协商、周旋、博弈：乡镇治理转型中的减让履行现象分析——以一次征收计划生育抚养费过程为个案

张丽琴唐鸣

协商、周旋、博弈：乡镇治理转型中的减让履行现象分析
——以一次征收计划生育抚养费过程为个案

张丽琴唐鸣

∶向政策外生育者征收社会抚养费是基层计划生育工作的一项重要内容。本文的小镇政府既要接受上级严格的计划生育工作考核，又要在以人为本和依法行政的要求下，改变过去“粗暴”的执法方式，实现工作方法的文明化转型。但目前计划生育工作转型尚不成功。一方面，对于依法行政和禁止强制的要求，基层干部心存抱怨；另一方面，征收相对人洞悉并利用时下政府执法方式所受到的限制，并以此视作干部的“软肋”，与其讨价还价，直至迫使干部因考核压力而不得不妥协，同意并协助相对人减免履行义务。最后的结果是，执法者以大幅度消减义务为条件换取相对人及时履行的承诺，确保形式上执法到位和应对上级考核。计划生育工作的转型困境也体现在乡镇政府转型的过程中，表现为以“行政包干”为特征的干部考核制度阻碍了基层政府工作方式的转型；基层干部执法观念尚未转变以及部分民众对转型不予配合，也为基层政府转型带来了实质困难。

∶乡镇政府转型 计划生育 社会抚养费 协商履行

中国现代化进程的加速使社会转型的速度也随之加快。对于身处基层的乡镇政府而言，它们需要转变的不只是工作内容，更重要的是工作方式，也就是变过去“简单加粗暴”的“野蛮”方式为现在上级和公众都要求的以人为本、依法行政的文明方式。但在许多场合，乡镇干部尝试运用新的方式工作时面临较大的困难。特别是在那些带有协商性的行政执法过程中，过去一直依赖强制手段的基层执法者难以适应；行政相对人洞悉并利用时下政府执法手段的底线与限制，故意绕圈拖延，不予配合。为了使相对人能够尽快履行义务，避免在上级考核中被“一票否决”或分数不高，执法者常常需要与相对人反复周旋，甚至不得不对之妥协退让，以确保形式上执法文明和执法到位。笔者在一次亲历的计划生育社会抚养费征收过程中见证了这样的现象。这种现象反映出转型中基层政府所陷入的各种困境，它使若干强调人性化和协商性的制度在当前环境下难以付诸实施，很多表面上使执法双方各得其所的处理结果，实质上使制度权威和社会信用两败俱伤，标榜以人为本的协商式执法，经此演变成为官民之间的反复周旋和利益博弈过程。

一、计划生育工作的转型

本文调研的镇①按照学术惯例，文章对涉及的真实地名和人名都已作技术处理。位于鄂北某县南部，距县城区大约三十公里，面积只有197平方公里，总人口2.4万，属于规模较小的乡镇。和中国大多数基层政府一样，计划生育是小镇政府日常的重要工作。

按照依法行政、文明执法的要求，现时小镇的计划生育工作必须依据中央和地方有关法律法规政策的规定进行，不得再有利用“拆房、赶牛、搬家电、捆人”等手段以实现“刮宫、引产、要钱、要命”的目的。对于这些转变，虽然负责计划生育工作的乡镇干部大都能勉强按照规定行事，但没有一个不满腹牢骚。在难以适应新的工作方式和用新的方式难以推进工作的时候，他们常常缅怀过去凭借“上吊不解绳，喝药不夺瓶，跳水不救人”等手段，“干净利落”地开展工作的情形。

对于小镇计划生育干部而言，基层计划生育工作的困难在很大程度上可以归咎于考核指标硬而执法手段软。2010年，根据县政府下达的任务要求，各乡镇符合政策生育率要达到98%以上，人口出生统计正确率要到达100%，并且必须杜绝乱收费和恶性事件的发生。小镇计生干部整年都要围绕这些数字和要求想方设法，但只能使用“磨嘴皮，讲道理”等一些没有威慑力的手法，基本没有什么强制手段可以依靠。

计划生育社会抚养费是政策外生育者因违法生育而对社会进行的经济补偿。按小镇与县政府所签订的“责任状”，镇政府向政策外生育者征收社会抚养费时，必须做到事实清楚、证据确凿，运用法律、法规、规章适当，程序合法、手续完备。镇的主要领导要亲自审批把关，准确率必须达到100%。向当年政策外生育对象下达社会抚养费征收决定书的比例要达到90%，征收面要达到100%，征收额要达到70%。

为了使乡镇干部不但能够完成任务而且依法行政，县政府人口和计划生育主管部门特意制定了社会抚养费征收的卷宗。卷宗的内容包括：抚养费的立案审批表、征收委托书、当事人调查笔录、计生专干旁证笔录、案件综合材料、案件评议笔录、征收标准及依据、征收告知书、告知书送达回执、征收审批表、征收决定书、决定书送达回执、征收发票与结案报告等,执法干部都必须按照规范具体填写，以备上级考察。

这样一来，在乡镇工作转型的过程中，社会抚养费的征收就由过去单纯的“行动性项目”——干部只管上门找相对人将钱弄到手便完事；变成了现如今的“复合性项目”——除了负责收费之外，还得按照规定填写材料。诚然，县政府做出这样的要求是为了使社会抚养费征收的过程更具合法性，提高这一行政过程的规范性和文明程度，但是这种与司法程序极其类似的案卷文书格式和填写要求，对于基层计划生育工作者而言，无疑增加了不少压力，以至于迫使他们常常不得不随意应付，甚至在材料中弄虚作假。

现在的问题是，到2010年6月，尽管计生干部已将政策外生育者进行立案查处，并且尽量扩大社会抚养费的征收面，然而社会抚养费的征收面只达到62%，征收额只达到44.4%，这显然和“征收面达到100%，征收额达到70%”的目标还有相当一段距离。况且，那些上半年“掏不出钱来”的人，或者是由于经济困难或者是由于有意逃避，这些状况在下半年不一定会有好转。因此，这下半年的光景就成了计生干部征收工作的“攻坚阶段”，他们更加需要不余遗力地与政策外生育者软磨硬泡，务求将钱尽快收回来，以解考核压力。

二、社会抚养费的征收过程

作为本次社会抚养费征收对象的农民是小镇后河村村民林某及其丈夫刘某。刘某是非农业户口，林某是农业户口。他们在2006年3月生育第一胎，是女孩，2009年8月生育第二胎，是男孩。根据湖北省计划生育政策规定，夫妻双方的户口有一方为非农业户口的，无论第一个孩子是男是女，都不允许生育第二胎。所以林某的第二胎属于政策外生育，应该缴交社会抚养费。县政府在《关于2009年度违法生育社会抚养费征收（处罚）标准的通知》中规定，城镇居民违犯计划生育条例规定生育第二胎子女的，征收社会抚养费69552元，农村居民征收31050元，当事人分别是城镇居民和农村居民的，其抚养费的征收标准为上述标准的各50%。据此，刘某夫妇应该缴纳社会抚养费50301元。

小镇计生干部曾经于2009年12月与刘某夫妇进行了一次谈话。对于违反计划生育政策的事实，夫妻俩不置可否，但一再表示经济困难，没有能力缴纳社会抚养费。在之后的两次上门征收中，他们或者坚持不缴纳，或者不在家。2010年4月之后，计生干部找到了刘某的父母，要求他们敦促刘某夫妇履行义务，但一直未有结果。无奈之下，便有了2010年6月这次上门“讨钱”之举。笔者有幸随同征收干部旁观这次征收行动。观察发现，这是一个双方充满策略较量的协商征收过程，它凸显了基层政府工作方式转型之艰难。

参加这次上门征收行动的有乡镇计生办周主任、徐副主任及后河村的张书记、计生干部余委员。在镇和村里的干部等一班人马找上门时，刘某一家已由后河村搬至县城郊一处新农村。由于吃过闭门羹，所以干部们事先并没有通知刘某夫妇，害怕“打草惊蛇”，抱着碰运气的心态，决定到了之后再找。驱车接近一个小时，来到林某的新住处。周主任询问在路边纳凉的人，他们说刘某在市里打散工，林某不在家，带着孩子到外面玩牌去了。几经周折，找不见林某的踪影。正值大家犹豫不决、不知是等是走之际，抱着婴儿的刘某出现在小区门口。周主任等马上满脸笑容迎了上去，一场别开生面的行政执法活动便拉开了帷幕。

周：“刚才到处找你，找不到，你咋回来了？”

林：“我听人说有老家的人来找我，我知道你们会来的，来了就进屋去坐坐。”

林某的新家是一幢三层楼的房子，尽管装修简单，却也家当齐全。进屋后，周主任和徐副主任挨着林某坐下，后河村的张书记和余委员以及林某的姐姐坐在对面。

周：“娃娃他爸不在家呀？”

林：“他去市里干活了。”

周顿了一顿说：“我们来找你，不用说，你也知道是什么事，我们已经和你爸讲过多次了，也和你谈过。看，你孩儿都那么大了，你什么时候把抚养费交了，我们这也是按照政策办事。你这事是经过我们领导开了几次会讨论决定的，上级还专门下发了征收决定。”

周主任一边说，一边将卷宗里的执法依据及上级的征收决定递给林某，徐副主任赶紧抱过林某手上的小孩，示意林某查看卷宗的文件。林某并没有细看，只是对一堆材料大致瞅了一眼，就把目光转到别处。

周接着说：“看到没，这里头都有政策依据的，你看钱什么时候交过来？”

林：“我没文化，不了解政策。你晓得吧？我们不晓得这是不能生的，我们又不懂法啊”。

周：“按照国家的法律规定，你不能生第二胎。生第二胎就是超生，违反计划生育政策的，国家规定要罚款。”

这时候林某从徐副主任手里接回孩子，往右边的大腿一放，紧接着周某的话提高嗓门说：“那陈某和许某（后河村的另一对夫妇）生了第二胎都没有事，为什么我生第二胎就要罚款，你们咋不去罚他的钱？他们的经济条件比咱们好得多，才修的新房，你们老来找我干嘛，不去找找他们？”

周主任听了这话有点生气，说道：“他俩都是农村户口，头胎是女的可以生第二胎。你男人是非农村户口，政策规定，不管头胎是男是女，你们是不能生第二胎的。这跟你说了多少遍，咋就听不进去呐？你和他们的情况不一样，他们是合法的，你们不是！”

林争辩道：“我不知道，我不懂法，看别人生了没事所以我也生了，我喜欢小伢①“小伢”在当地语言中指小孩子就生了”。

林的姐姐赶紧出来打圆场，替她辩护，说道：“就是，就是，他们确实是喜欢小伢的，又不懂法，要不然就不会生了”。

林接过话来，继续说：“是的，要知道不符合政策要求，我一定不生。要不然我会先向你们打个申请的。我们没上过几年学，不晓得政府的要求”。

见林某在推脱，周说：“现在既成事实，就不说懂不懂法了。你这个小伢是不能生下来的，不是申请不申请的问题，你就不能够生第二胎，懂不？不能生的，生了就得罚款。”

周主任顿了一顿，换了一种语气，接着说：“上级非常重视你的事情，钱是一定要交的。我们也是按照上级的指示办事，又不是把你的钱弄到我们自己的荷包里。我们来找你，是希望你能够积极配合我们的工作，不是逼你，这些都是政策规定的。你看，我们找了你多少次？道理都跟你讲清楚了，现在不是你懂不懂法的问题，懂不懂都要交，你晓得不？”

林某笑道：“我晓得！我又不是表现不好，我没有反抗政府，我只是没有钱，我不懂法律，如果我懂得，我就不生这个伢了，是不是？那我就不用被罚钱了。”

周又有点生气，说道：“到现在，你就不要再说这个了。你一天不交，我们压力也大，大家都为难着呢。”

林某沉默了好大一会说：“你们要我交五万多，那个……太多了咯！我没得那么多钱。我去年生了小孩住院就花了几千块钱，今年身体一直不好，老要去看病，小孩也老是病，我哪里还有钱啊？我修这房子还欠人家三万，如果你们可以允许我只交个一万把块钱，那么，我去信用社贷款咋的也都马上给你们交齐，但是要五万，我哪么交得起五万！”

林某的姐姐赶紧说：“确实是，确实是。减一点，减一点行不？他们还欠着债，造孽咯，实在难啊！”

征收工作进展到这里，已经由原来的“该不该交钱”发展到“应该交多少钱”的问题，这是计生干部们迫不及待想要见到的情形。

周主任向其他干部递了个眼色，马上说：“首先，你要承认你该交五万多，这是国家规定的，你得承认这一点。你说，你有困难，身体不好，那是可以和政府商量的。我们搞工作也是人性化的，以人为本，考虑到你们的具体情况和实际困难，分批交也可以，不用一次性交完的。该考虑的我们都会为你考虑。我们也是执行政策。你晓得，我们不是把钱捅到自己荷包里了，我也巴不得国家不要你的钱，乡里乡亲的，我也不想你有负担。再说，天这么热，我们一趟接一趟地跑，也确实不容易。”

这时其他干部也都附和周主任的意思，分别说了些类似的话。

林某见交款数字上还有商量的余地，也连忙振作起精神：“你们看，我的表现很好。但我确实没有那么多钱啊，我不是不想交钱。如果不想交钱，我是一分钱也不会交的，如果我有钱就会找你们交，不用你们来找我。”

林接着说：“我给你一千或者两千你要不要？你们肯定不愿意唦？少点，少点我可以承受，多了我也没有办法。”

周：“你还是要交，每次交一点，你要积极主动配合我们的工作。有钱就交一些，你交够一部分以后，我们回头再和领导说说，看能不能适当考虑你的困难。但无论如何，你今年要交一些，如果一点都不交，那我们回去和领导不好谈。镇里领导开了几次会讨论你这件事，上面是很重视的。”

林某又强调：“我哪有那么多钱。我还欠着债，别人天天催”。

周主任没有理会林某欠债的事情，进一步说出他的计划方案：“我看这样，你今年先交两万，明年交一万，然后，我再向领导汇报，剩余的两万多，我们向领导争取一下，看能不能少交一些。你如果一分都不交，叫我咋说呢？拿什么去跟领导说？我不好开口呐！”

周主任拉长脸接着说：“我原来也这样帮助过别人，先交一部分，后面的工作我们负责去做。他们后来也都没有交足，减免了好一些。这样大家负担轻多了。我们是挺愿意替大家着想的，但是要去申请减免，你事先得交一部分，要不我凭什么去找人家领导求情，说了不也是白说吗？领导哪能同意呀？”

林某的姐姐见状，试探着说：“有些农村的人超生，总共才交两万呢，他们划得来。你看王家湾的赵某，还有古城畈的谭某，他们都只交了两万块多就完事了。”

林某会意，马上接着说：“是的，是的，我也交两万块唦，一视同仁！”

既然已经谈及实质性问题，周主任耐着性子，再次全面解释了政策的内容，拿着卷宗里的征收依据，详细地告诉林某社会抚养费的具体数额是怎么计算得来的。演算完之后，他说：“人家夫妻两人都是农村户口，如果你们两口子户口在农村，第一胎生了女孩，生第二胎还不要交呢！关键是，你男人是非农户口嘛，政策就不允许你生第二胎，要是生了第二胎，罚款的价钱也跟农村的不一样。”

面对周主任如此详尽的演算，林某不说话了。

周主任见状，又拿出一个更加具体的方案：“你不着急，一步一步来，你从现在起，每个月交一千块，一年下来就可以交一万多，慢慢来。”

林某抱着孩子，显得有点忧心忡忡：“他爸一个月挣钱不多，我交了一千多，我一家都吃不上饭了。”

听林某这样说，大家沉默了很长一段时间。过了一会儿周主任说：“你今年少交，明年就要多交，一样一样的。”

这时后河村的张书记有一点不耐烦了，他对林某说：“你不交钱，你闺女上学，儿子上户口都有问题，麻烦得很，你晓得不？以后的事情麻烦得很！”

余委员也接着张书记的话说：“钱是想办法想出来的，慢慢交，只要肯想法子，就都能解决。”

周主任点头接到：“是，一次一次来嘛，有就交一点，交过一段时间以后，将你的困难写个申请，叫村里干部写个收入证明，我们负责帮你申请减免。”

林某还在坚持：“我确实现在没有钱。”

周说：“你只要积极配合，我们也帮你在领导面前努努力。”

林某叹着气：“天哪，我哪有这么多钱！你们不能够规定死今年一定得交一万，我上哪找那么多钱……”

在这个郁热沉闷的夏天中午，交钱难和收钱难的对话为征收协商现场布上一层薄薄的愁云，正是“上难，下难，上下为难；左难，右难，左右为难”。然而，为难归为难，干部们的工作责任以及由此带来的考核压力却关乎他们的切身利益，因此，在工作似乎进入僵局之际，他们会努力寻求突破。对于经常遇见这种场景的计生干部而言，常用的策略是在“晓之以理”之后再“动之以情”，意图以“情”攻破相对人的抵制。

只见周长长叹了一声，然后点着一根烟，对林某重复着之前说过的内容：“我们搞工作确实是难，钱又不是给我们的，大热天来回地跑。再说，你今年不交，明年就会交得更加多，这是政策规定的，对谁都一样，什么时候也一样。我晓得你难，都不容易，要做房子，要养孩子，身体又不太好。人心肉做，我晓得，都看在眼里呐！我们也想你好。”

林抱着孩子不吭声，大家也不做声，干部们估计林某的态度软了下来。

周主任深深地吸了一口烟，变换了一个坐姿，伸出手来抱过林手上的孩子，不停地逗着孩子，笑道：“好乖的伢，长大能为你妈妈挣多少钱噢，你要考上大学，以后当官做生意，记得要给你爸妈买好吃的。”

后河村的余委员接着周主任的话说：“我看你孩子天庭饱满，要不叫村里李二给孩子算算①李二是后河村据说算命算得很准的村民。，说不定，这小伢以后是去北京的，你养老都得指望他，享他的福”。

余委员停了一下，接着对林某说：“你现在就是难一点，等以后日子过好了，这算什么？”

徐主任和张书记连连称是，纷纷说了一些称赞孩子聪明可爱、前程似锦的话，在干部们的引导之下，房间里的气氛慢慢好了起来，仿佛这孩子再也不是父母在政策之外制造出来的小生命，而是社会和家庭必不可少的栋梁之才——如果真是那样，那么，眼下这几万块钱当然就是“毛毛雨”。

林某从周主任那里接过孩子，带着母爱，仔细打量着这个超生孩子的五官，笑的很开怀。小家伙虽然不能预测自己未来究竟是达官贵人还是凡夫俗子，但从大人的表情上看，他或可感知大家在逗他玩，也咿咿呀呀地笑起来。工作策略的转变使屋内的情形已完全不像是罚款方与被罚款方的谈判现场，倒象是亲人朋友之间的串门和聊天。

余委员又对林某说：“小孩一看就是小精怪②在当地，人们说小孩“小精怪”意思是称赞孩子聪明、机灵，讨人喜欢。，身体应该还好吧？”

林某看着被逗得呵呵直笑的孩子说：“现在比去年强一些，就是有一点闹肚子。”

余委员立即显示出对孩子健康状况的关注：“这个季节是那样的，天气热，但稍微一吹电扇和空调就容易散汗、着凉，你要注意护理。”

余委员严肃而又不失关怀地继续说：“尤其是一早一晚，格外要注意，在空调房里多穿些衣服，得要个肚兜把肚皮包住，不叫他着凉了，平时少让他吃零嘴。你也需要注意饮食，奶水里油分多了也会让毛毛③“毛毛”在当地语言中指婴幼儿。拉肚子……。

在余委员的渲染下，大家你一言我一语地交流着“育儿经”，气氛进一步融洽起来。

林某的态度虽然已软化过来了，但毕竟还是经验丰富，经过数月的多番较量，她很清楚干部们的来意，于是她说：“你们也看到，我真的不容易。”

为免将话题又绕回去，周主任说：“晓得，晓得，那我们也不多说了，一点一点凑，这都是死政策，我们也没办法。”

林某听到此话，也就没有再接着诉苦，说道：“好好，我回来和娃他爸爸商量，我也晓得你们难，上头追得紧，我们尽量找政府主动交款，但你们也帮我想想办法，尽量多减一点，我确实不容易……。”

话已至此，干部们只好起身离开。出门的时，干部们和林某热情地道别，林某甚至还说了好几句“以后有空再来坐坐”。

回到乡镇办公室之后，笔者问干部们对这次工作的效果是否感到满意，干部们认为，经过多次“磨嘴皮”之后，这次有了很大的进步。在此之前，对方说什么也不愿意交钱，现在终于松了口，这让他们看到了希望。笔者再向干部们请教了一个心头最大的疑问：像林某这种经济状况（居住三层楼房，家具齐全，丈夫有工作）是否符合政策规定的减免条件？出乎意料，大家都沉默了。过了好大一会儿，周主任作了一个间接的解释，他说，合不合减免条件是一回事，但如果不减免，就可能一个“钢镚”都收不到手，这样，年底考核就可能通不过，到时影响整个乡镇。

干部们的这一番话道破了事情的实质——林某是否符合社会抚养费征收减免的法则是由上级政府制定的，但能否对其实施减免的事实却由治理中的执法者来判断，那么，在考核压力的作用下，基层干部的判断和选择必然理性地服务于其自身利益。

在这场并不鲜见的社会抚养费征收过程中，由最开始的干部们强调必须缴纳，相对人坚持说自己不懂法以及没有能力缴纳，到后来同意减免一部分缴纳，是经过多次较量之后彼此需要达至的一个平衡。因为在反复的协商中，双方都没有太大的回旋余地以及值得认真争议的问题，最值得讨论的，无非是价钱而已，所以越到最后越是演变成围绕着价钱问题而进行的周旋和博弈。也正是由于双方各有所需，从而使得干部们和相对人所达成的这个平衡成为了使双方都各得其所的合谋。至于另一个前提性的问题，即林某是否符合减免条件，往往被干部们刻意地忽略掉了。当然，林某也极其力求获得这个减免“折扣”。

三、从抚养费征收中的协商履行看乡镇政府转型难题

实施人口控制涉及当代公民和子孙后代的福祉，是建国以来国家始终如一地通过各种方法严格实施的基本国策。应当看到，政府实现人口控制目标的手段，不仅包括对计划外生育者的各种规制与惩罚，而且还包括针对执法者的种种激励与约束。严格的考核体制使乡镇干部必须想方设法完成上级任务，在允许采用超强制手段开展工作的年代，他们凭借强大的权力和资源，基本能达到目的，但在推进依法行政的过程中，乡镇干部被要求运用文明非暴力的方式推进工作，诚然，笔者完全认为，这种转变是十分必要的，但令人遗憾的是，它不但为基层干部开展工作带来困难，而且还为相对人从中谋取利益提供了机遇。

本文所分析的社会抚养费征收经过是充满协商的过程，但这种协商本质上并非民主决策意义上的、在公民参与下的公平磋商直至达成共识，而是在执法者及其相对人之间的讨价还价。这些讨价还价的场面意味着乡镇政府工作转型，非但有关工作没有因为政府执法方式的人性化而取得圆满成功，反而还出现了执法双方在反复周旋和博弈中走向合谋、规避法律的情形。

总体而言，这些情形之所以出现，原因绝不在于基层工作文明化转型的必要性和合理性，而是由于其他三方面的配套因素存在不足，具体来说：

其一，以“行政包干”为特色的考核制度阻碍乡镇政府顺利转型。干部考核的目的是为了客观评价干部履行职责的情况，但目前基层治理中的干部考核制度大都不能围绕这一目的进行，而是带有强烈的行政包干色彩，即通过逐年增加的数字式考核敦促基层干部完成上级指定的任务（徐增阳、黄辉祥，2002）。在这种观念下，理想化的干部需要以一切非强制的文明手法，按照上级制定的高标准和严要求完成任务；然而这一预期经常行不通，因为一个需要相对人积极配合的行政执法过程，不可能在任何情况下都畅通无阻，其执法效果也不由执法者单方面决定。从社会抚养费征收过程可以看到，执法干部一直试图按照文明执法的规则开展工作，力求使工作方式符合乡镇转型的要求，但这需要相对人积极配合，在遇到相对人实施阻挠或者有意兜圈、不予配合的情况下，为了应付考核，他们只好通过说出各种“软话”和“硬话”劝解当事人及时履行；如果这样也行不通，他们就只能设法帮助当事人“钻空子”，将事情办妥，以使双方都过得去。考核体制迫使干部单纯围绕着各种指标费尽脑汁完成任务，而不是立足基层、服务社会，进而造就出“应试型”的政府而不是服务型政府。

其二，基层干部心态普遍较为复杂，影响乡镇工作方式转型的推进。我国多轮乡镇改革均以精简机构、压缩人数以及削减乡镇权力为目标，基层政府的职责在改革中没有显著减少，但切身利益却深受影响，在生存法则的影响下，相当一部分乡镇干部对乡镇改革或者转型其实并不情愿。以计划生育工作为例，基层干部常常会抱怨不断，质疑国家的计划生育工作规范和当前农民的生育观念是否协调？基层干部是否在国家治理体系中，权力无限小，职责无限多，同时还要承受过多社会指责，成为各种政策冲突的“替罪羊”？这种情绪在资历较老的乡镇干部中尤为明显，特别是20世纪60年代以及之前出生的干部，他们成才于20世纪80～90年代，基层政府权力鼎盛时期，而且普遍都在过去旧的执法模式中大显身手，并对以往的工作“舞台”怀念有加。在乡镇改革中，这部分干部大都对当前的工作要求难以适应，因此难免会有不满情绪，并且在开展工作时做出策略性的选择行为，即，如果不能同时兼顾自身考核利益和秉公执法的话，就首先确保自己利益不受损害，转而寻求形式意义上的执法到位（吴理财，2010）。本文个案中的干部正是通过这种方式打破协商中的僵局，使工作获得进展。

其三，部分民众有待提升的思想意识使乡镇政府工作方式转型难以实现。乡镇政府工作转型需要基层民众的理解与配合这是毋庸置疑的事实，但民众能否以较高的意识积极配合改转型则是另一回事。值得注意的是，在已有研究中，民众（尤其是农民）的形象，要么被描述为温和纯良、老实巴交，甚至是任人宰割的“弱者”；要么被形容为目光短浅，文化水平低下，对集体和社会漠不关心的“愚者”，但应该看到，农民的思想意识也正随着社会环境的变化而改变，一些非此即彼的分类往往无法全面道出人们思想和意识的多样性和复杂性。

在长期的田野调查中，大量事实表明，本质善良的农民有时也会“顺势狡诈”，“既可怜，又可嫌”。在漫长的强硬执法时期结束之后，部分人似乎洞悉了时下政府执法方式所受到的限制及其底线；善于拿捏政府和官员的各种“软肋”与之讨价还价，以维护自身利益或者逃避责任；也有很多时候，“弱者”的身份被他们当作武器加以利用，利用“情绪”和各种“点子”而不是“情理”或者“法理”解决问题（董海军，2008）；还有部分民众对于政府的依赖和期望出离常理，显得过于“得势不饶人”。文章提及的林某夫妇，显然就属于拿捏干部的考核压力以及工作方式限制，在与政府周旋中想方设法逃避义务的人，但由于执法者也有“难言之隐”，因此，在博弈中，双方也只能半推半就地“撮合”出这么一个使他们都各得其所的结果。

尽管，基层干部运用权力可以帮助相对人减免部分义务，避免官民之间的正面冲突，获得形式意义上的“执法和谐”，但无原则的协商和讨价还价必然使社会风气恶化、制度权威流失，也使政府形象和公信力下降，这将可能导致更为严重的治理问题。

[1]董海军，2008《作为武器的弱者身份——农民维权抗争的底层政治》，《社会》第4期。

[2]吴理财，2010，《改革与重建—中国乡镇制度研究》，北京：高等教育出版社。

[3]徐增阳、黄辉祥，2002，《财政压力与行政变迁——农村税费改革背景下的乡镇政府改革》，《中国农村经济》第9期。

编辑/汪鸿波

C916

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1672-4828(2013)01-0122-08

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.01.010

张丽琴，武汉理工大学文法学院副教授，硕导；唐鸣，华中师范大学政治学研究院教授，博导，院长（湖北武汉430070；430079）。