食品安全监管行政问责制研究

郭 丹

（安徽大学，安徽 合肥 230601）

俗语有云：民以食为天，这深刻地阐明了食品对于人类生存和发展的重要性；食以安为先，则道出了食品安全对于人类健康和生命的重要性。保障食品安全，能吃得健康、吃得放心对老百姓而言是“天大的事”。然而，近些年来，我国食品安全违法信息屡屡占据各大新闻媒体的头版头条，这一方面虽展现了新闻媒体舆论监督的强大作用，但另一方面也暴露出我国在经济发展转型时期，在食品安全保障措施方面存在诸多不足。政府监管执法存在缺陷，特别是政府监管行政问责制度的不完善是食品安全事件屡屡发生的主要原因之一。

一、建立和完善食品安全监管行政问责制的依据

我国政府致力于打造从“农田到餐桌”的安全食物链，这对食品安全监管行政问责制提出了更高的要求，务必要建立和完善食品安全监管行政问责制。建立和完善食品安全监管行政问责制有其法条、实践及法理上的依据。

（一）建立和完善食品安全监管行政问责制的法条依据

我国大陆地区全面建设行政问责制始于2003年爆发的“非典”，时任卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因隐瞒疫情被问责，其后，大量的行政问责专门文件出台，推动了我国行政问责制度的发展与完善。2009年起施行的《食品安全法》也对行政问责制作出了规定，食品安全监管行政问责制有了法律上的依据。

（二）建立和完善食品安全监管行政问责制的实践依据

近些年，食品安全的报道不时出现在我们的日常生活当中，青岛福尔马林浸泡小银鱼、河南南阳毒韭菜、宜昌毒生姜、沈阳毒豆芽、合肥染色蛋糕等等数不胜数。面对日益严峻的食品安全形势，我国政府应着眼于建立服务政府、责任政府，为了保障我国民众的身体健康和生命安全，政府部门应建立和完善食品安全监管行政问责制。

（三）建立和完善食品安全监管行政问责制的法理依据

行政问责制是西方国家在依法行政过程中，为了充分体现人民主权原则、权力制约原则、法治原则而作出的制度创新。食品安全监管行政问责制对于国家及其公民而言，其最大的功能在于更好地保障人的生命健康权，最为核心的价值在于保障人权。通过建立完善食品安全监管行政问责制，促使政府行政官员及时、合理地行使职权，推动依法治国基本方略的实施，有利于法治政府的建立。完善食品安全行政问责法律体系，统一全国各地的问责标准与问责办法，克服同一情形下各地处理轻重不一、问责不公的现象，促进社会公平。

二、我国食品安全监管行政问责制的现状和存在的问题

完善我国食品安全监管行政问责制，首先要了解我国现行食品安全监管行政问责制的架构以及现行食品安全监管行政问责制的不足。如果没有这种基础性认识，我国食品安全监管行政问责制的完善将成为空谈。

（一）我国现行食品安全监管行政问责制的现状

我国食品安全监管的模式是：以分段监管为主、品种监管为辅，要求各监管职能部门职责统一、相互配合。一般来讲，我国当前食品安全监管行政问责制的主体包括同体问责和异体问责两种形式。食品安全监管行政问责制的客体主要包括对所管辖职责范围内负有责任的各级政府、负有直接或间接责任的领导者。食品安全监管行政问责制的范围涵盖食品安全监管每一个环节作出的错误行政决策、滥用食品安全监管职权以及在食品安全监管中的不作为等。食品安全监管行政问责制的责任承担方式主要有以下几种：行政处分、党纪处分、司法处分、其他处分。[1]

（二）我国食品安全监管行政问责制存在的问题

虽然《食品安全法》确立了食品安全监管行政问责制，但条文单一、规定笼统，我国食品安全监管行政问责制还存在许多问题。

当前，我国食品安全监管行政问责制适用的条文以法规、条例为主，散见于各种政策文件之中，法律位阶低、条文不规范，且部分法律法规缺乏可操作性，加上很多条文之间规定不一，甚至存在矛盾和冲突，使得在实际中常出现执行难的问题。当下的食品安全行政问责未能解决对什么事问责、由谁来问责、向谁问责、以什么程序问责、问责后如何救济等一系列问题。

具体来说，第一，我国食品安全监管行政问责制大多局限在重大食品安全责任事故的事后责任追究，大多为应急性问责，而非长效机制。第二，食品安全监管行政问责偏重于同体问责，缺乏异体问责，问责主体之间缺乏统一的法律标准分配各自的问责决策权限，导致问责主体权限互相冲突，问责效力大打折扣。第三，食品安全监管行政问责对象模糊，对正职领导、副职领导及普通公务员是否问责，没能做到具体问题具体分析，出现了政绩归正职领导，副职领导背黑锅的现象。第四，食品安全监管行政问责程序、复出程序等方面没有规定，食品安全行政问责制带有大量的人治色彩，在一定程度上，问责和复出取决于上级领导官员的意志。第五，对食品安全监管行政问责对象权利保障和救济的规定几乎为零，问责对象的基本权利得不到应有的保护。

三、完善食品安全监管行政问责制度建设

法律制度的最终落实，都是由具体的人实施的，只有控制好、监督好人的行为，才可能保障法律制度和各项政策的贯彻落实。只有完善食品安全监管行政问责制，才能遏制食品安全事件的频频发生，才能督促对食品安全负有监管责任的有关部门及其工作人员依法行政、尽职尽责。食品安全监管行政问责制是督促行政人员依法行政的利器。

（一）完善食品安全政府监管体系

我国食品安全监管机构的划分是建立在行政学基础之上的，主要是从各部委的行政责权本身来划分的，而不是建立在食品安全学的基础上，按照食品安全本身的特点来划分的。这就极易造成监管权力分割、监管标准混乱，甚至某些环节上的监管缺位，无法构成一个合理的“从农田到餐桌”的政府监管规则系统。[2]多层级的执法权配置进一步使食品监管有效性受到侵蚀，在某种意义上来说，中央政府和地方政府合作与否主要建立在彼此之间合作收益的精确计算基础之上，强化食品安全监管效果，更有利于提高中央政府收益；弱化监管力度则有利于地方政府的短期收益，这使得地方政府往往基于地方利益，不为食品安全监管制度创新提供服务，甚至阻碍其实施。[3]

2013年3月份之前，我国食品安全监管权在横向上由多个部门享有：农业部门分管种植养殖农产品的安全监管，质量监督部门主管食品加工阶段的安全监管，商务部门主管食品批发与终端销售阶段的安全监管，食品药品管理部门主管餐饮服务领域的安全监管，卫生部门负责卫生检查，海关负责进出口食品的通关监督。2010年2月，我国决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，其职责主要包括：分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。2013年3月，我国实行大部制改革，组建国家食品药品监督管理总局，撤销药监局、食品安全委员会办公室，将质量监督总局的生产环节食品安全监管职能和工商总局的流通环节食品安全监管职能纳入到国家食品药品监督管理总局，国家食品安全委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。这是对我国食品安全监管部门职能的重大调整，在一定程度上解决了多头执法问题，对食品安全监管权进行了清理和回收，保证了监管机构监管权的统一。明确了职能部门的监管边界，就等于明确了监管行政问责责任承担的主体。

食品安全监管权在纵向结构设计上会产生层级化，为避免地方政府的地方保护行为，杜绝地方政府及其官员为寻求政绩而盲目地追求经济效益，不顾食品安全，应当明确由上而下的指挥链以及链条上每一级政府部门和官员的权责关系。纵向监管权配置和横向监管权配置应相互结合，促进监管权的相对集中。

（二）完善信息公开制度

生产者、消费者以及政府之间存在严重的信息不对称。我国经济还处于发展阶段，尚未达到发达程度，食品生产企业大多为中小企业，数量多、规模小，政府部门检查获取食品质量信息需要高昂的成本。即使政府部门获取了食品安全信息，基于部门利益、个人利益、社会秩序等一些方面的考虑，很多政府部门未能将食品质量安全信息迅速、有效地向社会公布，因此，消费者很难及时获取食品质量安全信息。

要完善食品质量安全信息公开制度，让社会大众知晓食品质量安全，更重要的是让社会大众知晓是哪一职能部门对其负有监管职责，知晓监管部门的监管措施。

（三）健全和强化食品安全监管行政问责制的异体问责

目前，我国食品安全监管行政问责制偏重同体问责，而同体问责不可避免地带有“官官相护”的色彩，因而，应将食品安全监管行政问责的同体问责和异体问责结合起来，取长补短。食品安全监管行政问责制在我国还处于初创阶段，异体问责力度不够，并且经常处于话语权缺失的状态。从行政问责制的长远发展来看，要使行政问责更好地发挥作用，促进责任政府的建立，必须实现对行政官员责任追究机制从内到外的发展，将人大代表、政协和各民主党派、司法机关、新闻媒体以及社会公众对政府的问责途径与同体问责途径有机结合，形成强大的问责合力，以规范政府官员的行为。[4]

（四）完善食品安全监管行政问责程序以及复出程序

我国目前食品安全行政监管问责的程序性规定基本上处于空白状态，因此，必须在有关法律当中加入食品安全监管行政问责制的程序性规定，以保障食品安全监管行政问责制沿着法治的轨道发展，防止其陷入到人治的误区。食品安全监管行政问责制的程序规定应包括：行政行为失范的发现程序、行政问责的启动程序、行政问责的调查程序、行政问责的判断程序、行政问责的救济程序等。其中，应特别注重对食品安全监管行政问责对象的权利保护，应赋予行政问责对象以知情权、陈述权、申请回避权。行政问责对象对调查机关认定的事实、作出处理决定的理由、拟作出的处理结果有事先知晓的权利，在知情的基础上，问责对象在事实和处理依据方面还有叙述说明及表达意见的权利。在调查过程中，调查组中有与问责对象存在特殊关系的人员时，问责对象有要求其回避的权利。行政问责处理决定中的行政处分，不仅应穷尽行政内部救济手段，还应给予外部救济，对行政处分不服的，可以提起行政诉讼。[5]

食品安全监管行政问责制的完善还涉及到问责官员的复出程序。网络媒体上经常会报道某位官员被高调问责后又低调上任，甚至所任职务较问责之前有所升迁。为了保障食品安全监管行政问责制的效果，必须对问责干部的复出进行相应的程序设计，对行政问责官员复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等予以规范，保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权在整个复出任用中的实现。[6]

[1]赵盼盼.食品安全监管中的行政问责制[J].知识经济,2012(9):60-61.

[2]胡泽平.食品安全问题的政府监管分析[J].中国管理信息化,2010(13):49-52.

[3]定时捷,曾凡军.网络破碎、治理失灵与食品安全供给[J].公共管理学报,2009(4):9-17.

[4]方宏杰.我国行政问责制问题及对策研究[J].现代商贸工业,2011(15):50-51.

[5]徐加喜.论行政问责对象的权利保障和救济[J].政治与法律,2009(10):45-50.

[6]何延昆,张晓玉.突破食品安全管理行政问责制困境的对策思考[J].中共四川省委党校学报,2011(3):62-65.