南海涉外行政执法的对策研究

熊勇先，李亚琼

（1.海南大学，海南 海口 570228；2.海南省社科联，海南 海口 570228）

南海涉外行政执法的对策研究

熊勇先1，李亚琼2

（1.海南大学，海南 海口 570228；2.海南省社科联，海南 海口 570228）

南海对我国具有重要的战略价值，为了维护我国南海权益、彰显南海主权，必须加强南海涉外行政执法力度。但受到目前海洋行政执法体制等因素的制约，我国南海涉外行政执法存在着诸多的缺陷。为了克服这些不足，需要从涉海性与涉外性两个角度出发，结合国际法和国内法的规定，从执法主体、执法权力以及执法程序等方面完善我国南海涉外行政执法制度。

南海；涉外；行政执法；对策

发展海洋事业是我国的基本国策，也是我国大国崛起的重要途径，国家“十二五规划”中明确指出要加大海洋行政执法的力度，以维护我国的海洋权益。由于独特的地理位置和丰富的自然资源，南海在我国海洋发展战略中具有举足轻重的作用，我国在南海也享有诸多权利①有学者认为我国在南海享有的权利是多方面的，既有有对岛屿等的领土主权，也有对线内其他海域的自然资源的主权权利。参见赵建文：《联合国海洋法公约与中国在南海的既得权利》，载《法学研究》2003年第1期，第160页。。但是受到外部多种因素的影响，我国南海权益被国外侵犯的现象日益凸显。因此，为了维护我国南海权益、彰显我国的南海主权，必须加强南海涉外行政执法的力度。

一、南海涉外行政执法的现状分析

（一）南海涉外行政执法体制

根据现行法律的规定，我国海上行政执法体制是一种分散型的执法体制，它包括职能和权限不同的多种执法主体。就执法主体而言，主要有中国海监、中国渔政、中国港监、公安边防海警、海上缉私队伍等，这些执法主体分属于国家海洋局、农业部、交通部、公安部等不同行政部门。根据《港口法》、《海上交通安全法》等法律的规定，海事执法主体的执法权限包括统一管理水上安全和防止船舶污染、航海保障、管理通航秩序等；根据《渔业法》等法律的规定，渔政执法主体的执法权限包括渔业管理以及渔政、渔港和渔船检验监督等；根据《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》等法律的规定，海监执法主体的执法权限主要是查处侵犯我国海洋权益的违法违规行为，包括损害海洋环境资源、违法使用海域、扰乱海上秩序等等；根据《治安管理处罚法》、《公安机关海上执法工作规定》等法律法规的规定，公安边防执法主体的执法权限包括查处海上违法活动、维护海域治安秩序以及开展海上执法合作，并具体行使检查、登临、扣留以及紧追等职权。②详情参见《公安机关海上执法工作规定》第六条和第七条之规定。而根据《海关法》的规定，海上缉私队伍的执法权限主要为打击海上走私。

由这种分散的海上行政执法体制所决定，我国南海涉外行政执法体制也是一种分散的执法体制，这种分散型主要体现在不同行业和不同区域上。根据我国海上执法机构的架构，行使南海涉外海事执法权的机构是海南海事局下设的三沙海事局；行使南海涉外渔政执法权的机构是农业部南海区渔政局；行使南海涉外海监执法权的机构是国家海洋局南海分局。此外，海南省海洋与渔业厅下属的海南省海洋与渔业监察总队也行使相关涉外渔政执法权和海洋执法权；海口海关缉私局具体行使对南海海上走私违规和其它行使行政违法案件的执法权能；而《海南省沿海边防治安管理条例》第三条规定：“省公安边防机关主管本省沿海边防治安管理工作。”因此，海南省公安边防总队具体行使边防执法权。

（二）南海涉外行政执法的实施

为了提高南海涉外行政执法的力量，各涉外执法主体加强了执法队伍的建设，如中国海监就专门成立海监第十支队和西南中沙执法支队，以强化在南海的执法力度。此外，为了维护我国南海权益，南海各涉外行政执法主体开展了形式各样的执法活动。比如，2010年4月，中国海监执法人员对黄岩岛以及南海南部和西沙西部等重点海域进行巡查；南海区渔政局制定了《2010年南海专属经济区渔政巡航和护渔计划》，并实施了专属经济区渔政巡航护渔工作。2011年10月，中国海监对南海进行了第30航次定期维权巡航执法；2012年，中国海监南海总队开展了数次南海定期维权巡航执法和南海区首次重点海岛保护定期巡航执法检查工作，对我国南海海域内外国非法油气开采平台进行了搜索取证，对黄岩岛、安达礁等岛礁进行了观察监视。通过加强执法主体建设以及强化执法力度，目前南海涉外行政执法取得了一定的成绩。以中国海监南海执法为例，2007年做出海域使用行政处罚决定19件，做出海洋倾废行政处罚决定21件[1]。

但应看到我国南海权益受侵犯的现象仍然十分严重。首先，岛礁被侵占。受多种因素的影响①张海文教授认为这些因素主要表现在三个方面，首先是为了掠夺南海丰富的油气资源，其次是新的海洋法制度激发沿海国家扩张管辖的海域，最后是岛屿可以拥有与大陆地相同的法律地位。参见张海文：“越南为何敢在南海再次玩火”，http://www.cima.gov.cn/_d271623624.htm，2012年10月25日访问。，南海周边各国对我国南沙岛礁侵占的现象十分严重。②南沙诸岛的现状是：中国实际控制12个，其中包括我国台湾地区控制的太平岛；越南侵占29个，并成立了黄沙县和长沙县；菲律宾侵占9个，马来西亚侵占5个，印尼侵占2个，文莱控制1个。参见李金明：《南海波涛：东南亚国家与南海问题》，江西高校出版社2005年版，第149～159页。2012年5月，越南甚至通过了《越南海洋法》，并规定其适用范围包括我国的南沙群岛和西沙群岛；其次，资源被掠夺。南海周边各国均通过利用外资等形式对南海油气资源进行了掠夺性开采，越南甚至通过这种掠夺性开发成为南海最大的既得利益者[2]。据2002年数据显示，仅文莱、马来西亚、菲律宾和越南四国在中国传统U形线内开采的油气田超过53个，在U形线两侧的探井超过1000口[3]；最后，环境被污染。据统计，因开采所引起的南海油污面积达到1.7万平方公里，而南海中镉的浓度甚至达到0.10pph[4]。因此，必须加强我国南海涉外行政执法的力度，以保护我国的南海权益。

（三）南海涉外行政执法的不足

目前南海权益屡遭侵犯而得不到有效制止的现象，与我国南海涉外行政执法体制自身的缺陷有关。就总体而言，我国目前南海涉外行政执法体制存在如下的缺陷：第一，法律规定不明确，可操作性不强。以《专属经济区和大陆架法》的规定为例，该法虽然是我国海洋基本法之一，也是南海涉外行政执法的基本依据。但是该法仅对基本权利做了宣示，而未对专属经济区和大陆架上的执法主体、执法权限以及执法程序作出明确规定。此外，海洋涉外法律规定缺乏能与国际海洋法相对接的综合性法律、法规；第二，南海涉外行政执法主体不统一[5]。我国目前分散的执法主体呈现出群龙闹海的局面，但由于各执法主体间互不隶属且职能单一，这就导致了执法效率低和执法效果差，而且经常会产生各执法主体间的权限冲突，这种权限冲突既有积极的冲突也有消极的冲突，进而具体体现为多头执法和行政不作为的现象；第三，行政执法手段和程序的非针对性。南海涉外行政执法过程中，由于执法对象和执法环境的差异性，其对执法主体所采取的执法手段以及具体的执法程序，均提出了不同于陆地执法的一些要求。而现有的法律法规中关于涉外行政执法的规定并没有考虑南海涉外行政执法的这些特殊性，因而在具体实施过程中并不能有效地针对违法行为采取执法行为，进而无法达到涉外行政执法的效果。

二、南海涉外行政执法的特殊性

为了提高我国南海涉外行政执法的效果，实现制止违法行为的目的，必须克服我国现有南海涉外行政执法中存在的问题。而解决问题之道就在于，必须仅仅围绕南海涉外行政执法的特殊性，只有这样才能提出有针对性的措施。

（一）南海涉外行政执法的涉海性

南海涉外行政执法与普通的陆上执法最大的不同之处在于，其执法的地点位于海上，也就是说其具有涉海性，这一特性决定了南海涉外行政执法程序与陆上执法程序呈现出的差异性较大。首先，海上执法活动受风、浪、水压、潮汐等因素的影响较大，表现出非常明显的不确定性，因此行政执法环境险，执法难度高，执法危险性强；其次，由于南海幅员辽阔，受保护的权益种类多，那么行政执法的范围广，这对执法队伍建设提出了更高的要求，因此海上执法就具有高度的科技依赖性以及高成本、高消耗等特点[6]；最后，受执法环境和执法队伍建设的限制，在南海涉外行政执法过程中耗时多，效率低。因此，如果在一个违法行政行为的处理过程中消耗的过多的执法成本，就会延误对其他行政违法行为的处理。上述因素就决定了在南海涉外行政执法过程中，不能严格按照现行法律法规规定的行政执法程序进行执法，而需要针对南海涉外行政执法环境的特殊性而设置不同的执法程序。

此外，依据《联合国海洋法公约》的规定，我国南海各区域的法律地位存在着不同，且国际公约对不同区域的法律地位有着不同的规定，缔约国在此不同区域中所享有的法律权利（权力）也存在着较大差异。根据《联合国海洋法公约》之规定，南海海域可以划分为领海、毗邻区、专属经济区和大陆架，而我国在上述不同区域中所享有的权利（权力）也是存有差异的。因此，海域的不同决定了在南海涉外行政执法中，行政执法主体所享有的执法权限不同。这就意味着，南海涉外行政执法主体需要根据执法地点的变化而调整执法方式和执法程序。例如根据《关于涉外海洋科学研究执法监察工作有关问题的通知》的规定，海洋执法监察部门对涉外海洋科学研究活动可以采取如下的措施：海上监视检查、登船检查、跟踪监视等等，但对在我国专属经济区和大陆架从事海洋科学研究活动的外国籍调查船进行登船检查的，应报中国海监总队，并经局批准后实施。

（二）南海涉外行政执法的涉外性

南海涉外行政执法是指作为执法对象的相对人是外国人的执法，与普通的海上执法不同的是，南海涉外行政执法还具有涉外性。南海涉外行政执法的这一特性决定了执法主体在职权行使和法律适用等方面有着与其他海上执法不一样的要求和规定。

在南海涉外行政案件的处理过程中，由于执法对象为外国人，因此行政职权的行使需要遵循国际公约的规定。例如根据《联合国海洋法公约》第56条之规定，沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当估计其他国家的权利和义务，并应以符合本公约规定的方式行事。该条其实就是对缔约国在专属经济区权利行使的限制，因此在我国南海专属经济区进行涉外行政执法时，具体职权的行使和行为的做出必须考虑上述规定。此外，根据《联合国海洋法公约》第73条之规定，沿海国对于在其专属经济区内违反渔业法律规定的行为进行行政处罚时，如果有关国家没有相反的协议，那么行政处罚的方式就不得包括监禁或任何其他方式的体罚。因此，在专属经济区行政处罚中，行政处罚的种类就不能完全按照我国现行《行政处罚法》的规定进行适用。

南海涉外行政执法的涉外性也决定了在法律的适用也需要遵循国际条约的相关规定。根据《维也纳条约法公约》第26条和第27条之规定，凡有效的条约对各当事国有约束力，必须由各该国善意履行[7]。我国《专属经济区和大陆架法》第13条也规定：“中华人民共和国在专属经济区和大陆架享有的权利，本法未作规定的，根据国际法和中华人民共和国其他有关法律、法规行使。”因此，在南海涉外行政执法过程中应考虑国际公约的规定。此外，南海涉外行政执法中的法律适用需要遵循对等性原则。对等性原则的基本含义是指如果外国法律规对我国公民和组织的权利施加了限制，我国便采取相应的限制措施，从而使我国公民和组织在他国所享有的权利与他国公民和组织在我国所享有的权利对等。这一原则是国际交往中平等互惠原则的具体体现。该原则在《联合国海洋法公约》中也有体现，例如第73条所规定的“如有关国家无相反的协议”便是对等原则的具体体现。因此，在南海涉外行政执法的法律适用过程中，需要考虑违法行为人所在国的法律是否对我国公民和组织的权利进行了限制，进而才能做出相应的决定。

三、南海涉外行政执法的发展方向

海洋执法是海洋法上的权利、义务和责任得以实现的必要保障，是海洋法治体系中的枢纽，并充当着法律制定与实施之间的桥梁[8]。而就南海行政执法而言，由于南海周边国家众多，我国南海权益受外国侵犯现象十分严重，因此南海行政执法的重点和中心是涉外行政执法。而加强南海涉外执法力度、提高执法效果的前提是要完善我国现有的南海涉外行政执法制度，已达到维护南海权益的目的。

（一）南海涉外行政执法依据的完善

我国《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》等海洋基本法以及各涉海法律法规，对涉外行政执法权限以及程序进行的规定较为原则，实际操作性不强，因此需要完善现有的执法依据。而在立法过程中必须考虑《联合国海洋法公约》的相关规定，因为它是世界海洋基本法。但由于《联合国海洋法公约》不能直接作为执法的依据，需要根据公约建立和完善国内海洋立法[9]。因此，完善的途径之一就是依照《联合国海洋法公约》之规定，对《联合国海洋法公约》中关于涉外执法权限和程序的规定具体化。例如对于海洋涉外行政执法中经常运用的紧追权，我国现行的海洋基本法以及各涉外法律的规定都没有对具体的行使程序和方式进行规定，因此可以对其进行具体规定。当然，还可以根据我国目前南海涉外行政执法中发现的实际问题，有针对性地制定和完善相应的涉外法律规范。例如，目前我国南海渔业资源受到外国渔民掠夺的现象较为严重，而南海周边很多国家都制定了相应的法律对渔业执法的范围、处置措施等作了具体规定。因此，基于南海渔业资源保护的需要，可制定和完善南海渔业执法的相关规定。此外，还可以制定地方性法规或规章对南海涉外行政执法问题进行具体规定，例如2012年11月新修订的《海南省沿海边防治安管理条例》中就具体规定了外国船舶在海南省管辖海域内的非法行为情形，如非法停泊下锚、非法登临管辖岛礁等等，并明确规定了公安边防机关可以依法采取下列处置措施，即登临、检查、扣押、驱逐、令其停航、改航、返航等。

（二）南海涉外行政执法主体的统合

目前分散的南海涉外行政执法主体不利于提高执法强度和执法效率，因而难以实现南海权益有效维护的目的。为了克服这种不足，学者们提出了多种方案，如成立专门机构负责海洋综合执法、建立中国的海岸警备队以及成立统一管理机构——国家海洋事务委员会[10]，等等。从世界范围来看，根据海上行政管理中是否有综合管理部门和统一执法队伍，可以把当今世界的海上执法体制分为三类，即分散型海上行政体制、相对集中型海上行政体制以及集中统一型海上行政体制。例如世界闻名的美国海岸警备队就属于第二种类型，其可以在两大区九个分区内执法[11]。但是从不同的执法体制中也可以发现，不管管理主体如何设计，统一的执法主体是各种模式的共同之处。因为这种统一的执法模式有利于优化执法资源和强化执法装备，以提高海上行政执法的效率。

就南海涉外行政执法主体而言，统合目前各执法力量也是发展趋势。但基于机构组织和设置等因素的考虑，目前建立统一的行政执法机构可能遇到的障碍较大。此时可以考虑成立南海涉外行政执法的协调机构，由其组织和协调目前各涉外行政执法主体进行联合执法，而最后违法行为的处理权则根据目前各涉外执法主体的职能和权限不同进行分工，由对应的执法主体行使具体的处罚等职权；待时机成熟后，整合现有的执法主体，结束目前各自为政的分散管理现状，建立一支统一的南海行政执法主体。而该执法主体可以考虑设立在海南省三沙市，这是因为南海诸岛及其海域位于三沙市的管辖范围，由其进行管理具有法理和法律上的依据；此外，三沙市在地理位置上离南海诸岛及其海域最近，在三沙市设立统一执法队伍既有利于南海执法的经常性和持续性，也有利于涉外案件的处理。

（三）南海涉外行政执法职权的明确

要发挥南海涉外行政执法主体在南海权益维护中的作用，必须授予其充分有效的行政职权。南海涉外行政执法主体享有的职权除了享有的处罚、强制等普通行政职权外，还应该根据《联合国海洋法公约》等国际公约，授予其享有接近权、紧追权等特殊行政职权。其中登临权是指特定的船舶和飞机遇到外国船舶有从事国际公约所列违反国际法的行为嫌疑时，可以登上该船进行检查的权力。我国《专属经济区和大陆架法》第十二条第1款中对其进行了规定。根据国际实践以及行政程序的基本要求，南海涉外行政执法主体行使登临权需履行如下程序：执法船舶应先行展示自己的船旗，并指示嫌疑船舶展示其船旗；进行登临前，发出登临要求；登临成功后，进行检查甚至搜查。但是如果未按照正当程序实施登临，对被登临船舶因登临行为所遭受的“任何损失或损害”，执法船舶所属国应予以赔偿[12]。而紧追权是指当外国船舶违反沿海国国内法律并从该沿海国管辖范围内海域驶向公海时，沿海国船舶进行追逐的权利。紧追权是从国家主权引申出来的一项执法权，是国家警察权延伸至海上[13]。根据《联合国海洋法公约》第111条第1、2款和第4款的规定，紧追权的行使应满足条件，即紧追权的行使主体是法定的、紧追权行使的初始点应该位于执法主体的执法权的地域范围内、行使紧追权时必须在外国船舶视听所及的距离内发出视觉或听觉的停驶信号、紧追权的行使必须连续不断地进行。此外，涉外执法过程中，具体职权的行使必须遵循国际公约的规定，因为国际公约中对部分职权的行使进行了限制。如根据《联合国海洋法公约》第73条之规定，行政处罚权的行使只能进行罚款，不得进行包括监禁在内的任何方式的体罚。

（四）南海涉外行政执法程序的健全

受涉外性和涉外性的影响，南海涉外行政执法程序与其他行政执法程序稍有不同。这种不同之处主要体现在行政简易程序的地位得到提升，因为执法环境、执法周期以及执法对象等因素制约了普通执法程序的严格适用。当然，简易程序地位的提升并不意味着一般程序和听证程序的弃用。根据《海洋行政处罚实施办法》之规定，一般程序和听证程序仍然是海洋行政处罚中的重要程序。就简易程序的适用而言，目前主要集中在海洋行政处罚方面。由于南海涉外行政执法的具体表现形式多种多样，为充分发挥简易程序的价值和功效，其适用范围不应仅仅局限于行政处罚行为。至于简易程序的具体实施，可以考虑进行如下设计：第一，在立法层面，可设置法定的适用简易程序的范围，以及意定的适用简易程序的范围。后者是指当事人基于自己意志而申请适用简易程序，执法主体认为可以适用的案件；第二，放宽法定简易程序适用的条件，除限制人身自由外，赋予执法主体以裁量权，以决定是否适用简易程序；第三，简化简易程序的内容。简易程序的内容应集中在说明理由和告知权利上，即集中向相对人解释其行为的违法性、承担的法律责任以及其享有的权利和救济途径。

[1]中国海洋行政执法统计年鉴（2001—2007）[Z].北京：海洋出版社，2008.27、69.

[2]安应民.论南海争议地区油气资源共同开发的模式选择[J].当代亚太，2011，（6）:129.

[3]萧建国.国际海洋边界石油的共同开发[M].北京：海洋出版社，2006.167.

[4]唐茂林.对南海环境污染防治的法律思考 [J].河南省政法管理干部学院学报，2009，(1):169.

[5]王秀芬.中国海洋行政执法主体研究[J].大连海事大学学报，2005，(1):18.

[6]钟建国.海上行政处罚简易程序研究[D].厦门大学硕士学位论文，2007.2.

[7]姜明安.行政法与行政诉讼法（第四版）[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2011.538.

[8]赵晋.论海洋执法[D].中国政法大学博士学位论文，2009.I.

[9]范晓婷,罗婷婷.海洋维权执法的法律依据之辩[J].行政与法，2009，(12):79.

[10]王世涛.论海法的统合[J].时代法学，2011，(2):9.

[11]李国庆.中国海洋综合管理研究[M].北京：海洋出版社，1998.378.

[12]联合国海洋法公约[M].北京：海洋出版社，1992.51.

[13]侯梦涛.国际法上的紧追权[J].中国国际法年刊,1993，(1): 127.

Strategy for Foreign-Related Administrative Law's Enforcement of the South China Sea

XIONG Yong-xian,LI Ya-qiong
(Law School of Hainan University,Haikou,Hainan 570228)

The South China Sea has great tactic value for China.In order to safeguard and demonstrate its interests and sovereignty,we must reinforce the strength of foreign-related administrative enforcement of law.However,there are several defects in the system of ocean administrative enforcement of law right.To surmount those defects,we need combine the international law provisions and domestic law provisions from the perspective of sea-related and foreign-related,and try to perfect foreign-related administrative enforcement of the South China Sea system via perfecting its enforcement subject,power and procedure.

South China Sea;foreign-related;administrative enforcement;strategy.

D922.1

A

2095-1140（2013）01-0086-05

（责任编辑：天下溪）

2012-11-20

海南省哲学社会科学规划课题“社会管理创新法治化问题研究”（HNSK（Z）12-41）。

熊勇先（1980-），男，安徽金寨人，海南大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学研究；李亚琼（1981-），女，安徽马鞍山人，海南省社科联社科规划办副主任科员，法学硕士，主要从事法学与社会学研究。