乡村社会建立自己的政权组织，……提升其对乡村社会资源的汲取能力，维持其政治统治”［7］64。在这样的情形下，中国的行政制度和社会制度开始逐渐发生变化。民国时期，一系列关于地方政治制度的文件出台，如一些县市自治大纲中规定:“切实整理县市行政，充实县市政府之组织与职权，增进行政上之效率，以为实施地方自治之初。”［14］3241927年南京政府成立后，县以下地方行政制度经过了三次大的调整:一是1928年中央政府颁行《县组织法》，地方政权建设进入自治阶段。由于山西号称“模范省”，时人将其所行村制视为乡村自治的典范。“南京国民政府成立后，更以之为基础，构筑了全国乡村自治制度体系”［15］109。二是1934年颁布《改进地方自治原则》，恢复了保甲制度。三是1939年颁布《县各级组织纲要》，实施“新县制”。这些政策的实质正是政府对农村社会的进一步渗透。从努力的结果来看，国民政府统治期间向基层社会渗透的唯一进展就是“在其统治区域打破了县以下广大地区的传统权力结构，建立了一套纷繁复杂的地方政治制度，国家政权由此加快了向地方社会的渗透过程”［16］120。

但是，历史证明，政府对基层社会的渗透过程引发了一场总体性的社会危机，“导致了上层结构坍塌之后的基层社会失范，即乡村社会的治理危机”［17］1。这种危机产生的根本缘由可以表述为:国家系统地、全方位地对社会的渗透和控制所造成的国家组织费用的上升，以及“社会再生产的产出量下降，社会成员可支配的剩余资源的减少，生存质量降低及由此而产生的社会成员的抗拒”［4］93。

从政府的角度看，进入20世纪后，国家政权向乡村社区扩张的同时，国家财政收入也随之增加，但由于地方上存在范围相当广泛的无政府状态，因此，“一方面是农民田赋和其他税收的剧增，另一方面却是国家行政效益的递减 ，形成了奇怪的‘国家政权内卷化’现象”［18］51。其结果是，国家政权建设过程反而破坏了国家自身在基层的权力基础，社会动乱由此增多。

就本文所讨论的具体情况而言，虽然南京政府加强了对基层的渗透与控制，但却“忽略了对基层的社会综合服务与综合管理的职能”［19］201。当时的乡村社会治理危机之所以产生，其本质在于这一时期政府史无前例地加大对农村的赋税征收，“政府是早晨一个通令，晚上一个告示，不是叫你完粮，就是叫你纳税，……总一句话说，政府与民间的关系，除去要钱还是要钱而已”［20］。而从农村享有的权利方面看，“各县地方支出除保卫公安等经费外，其余大部分均为行政费，真正用诸农村者，可谓渺沧海之一粟”［21］9。就连一向很少批评南京政府的大学者胡适也愤愤地说:“大多数农村所以破产，农民所以困穷，却还是由于国内政治不良，剥削太苛，搜括太苦，负担太重……纳税养官，而官不能做一点有益于人民的事;纳税养兵，而兵不能尽一点保护人民之责。”［22］119

因此，不管从政府的角度还是从基层社会的角度来分析，这种情况最终造成基层社会的失范和乡村治理危机，加重了政府与农村社会关系的紧张，导致基层社会各种矛盾的激化。人民在无路可走的情况下只能选择如下几条途径:暴动、抗粮、抢米、参加“土共”［19］202。

从历史教训中可以看出，政府与乡村社会和谐关系的建立实际上是一个双方互动的过程，如果政府腐败现象丛生，农民当然不会积极主动地迎合政府，而是消极被动地应付政府的乡村政策，政府与农村社会的距离并不会被拉近［23］123，国家渗入农村社会的努力也基本以失败告终，而它留给历史的唯一鲜明的痕迹便是近代日益加重的乡村税赋问题。

三、现代化进程中政府对农业和农村的定位

由于历史的原因，在人们的认识中，传统意义上的现代化实际上就是“西化”。这一错误认识在很大程度上又阻碍了中国现代化进程。再者，西方各个方面的制度在形成过程中具备长期的本土沉淀，近代中国则往往直接拿来为我所用，其结果是，到现代社会为止，中国“仍未摆脱制度建设失衡的结构性困局”［24］149。因此，经过认真的梳理和总结，民国时期现代化进程中的一些教训必然可以为现代中国建设提供参考。就本文而言，这一时期国家现代化过程中对农业和农村的定位问题也是引发20世纪二三十年代中国乡村税赋问题的主要因素。

由于受西方发达国家早期现代化模式的影响，迄今为止，工业化大概是所有发展中国家实现现代化过程中必须迈出的第一步，由此带来的后果是农民负担的沉重和农村的长期贫困化，而这一切又反过来严重影响和制约着社会的进一步发展，这似乎是现代化进程中不可逃脱的定律。甚至，许多发展中国家“损害农业来发展工业”［25］前言。这一点我们也可以从南京政府的统治中看出。虽然当时正是农民通过自己的辛苦劳动养活着整个国家，但遗憾的是，“国家并不太感激他们;他们的收入是其他生产者收入的一半”［26］246，而收费和隐性负担常常又会“超过税收成为农民的主要负担”［27］78。对此，政府往往听之任之，甚至支持和怂恿。

工业革命的巨大生产力使西方发展模式影响深远。即使到20世纪50年代，经济学家们仍然认为，“工业化是发展经济的中心，只有通过工业化才能实现经济起飞。而农业是停滞的，农民是愚昧的;农业不能对经济发展做出贡献，充其量只能为工业发展提供劳动力、市场和资金”［25］译者前言。也正是在这样的理论引导下，南京国民政府时期，国家对工业的发展寄予了厚望，并从落后的传统农业的微薄收益中征取大量税收用于工业。而另一方面，政府对农业的经营状况和农民的生活状况无心关注，有时也因为时局的变换与复杂而无力关注。如此这般的政府行为最终导致农民生活状况的持续恶化和农村经济的濒临破产。美国经济学家D·盖尔·约翰逊揭示了这样一个发人深思的现象:发达国家的政府正在试图帮助农民，但“在发展中国家，农民相对贫穷，城镇收入比农村收入高出许多，农村人口却被课以重税”［28］381。

在中国近代社会，伴随着现代化进程的乡村变迁尤其体现了这样的特点。有学者分析:“现代化无疑是隐含在农村权力和文化变迁背后的一条主线，现代化过程的拉动，根本性地改变了乡村的文化与政治地位，并使其法定地处于经济上附庸和被牺牲的境地。”［29］2也有学者说，自晚清以来，“中国社会由传统向现代的转型中，国家谋求现代化的意图日益加强，现代化建构行为逐渐由被动转向主动，现代化资源的聚集力度随之大幅增加。作为素以农业为主要财政来源的大国，启动中国现代化的原始资本无可选择地由农业承担。”［30］135—136这些研究结果都大致表明了中国现代化早期进程中农业贫困的必然性。不论这一结论是否正确，有一个问题应当注意到，那就是社会性质问题。因为在民国时期，中国还处在半殖民地社会，发展大规模的工业是不容易的，而西方文明的本质——工业主义还没有真正地引入，“现在引进的是这种文明的比较表面的一些因素，如追求物质的舒适和享受。但是中国还没有这些感官享受的物质基础。”［31］227但偏偏这一时期中国社会又过渡到了一个“不健全，不发达而又离不开自然经济为依托且又受其制约的资本主义模式”——“新旧杂陈，土洋共生的畸形资本主义社会”［32］161—162。因此，在当时连农民的生存都难以为继的情况下，上层社会以极度剥削农业的办法来供养工业甚至为部分阶层提供奢侈腐败的物质条件是极不合理和极不人道的。通过如此途径，即使取得了现代化，其不道德的一面也必然在历史上留下消极的影响。再者，也可以看到，没有农业作支撑，政府所努力发展起来的仅有的工业成果也是极其脆弱和命运短暂的。从社会与国家关系的层面来看，作为社会主体的农民阶层则日益成为政府的对立面，严重削弱了国家的统治基础。

当然，农业之所以不被重视甚至被剥夺也有其自身的原因。由于“短时期内，农产品的供给和需求都是相对稳定的，不可能如其他产业一样有爆炸性的增长，所以，农业是最不容易扩张的部门。在资本面前，农业是最容易被忽视的”，“这也是发展中国家农业出现悲剧性结果的根本原因”［33］。不管是有意还是无意，南京国民政府对农业和农民的轻视政策最终导致农产品价格跌落、地价下跌和耕地荒芜。在农民连种地都无利可图的情况下，让那些有钱人投资农业是很难想象的。因此，在近代时期的中国，“经营农业基本上是一件很少能赢利的事业，所以绝少见资本家投资农业，经济史学家所谓的农业资本主义，在中国直到1949年，连萌芽都谈不上”［29］51。

看来，在当时那种贫穷落后的半殖民地的境况下，如何实施早期的现代化是一个重要议题。南京中央政府有意或无意地以牺牲农业和农村为代价来企望获得更快发展的做法正是20世纪二三十年代乡村税赋问题产生的主要原因。结果是，这种错误的定向造成了近代中国农村的长期贫穷和落后，而这种状况又反过来成为国家现代化进程中的一个严重障碍。

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