社会转型期农村宅基地流转现状及制度完善

杨德莲

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079）

宅基地使用权是我国《物权法》规定的一种用益物权类型，是与农村村民的社员身份密切相连的带有社会保障和社会福利性质的权利，[1]是农民的安身立命之本，其流转事关全国九亿多农民的切身利益。我国学界对农村宅基地能否流转这一问题存在较大的争议：有学者认为，考虑到农村宅基地使用权自身的特点及其担负的安居重任，应禁止农村宅基地自由流转；也有学者主张应肯定农村宅基地使用权流转的合法性。然而，无论学者们的讨论结果如何，我国现行的法律法规对宅基地流转的态度是暧昧不清的。目前，我国正处于社会转型期。受市场经济不断发展、户籍制度改革不断深入、城乡一体化进程加快等因素的影响，现行的农村宅基地使用权流转制度已经无法适应经济和社会的发展。尤其是近几年，越来越多的农民进城购房安家，甚至举家迁往城镇，导致农村宅基地大量闲置，出现“空心村”现象。同时，宅基地隐形市场蓬勃发展，使得农村宅基地使用权流转制度陷入尴尬境地。因此，我们应重新审视宅基地使用权制度，特别是流转制度，在确保宅基地社会保障功能的前提下构建宅基地使用权附条件的转让制度，给予农民更完整的作为用益物权的宅基地使用权，确保“物尽其用”，以推动城乡土地市场一体化进程，促进社会主义新农村建设。

一、农村宅基地流转的理论研究与立法现状

（一）农村宅基地流转的理论研究

对于宅基地使用权能否流转，很多学者都进行了研究，概括来说有以下几种主要观点：

1.自由流转说

此说以陈小君、韩世远等为代表，主张“肯定包括农村宅基地使用权的农村建设用地使用权流转的合法性，赋予其法律效力，明确转让、抵押、入股等都是流转方式”，[2]原因如下：一是宅基地使用权性质上是用益物权，用益物权的权能包括占有、使用和收益，而我国《物权法》仅赋予宅基地使用权人占有和使用的权能，剥夺了收益权能，不符合物权平等原则。而且宅基地上的房屋属于农民所有，农民有权自主处分其房屋。根据“地随房走”原则，农民在买卖房屋时也一并处置了宅基地使用权。禁止宅基地流转不符合现实状况，不如疏导。二是宅基地自由流转有助于扩大农民资金融通渠道，促进农村金融事业的发展。三是有利于解决大量房屋闲置、宅基地闲置的问题，提高宅基地资源配置效率，确保“物尽其用”，节约土地资源。四是有利于加速城市化进程，缩小城乡差别。

2.禁止流转说

主张禁止流转的学者极少，以汤树华、王兰萍为代表。他们认为宅基地是集体所有，宅基地使用权不能算是一种财产性的权利，农民只有使用权，没有支配权。在农民不需要时，应返还给集体组织另外安排。

3.限制流转说

主张限制宅基地自由转让的学者很多，以王利明、孟勤国、陈柏峰等为代表。该说认为宅基地使用权只可以在本集体经济组织内部自由转让。[3]孟勤国认为，“农村宅基地能否交易基本是一个宪法和土地管理法的问题，物权法应重申禁止或限制农村宅基地交易的法律规定，并明确：农村宅基地使用权以自用为目的，以身份为前提，不得以买卖、抵押、租赁、赠与及其他方式移转给集体经济组织以外的自然人和法人”。[4]

上述三种观点各有合理性。自由流转说立足于物权平等原则，主张赋予农村宅基地使用权完整的占有、使用和收益权能。但是，这一观点忽视了农村宅基地使用权自身的特点。社会保障与福利性决定了其不同于建设用地使用权，不能不加限制地自由流转。禁止流转说有利于确保农村宅基地满足农村村民的基本居住需求和保护稀缺的土地资源，但因过于绝对而不符合现实需求。若农民在不需要时须返给集体组织另作安排，那么农民在宅基地上的投入可能收不回来，从而会损害村民的利益。相对来说，限制流转说更符合我国现阶段的社会现实。其不仅有利于发挥宅基地的社会保障特色，还能保护农民利用宅基地获取一定收入的权利。但是，笔者认为其规定的限制流转的条件过于苛刻与僵硬，仍有进一步研究、探索的空间。

（二）宅基地使用权流转的现行法规制

检索、整理我国现行的法律法规可知，对于宅基地使用权流转这一问题的规定仅散见于一些法律和行政规范性文件中，我国尚没有直接、明确的规定。

我国《土地管理法》第62条①《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”，《物权法》第153条②《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”和《担保法》第37条③《担保法》第37条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”对农村宅基地的取得、行使等问题作了基础性的规定，但上述法律除明令禁止宅基地抵押外，对于其他问题，如能否流转、流转对象等均未明确规定。《物权法》第13章虽专章规定了宅基地使用权，但仅为原则性规定，且采用了设定引用性法条的立法技术，将宅基地流转问题抛给了《土地管理法》等法律和国家有关规定。根据我国《土地管理法》第62条，村民在出卖或者出租自己的住房以后，再申请宅基地的，不予批准。该条并未明确禁止宅基地使用权的交易。事实上，村民完全可以以不再申请宅基地为代价出卖或者出租自己的房屋。

二、农村宅基地使用权流转制度在实践中遇到的挑战

（一）村民追求宅基地使用权的完整权能

《物权法》设专章规定宅基地使用权制度，并将其纳入用益物权范畴，是我国首次对农村宅基地使用权作出独立的制度安排，具有重要的意义。众所周知，用益物权指对他人所有的不动产或者动产在一定范围内加以占有、使用、收益的权利（《物权法》第117条），是以使用、收益为目的的。而《物权法》仅赋予农村宅基地使用权人占有和使用的权利，意味着作为用益物权的农村宅基地使用权的权能残缺不全，收益权尚未被法律认可。收益权除表现为农民可以在宅基地上建造住宅及其附属设施外，还表现为可利用其获取经济利益。[5]

在实践中，不少地方的农民为了追求经济利益而规避甚至无视法律的禁止性规定。由于宅基地上的房屋是农民合法的财产，法律又保护包括房屋在内的合法财产的继承、转让等权利，农民就有权买卖自己的房屋。而根据“地随房走”原则，农民在买卖房屋的同时也一并处分了宅基地使用权，甚至有的时候某些交易的重点不是房屋，而是承载房屋的宅基地使用权。在这种情形下，再固守原有的法律制度已无实际意义。

（二）农村宅基地大量闲置，浪费土地资源

随着我国户籍改革的不断深入，城市化与工业化的步伐加快，城乡成员互动频繁，现在每年都有大量的农村村民，特别是农民工涌入城市。在他们之中，有的在城市购买住房，安家落户；有的则大多数时间住在市区，很少回农村住房中居住。有一部分老人因子女在城镇生活工作，便搬到城镇居住，在农村的房屋就被闲置下来。由于宅基地存在一定的价值，他们不愿放弃原房屋及宅基地，而且虽然宅基地使用权人在外地，但其并未脱离集体组织，集体组织也无权收回。这样一来，大量的农村宅基地闲置，出现了“空心村”现象。大量的旧房无法被充分利用，同时，新的宅基地又不断被申请，导致宅基地资源配置效率低，浪费了有限稀缺的土地资源。[6]

（三）宅基地隐形交易市场蓬勃发展带来挑战

一直以来，我国城乡土地交易市场是二元化运作的，农村宅基地使用权人被剥夺了转让自己权利的自由。这就使农民无法像城市居民一样享受经济发展所带来的土地增值收益，客观上侵害了农民的土地权益。实践中，农民为了享受土地增值收益，想方设法规避法律。当他觉得宅基地交易的收益符合自己的期待时，便会接受交易。除此之外，由于目前我国城镇房价过高，大量的城镇居民把目光投向了城乡结合部的房屋，城郊的农民和农村集体在国家法律、政策的灰色区域谋求宅基地经济利益的最大化，从而导致宅基地隐形交易市场蓬勃发展。[7]这是对我国现行的农村土地法律的直接挑战，近几年备受关注的“小产权房”问题就是最好的例证。这些隐形市场和暗地交易大都缺乏法律规范，也缺乏管理。一旦产生诉讼纠纷，法官处理起来无法可依，不利于社会的稳定与和谐。

三、完善宅基地使用权流转制度的建议

（一）完善宅基地用益物权的内容

如前文所述，《物权法》未赋予宅基地使用权收益权能，不利于保护农民的土地权益。因此，建议《物权法》第152条在宅基地使用权的内容中加上收益权能，给予农民更完整的宅基地使用权。另外，对于农民利用宅基地进行经营的行为，在不损害其他村民和村集体利益的情形下，法律应加以允许，适当放松管制。

众所周知，用益物权作为他物权，具有期限性。而根据我国现行的法律法规，我国的宅基地使用权是无期限的。这就意味着权利人可以永久享有宅基地使用权并可以依法继承，即使宅基地上的房屋灭失，也不影响宅基地使用权的效力。这与用益物权的基本特征相冲突，也不利于充分利用土地资源。因此，建议参照城市国有土地上的住房土地使用权期限的规定，将农村宅基地使用权的期限规定为70年，[8]自农民申请宅基地获得批准之日起计算。

（二）完善农村宅基地使用权确权登记制度

农村宅基地登记制度是农村宅基地使用权流转法律制度的基础性制度。不动产权利的发生、变动、消灭一般均以登记为公示手段，通过公示产生公信力，从而获得法律保护。农村宅基地使用权作为不动产上的用益物权，同样应适用此规定。应根据《物权法》第10条的要求，尽快办理农村房屋产权证和宅基地使用权证，保护农民的房屋产权，以规制实践中宅基地使用权运行无所适从的状况。因此，法律应明确规定：“设立宅基地使用权的，应向登记机构申请集体土地使用权登记。宅基地使用权自登记之日起设立。登记机构应向宅基地使用权人发放集体土地使用权证书。”[9]

（三）建立与完善宅基地使用权附条件流转制度

农村宅基地的流转问题正如洪水，可疏不可堵。我们应整合我国现行法律法规中关于宅基地使用权的规定，确立并进一步完善我国宅基地使用权附条件流转制度。

1.因继承、赠与引起的转让问题

在农村中，宅基地上的房屋的继承和赠与是普遍存在和被接受认可的。这样易导致“一户多宅”的现象，与我国法律规定的“一户一宅”相悖。为解决此问题，各地进行了有益的探索。很多地区通过对宅基地上的建筑物进行补偿或收取有偿使用费的方法，鼓励农民退出多余的宅基地；也有地区采取措施，引导农民在集体内部转让其多余的宅基地。除此之外，若被继承人死亡留下宅基地，而其继承人是城镇居民，不在农村生活的，那么，继承人有权处分该宅基地。

2.因户口迁出引起的转让问题

随着我国户籍改革的深入，一部分农民已迁往城镇。受宅基地价值和传统的“落叶归根”思想的影响，他们不愿放弃其房屋与宅基地，导致农村中大量房屋闲置、宅基地闲置。对此问题，建议法律赋予本集体组织内部成员基于成员权的优先购买权，或者由集体组织采取措施，有偿回购闲置的宅基地，重新分配，以确保“物尽其用”。

3.宅基地使用权流转的限制问题

应明确宅基地使用权的流转不是完全自由的，而是有条件、有限制的：一是宅基地使用权不可以单独流转，须同宅基地使用权上的房屋或其他附属设施一起流转。二是宅基地使用权流转到非本集体的成员或其他集体时，政府应当在审核通过的情况下，在该村民不再申请宅基地的前提下允许这种流转。但在流转方式上应严格限定为转让、租赁和集成，[10]并限定宅基地使用权流转的期限。三是宅基地使用权的流转须办理相关的登记备案手续。

结语

我国人地矛盾突出，宅基地十分珍贵、稀缺，承载着我国近9亿多农村村民安身立命的重任。由于我国处于社会转型期，经济、社会等方面发生了深刻的变化，现行的宅基地使用权流转制度已难以适应现实的需求。近几年，“空心村”现象及宅基地隐形交易频繁就是强有力的说明。对此，我们应根据现实情况，考虑农村宅基地有条件进入市场流转的问题。

完备统一的法律体系是宅基地使用权流转的前提。《物权法》首次明确规定了宅基地使用权，但其内容过于单薄且不够完整，我们应根据现实国情加以完善。同时，由于我国幅员辽阔，全国各地农村在宅基地利用方面，无论在传统上还是在现实的发展上都是极不平衡的。因此，我们在构建、完善宅基地使用权流转制度时必须结合具体国情，在充分调查研究的基础上循序渐进，切不可急于求成。

[1]梁慧星,陈华彬.物权法[M].北京:法律出版社,2007:280.

[2]陈小君.农村土地法律制度研究[M].北京:法律出版社,2003:256.

[3]王利明.物权法研究[M].北京:中国人民大学出版社,2004:476.

[4]孟勤国.物权法开禁宅基地交易之辩[J].法学评论,2005(4).

[5][9]陈小君,蒋省三.宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应[J].管理世界,2010(10).

[6]毛平,宋娇,潘强.农村宅基地流转的法律现状、缺陷及对策——以农民权益保护为视角[J].安徽农业科学,2010(8).

[7]张子任,李淑慧.农村宅基地使用权流转法律问题探析[J].中国司法,2010(3).

[8]方金华.关于农村宅基地使用权流转的法律思考[J].西华大学学报(哲学社会科学版),2008(3).

[10]李阳.宅基地流转方式研究[J].市场透视,2011(6).