论生产安全事故调查处理之法律程序

谢财良，龚声武

（湖南安全技术职业学院，湖南 长沙 410151）

论生产安全事故调查处理之法律程序

谢财良，龚声武

（湖南安全技术职业学院，湖南 长沙 410151）

生产安全事故调查处理（以下简称事故调查处理）是实现国家安全发展、构建和谐社会的必然要求，是落实预防为主方针的有效途径，是实施安全生产监管监察和行政执法的重要手段和关键环节，对我国安全生产具有重要的意义。在现行的安全生产法律体系下，事故调查与处理程序已经初步形成，但是这一程序在公开性、正当性、公民的参与度以及程序效率等六个方面都存在欠缺，为此，应从从制定《事故调查处理程序法》以及确立相关制度着眼来完善这一法律程序。

事故调查与处理；法律程序；回避制度；听证制度

事故调查处理是指事故发生后，由法律规定的有关政府或政府相关部门对事故发生的原因及责任等进行调查、分析与处理的过程。目前，我国仍然是一个事故频发的国家，对事故调查处理也就成为了行政机关的一项重要职能，同时，事故的发生关乎国家发展、人民生命财产安全，所以，对事故的公平、公正、有效调查与处理备受广大民众关注。但是，对事故调查与处理进行有效调整的法律依据却远远不够，主要表现在对事故调查与处理这一程序的公正、公开性不够，具体体现在监督制度、回避制度、听证制度等不能很好地引入这一程序中，导致公众往往对事故调查与处理程序的过程与结果存在猜疑以致影响政府的公信力。下文拟从法律程序的基本理论方面进行探析。

一、事故调查处理相关问题分析

（一）生产安全事故的定义

发生在我们身边的事故各种各样，如冰灾、地震、海啸、火灾、交通事故、瓦斯爆炸、高处坠落等等，不胜枚举。这些事故中有的属于自然灾害，有的属于生产安全领域的事故，而本文要讨论的便是生产安全事故。

笔者认为，在讨论事故前，首先要明确事故的概念。关于事故，有许多学者对其作了不同的定义，典型的有伯克霍夫对事故的界定，他认为事故是个人或集体在为实现某种意图而进行的活动过程中，突然发生的、违反人的意志的、迫使活动暂时或永久停止的事件[1]8。由此可以认定，事故是一种发生在人类生产、生活活动中的特殊事件，人类的任何生产、生活过程中都可能发生；其次，事故是一种突然发生的、出乎人们意料的意外事件；第三、事故是一种迫使进行着的生产、生活活动暂时或永久停止的事件。而生产安全事故则是指在生产活动中，由于人的不安全行为、物的不安全状态以及管理等诸多直接和间接原因导致突然发生的、违反人们意志的、迫使生产活动暂时或永久停止的事件。

（二）事故调查处理的定义与特征

事故调查处理是由法律规定的有关人民政府负责，组织各相关部门及人员对事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失等进行调查分析，并对各相关责任主体提出处理建议的过程。由此，事故调查处理具有下列特征：第一、事故的调查处理由一系列行为组成，如事故的报告、事故的现场勘查、调查取证、原因分析、责任分析、撰写事故调查报告等，而这些行为由不同的主体实施，比如事故的报告主体有事故发生单位的负责人、县级以上安全生产监督管理部门，而事故的原因分析、责任分析等行为由事故调查组完成，相应的人民政府负责。第二、无论是事故的调查还是处理，其实施的主体均为行政机关。事故调查处理是各级人民政府根据《生产安全事故报告和调查处理条件》的第十九条、第二十条、第二十一条的规定作出的行为，虽然具体的调查工作由事故调查组实施，但是其责任由有关人员政府承担。第三、事故的调查是处理的前提，是基础，如果不能对事故进行客观、全面、科学的调查分析，就不可能有准确的处理结果。第四、事故调查处理的结果能够直接或间接产生法律效果。在每一起事故调查结束时，调查组所撰写的事故调查报告中对有关人员的党纪、行政处分以及防范措施和建议对相关主体起着直接的法律效果，而对于建议移送司法机关处理的有关人员则可能产生相应的法律效果。

综上，事故调查处理是由不同的行政主体参与的，为实现事故客观、科学的调查分析，作出准确处理而完成的具有一定顺序的行政行为序列，这些行政行为之间相对独立，但又相互关联，不存在相互吸收与合并。

（三）事故调查与行政调查

随着行政机关社会职能的不断发展，产生了一些特殊的行政行为，相应地影响了行政法学的演变。这些特殊的行政行为包括行政调查、行政规划、行政合同等。行政调查是指行政主体为了核实行政相对人所主张的事实，或为了获取有关事实证据，以便合法有效地作出某一行政行为，而依法采用有关强制性手段而直接影响被调查人的人身权与财产权的行政行为[2]。事故调查处理是不是属于行政调查行为呢？笔者认为它不同于行政调查，理由主要在于：第一、目的不同。事故调查处理的主要目的是为了预防同类事故的发生而调查事故真相，为相关主体做出处理提供依据。而行政调查的目的则是为了核实行政相对人所主张的事实，或为了获取有关事实证据，以便合法有效地作出某一行政行为。第二、产生的法律效果不一样。事故调查处理会对相关主体产生直接和间接的法律效果，而行政调查则不一定会产生相应的法律效果。第三、程序不同。事故调查处理要经过事故的报告、现场勘查、证据收集、原因分析、责任分析等程序，而行政调查的程序往往是通知、出示证件、实施调查、听取当事人的意见等。

二、事故调查处理的法律程序化

（一）法律程序的概念及特征

在人们日渐关注程序的今天，关于法律程序的解释繁多而杂乱。笔者通过比对发现，在这一领域一直关注并着手研究程序法学理论的湖南师范大学法学院黄捷教授的定义似乎更为全面。黄教授认为，法律程序是通过立法方式，运用法律形式拟制，对应特定社会活动的、具有内在关联属性的法律规则集合体。这一定义的最大意义就是将法律程序和法律程序活动严格区分，同时也可以涵盖所有的法律程序现象。法律程序所对应的某特定社会活动如果需要进行，那么它将在法律给定的程序规则制约之下，形成有序的活动过程，从而成为法律意义的程序活动或程序现象[3]。

根据以上对法律程序的定义，法律程序至少应该具有以下品质：

1.法律程序的系统性。程序法的存在形式是以“系统”的独立性表现出来的，因而独立性的法律系统应当是法律程序的最标准的单位。拆开或者分解任何一个法律程序“系统”，其中的任何部分都将因失去了和程序系统的有机联系，而不能独立存在。

2.法律程序的预置性。法律程序是法律的预置产物，也即指向特定社会活动的彼此具有内在联系的特定规则群或规则集合体。

3.法律程序的对应性。法律程序的对应性是指法律程序是与实体法相对应的，为实体法律主体的权益而规定的相应规则。

4.法律程序的公开性。一个民主政治的国家中，整个法律体系无论处于等待状态还是启动状态，其应当具有公开性，展开它的透明机理，即它应当是公开透明的，而不是隐蔽的。

（二）我国事故调查处理的法律程序化

事故调查与处理是安全生产工作的重要组成部分。搞好事故调查处理工作是实现安全发展、构建和谐社会的必然要求，是落实预防为主方针的有效途径，是实施安全生产监管监察和行政执法的重要手段和关键环节，对安全生产具有重要的意义。

在长期的事故调查处理工作过程中，安全生产监督管理部门根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《生产安全事故报告与调查处理条例》（以下简称《条例》）等相关法律法规，并结合事故调查处理的实际，在吸收了全国各地关于安全生产事故调查处理良好经验的基础上，总结了一套行之有效的内在关联的不可逆转的事故调查处理程序。具体包括以下内容：

1.事故调查与处理处已经形成了一个独立的系统。从事故的接报、事故的调查、事故的分析到事故的审查与处理等形成了一个独立的系统，以上任何行为从系统中割裂出来都不可能独立存在。事故调查处理作为行政机关的一项重要活动，它与行政复议、行政执法、行政诉讼等活动一样，有相关的参与主体以及主体的一系列法律活动要求，比如事故调查组的职责、事故调查人员的权利义务、事故发生单位及相关人员的义务等。

2.事故调查处理是为保障客观、公正地调查处理事故发生的原因以及处理相关责任主体而预设。事故调查处理是为事故发生单位查明事故真相，保护相关主体权利而设置的专门程序。同时，它也是国家进行安全生产的宏观调控、落实“安全第一、预防为主”安全生产方针的基础工作。

3.事故调查处理是在公众的参与下进行的。主要体现在事故调查组的组成是由政府、安监部门、事故发生单位主管部门、监察部门等派人参加，另外还派专家对所涉及的相关问题进行技术鉴定，形成了一个利益牵制、相互监督、专业权威的组织。另外，根据《条例》规定，对事故调查报告以及相关处理决定应当向社会公告，使这一行为能处在阳光下进行，而不是隐蔽地决定。

三、我国现行事故调查处理法律程序的欠缺

虽然，我国的事故调查处理处在一个由《安全生产法》及《条例》等相关法律法规形成的比较完整的法律体系规制下，但是，从近年来发生的一些重、特大事故的调查处理程序中，人们不难发现这一程序的某些缺陷，主要表现在以下几点：

（一）事故调查处理法律程序中公民的参与度瑕疵

传统的公民参政权在20世纪之后新的社会法治化过程中已显露出无法弥补的缺陷。这种缺陷表现在公民监督行政机关行使权力的间接性，这种监督基本上是事后监督，不像事前监督，可以有效防止行政机关滥用职权。其次，若行政程序可以让公民越过自己的代表直接介入行政权的行使过程，则在这个过程中，公民权可以成为约束行政权合法、正当行使的一种外在规范力量，并随时可以对行政权的行使是否合法、正当，在法律范围内提出抗辩，为行政机关行使职权提供一个反思的机制，如果行政机关发现其行政行为有不合法或欠缺正当性的情况，即可以自动纠正。这也是符合现代行政法的法治精神所要求的合作与协商原则的[4]。在我国，事故的发生往往与政府相关部门的监督滞后或监督缺失有关，而监督失职的责任往往是政府有关部门的领导，如果由政府有关部门负责并且只有相关部门派人参加的事故调查组有意推卸责任或者有意包庇，那么事故调查与处理的程序会由于没有公众（媒体）的介入而走向畸形是完全可以可能的。

（二）事故调查处理法律程序效率欠缺

首先，行政效率是行政权的生命。在现代国家中，人们不会容忍行政机关像法院那样不慌不忙地行使行政职权。因此，对行政权运行机制的设定，在许多情况下都是受制于行政效率。

《条例》规定，事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。安全生产监督管理部门和负责安全生产监督管理职责的有关部门逐级上报事故情况，每级上报的时间不得超过2小时。同时该《条例》也对事故处理的时限作了规定，《条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。然而，从近几年的许多重、特大事故的报告以及调查处理过程显示，绝大多数情况下事故的接报与调查处理均不能在以上期间内完成，因此，提高事故调查处理程序的效率也就成了空谈。

（三）事故调查处理法律程序正当性的瑕疵

程序正当和正当程序是当前程序法研究领域讨论较为充分的一个论题。程序正当原则源于英国古老的自然正义思想。该思想主要有两方面的基本要求：第一，每个人不能成为自己的法官。第二，任何人在可能面临和自己有关的不利决定之前，应该具有发表自己意见并获得公正听取的权利。纵观事故调查处理的相关法律法规，对于该程序在正当性的设计方面主要存在以下几个方面的问题：第一，作为事故调查组的成员单位——事故发生单位主管部门参与事故调查不利于事故的公正调查与处理。根据事故致因理论，每个事故的形成均存在直接原因与间接原因，间接原因往往是事故发生单位主管部门的原因，如前所述，由单位主管部门参与调查与处理其自身的原因并承担相应责任明显与程序的公正性要求相悖。第二、在事故调查与处理过程中，《条例》中规定事故发生单位有义务向事故调查组提交相关的事实材料，但并没有赋予事故发生单位发表其意见并获得公正听取的权利同样与程序的公正性要求不符。

（四）事故调查处理法律程序公开性的缺陷

事故调查处理程序中有关人员（如事故中受害人）无知情权，不利于事故报告制度的监督。这就涉及行政法律程序的一个重要原则“行政公开原则”。行政公开是指行政机关的一切行政活动除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的以外一律公开[5]。事故的谎报、瞒报现象屡见不鲜。国家针对生产企业及相关监管部门的谎报、瞒报行为也进行了严厉查处并绳之以法，刑法也做了相关规定。但这些都只能作为事后惩戒，仅产生一定的威慑作用。从最根本上来说，应该在事前通过一定的监督程序进行控制。

（五）事故调查处理法律程序义务的缺失

所谓法律程序义务，首先应当是一种具有动态性质的法律系统，具有渐次发生的行为动态性预置，而系统之外的行为或事件一般都不得对法律程序义务影响。其次，法律程序义务还必须是一种预置性的独立系统，它是用立法手段预先设置了的系统，只在特定的条件下启动和运行。预先设置的这一系统又必须是服务于一定的社会正当需求的，而每一独立“系统”服务的社会需求又是不同的。因此，它们各有自己的运行规则和价值目标。其三，法律程序义务的系统预置还必须是能够启动和正常运作的。也就是说，当社会需要其运作的条件成立时，它必须能够正常的由预置状态转化为运动状态并直接不受阻挠和干涉地产生出运作的结果，从而能够使特定的社会问题在这种运作中得以解决和获得平衡。其四，程序法律义务的系统预置必须是由国家强制力来维护的，它当然具有“法”的一般意义上的重要属性，即“国家制定或认可”和“由国家强制力保证实施”。

综合以上关于法律程序义务的特征的描述，笔者认为法律程序义务是指法律规定的，某一主体以相对受动的作为或不作为的方式保障程序活动良性运行而置于特定时空中的一种约束手段。

在事故调查处理的法律体系中规定了事故调查权的主体属于各级人民政府，而调查处理的实施主体则是事故调查组的成员，也可以理解为在事故调查处理过程中，事故调查处理的权利是由各级人民政府委托授权给事故调查组予以进行，（而在授权委托法律关系中，权利义务的承受者应该是授权机构），在事故调查处理的法律体系中作为法律程序义务的法律规则仅体现为事故调查组的任务、职责、要求，至于事故调查处理任务的完成、职责的遵守以及要求的履行过程并未有任何法律程序义务予以规定，因此，综观事故调查处理法律体系，其法律程序义务的规定是稀疏的、有限的。

（六）事故调查处理法律程序责任的疏漏

法律程序责任是指由于滥用法定权利或者违反法定义务而应当由程序法律关系主体依法承担的程序风险或不利后果[3]。如前所述，在事故调查处理法律体系中，不仅对关于事故调查处理法律程序主体的法律程序义务的规定显得非常稀疏、有限，同时对于程序主体由于未履行法定义务而应该承担的责任就更显单薄。

四、完善事故调查处理法律程序的立法构想

为了更好地做好事故调查处理工作，笔者认为应该从以下几方面加强对这一程序的修缮工作：

1.合法行政行为的作出必须建立在充分的事实依据与法律依据之上，由多个行政行为组成的行政程序更应如此，因此笔者认为对于事故调查与处理应制定《事故调查处理程序法》，明确事故调查处理的法律程序地位，通过技术性的设计使这一程序成为可操作的规定，精心构建该法律程序的主要内容，比如程序权利、程序义务和程序责任。

2.在《事故调查处理程序法》中规定对事故调查处理程序中有关人员的知情权，防止事故的谎报、瞒报现象，对生产企业及相关监管部门的谎报、瞒报行为进行严厉查处并绳之以法。

3.在《事故调查处理程序法》中设立回避制度并完善相关程序[6]。虽然现行《条例》规定了事故调查人员对与自己有利害关系的事故应该回避，但由于受现行调查时间及其他因素的限制，社会民众及各利益主体往往只能从新闻媒体获知事故调查组组长的信息，至于事故调查组的组成以及回避的实现程序均不得而知，因此，《条例》关于回避的规定似乎也就成了空谈。基于此，笔者建议应该在《事故调查处理程序法》中明确调查人员的公示制度、回避人员的范围、申请回避的程序以及程序的补救等。

4.在《事故调查处理程序法》中确立事故调查中相对人的抗辩权。行政法治理念的理论来源是英美法系的对抗或称对话制度。在事故调查中处于优势地位的行政监管部门一方往往会由于追求效率而左右取证的方向，或有个人的主观判断而影响被调查当事人。这些不确定因素虽然无法绝对避免，但是可以通过赋予被调查当事人和相关责任人一定的对质权，也就是通过书面或语言的方式对抗不利的事实认定。所抗辩的内容要记录于调查记录之中，形成事故调查报告的内容，为以后的相对人权利的司法救济提供有力的保障。

5.明确行政机关对于事故调查与处理的相关情况须如实、及时向社会公众公开。对于事故的原因（直接原因及间接原因）、事故调查报告、事故责任人员及单位的处理结果应向社会公众公开，可以通过社会舆论、媒体等方式监督结果的公正性[1]227。

6.在《事故调查处理程序法》中确立听证程序。在事故调查处理过程中，涉及对有关单位和个人的行政处罚，如果在事故调查报告批准后，举行听证程序，使相关主体能就处罚有关的事实及法律适用问题，提供申述意见、提出证据，则能更好地实现调查处理程序及随后的行政处罚程序公平、公正、公开，进而可以保障行政程序理念价值的实现。

[1]龚声武.生产安全事故预防与调查处理[M].长春：吉林科学技术出版社，2008.

[2]胡建淼.行政法学[M].北京：法律出版社，2010.339.

[3]黄捷，刘晓广，杨立云.法律程序关系论[M].长沙：湖南师范大学出版社，2009.119.

[4]姜明安.行政法与行政诉论法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2003.263.

[5]李安清.行政调查的程序法规制[J].武汉大学法学院江汉论坛，2008,(3).

[6]陈立宾.事故调查处理行政程序研究[J].法制与经济，2010,(1).

The Investigation and Handling Legal Procedure of Production Safety Accidents

XIE Cai-liang，GONG Sheng-wu
(Hunan Vocational Institute of Safety Technology,Changsha,Hunan,410151)

The investigation and handling of production safety accidents (hereinafter referred to as the accident investigation and handling),is an inevitable requirement for developing national security,building a harmonious society,and an effective way of implementing prevention policy,which is an important means and key links for the implementation of safe production supervision and monitoring administrative enforcement,having a great significance to our country.Under the current legal system of the production safety of the accident,investigation and handling procedures have been preliminarily formed.However,this procedures has shortcomings in six aspects,such as justice’citizen participation,process efficiency and so on.For this reason,through drafting“The Accident Investigation Handler Act”and establishing relevant systems,to perfect the legal procedure.

investigation and handling of accidents;legal process;avoidance system;hearing system

D922.599

A

2095-1140（2013）01-0103-05

（责任编辑：王道春）

2012-11-26

谢财良(1974－ )，女，湖南湘乡人，湖南安全技术职业学院安全技术系讲师，法学硕士，主要从事安全生产法学、教学法学研究；龚声武，（1965－ ），男，湖南郴州人，湖南安全技术职业学院副院长，安全管理工程博士，主要从事安全管理工程方向研究。