中外行政问责制比较研究

蒲江涛

（中共承德市委党校，河北 承德650224）

中外行政问责制比较研究

蒲江涛

（中共承德市委党校，河北 承德650224）

行政问责在我国始于2003年的“非典”，与西方国家先进、完善的行政问责制相比，我国的行政问责制起步较晚，还存在许多问题和漏洞。通过对中外行政问责制的比较分析和研究，指出我国行政问责存在的问题，并结合西方国家的先进经验，提出相应的完善措施。

中外行政问责；比较；问题；完善

一、行政问责概述

问责的概念源于西方，而行政问责是由美国学者杰·M·谢菲尔茨首次提出的，他认为通过法律授权或组织授权的官员，应该对其行为负责，这种行为的范围从组织职权到整个社会。我国学者对行政问责的界定没有一个统一的标准，有的认为行政问责制是社会大众对政府行为进行问责的制度；有的则认为行政问责是行政体系内部对行政人员的问责制度。笔者认为，行政问责的主体是多元化的，不仅有行政体系内部的问责，也有社会大众的问责。行政问责的对象是行政机关及其组成人员，问责的范围包括违法行使职权、滥用职权、行政不作为、不及时履行义务等行为。因此，行政问责的概念可以界定为：特定的问责主体对行政机关及其组织人员违反法定职责和义务、不履行义务等现象依照法律之规定进行追究，并要求其承担相应责任的制度。

二、中外行政问责制比较研究

（一）中外行政问责主体、客体的比较分析

在两党制或多党制的西方国家，行政问责的主体主要包括三个方面：一是相关机构的问责，如立法机关、监察机关和审计机关等；二是政府内部问责，即上级行政机关及官员；三是社会大众问责，包括其他党派、选民及大众传媒等。在西方国家，传媒业十分发达，而且独立，媒体的关注、独立客观的报道可以引发公众的广泛讨论，这种强大的舆论力量会对官员形成较大的压力。

我国的行政问责制主要体现为行政机关的内部问责，即上级主管行政机关对下级的行政行为进行监督。这导致问责的力度不够，缺乏对民众利益的考量。虽然法律规定了人大是问责的主体，但人大问责启动少，发挥的作用有限。在我国，新闻媒体的独立性不强，受到行政机关的制约较多，自然难以实现对官员失职行为或不作为行为的监督。

西方行政问责的客体十分明确，因为各级行政部门及其工作人员职责明确、权责明晰，已经形成了一整套完善的行政问责制度及体系。我国的行政问责客体则主要包括各级行政机关及国家各级公务员。

（二）中外行政问责范围的比较分析

在西方发达国家，行政问责的范围不受局限，一般由社会大众是否满意来决定是否需要问责，主要的问责事由包括政府的不当行为、不合法行为、不作为行为以及因为政府的间接责任而出现的问题。一般来说，发生重大的政治事件会对执政党的信誉产生威胁，相关政府官员就要承担责任，如尼克松总统在“水门事件”后引咎辞职。此外，因以权谋私、行为不当等不被大众所接受的行为也要被问责。

在我国，行政问责主要出现在发生了严重的责任事故之后，如“三鹿奶粉事件”等造成了严重后果，产生了恶劣影响的事故，且侧重于违法行为，对官员的不作为或违规行为等缺乏问责。

（三）中外行政问责方式的比较分析

西方许多国家都设立了专门的行政问责机构，如美国国会的政府问责局、法国的宪法委员会等。对政府机关的问责方式，不同的问责主体有不同的表现。政府机关内部主要是专门的行政问责机构负责；而新闻媒体则通过一系列的追踪报道来揭露政府的不当行为，形成舆论压力；议会问责则是西方国家比较常见的行政问责方式。对政府公务员的问责因其身份的不同而有所不同，对政务官员主要通过议会问责，尼克松总统即是因遭受议会弹劾而辞职；对事务官员则以训诫、罚款或免职等方式进行处罚。

我国也因问责主体的不同而采取不同的问责方式，如行政机关内部问责主要包括行政复议、审计监督和行政监察，而人大及其常委会则可以通过行使质询权、罢免权、撤职权来实现对官员的问责。社会大众也可以通过信访、申诉、控告等方式来实现问责。

（四）中外行政问责程序的比较分析

西方国家的行政问责程序严格透明，内容明确清晰，可操作性强，而且是经法律所确认的，具有强制执行力。这也是西方国家行政问责制度较为成熟的集中体现，因为只有依赖程序的保障，才能真正实现行政问责。具体而言，行政问责的程序首先是充分的调查和取证，并获取相应的调查报告；其次是在相应机构受理后，咨询有关部门的意见和建议，并告知当事人；再次是说明和公布，即将处分的决定及理由对外公开；最后是申诉和救济，这是被处分的官员所享有的权利。

我国目前缺乏一套完善的行政问责程序，各地的规定和具体做法也不尽相同。一般而言，是按照问责的确立、调查及处理等程序来进行的，对被处分官员的合法权益缺乏维护和保障。

（五）中外行政问责责任承担的比较分析

在西方国家，行政机关承担责任一般包括四个层次：首先是法律责任，对于违反法律的行为首先要接受法律的制裁；其次是政治责任，即如果因政府决策失误而带来严重后果，则要承担相应的政治责任；再次是行政责任，即行政机关及其工作人员要接受上级对其工作绩效的评估，在出现问题时要接受行政处分；最后是道德责任，对于违反职业操守的不道德行为，还要接受来自社会大众的道德评判。

在我国，行政部门承担责任的方式主要是接受各级行政部门的监督、考察及接受上级主管部门的行政处罚。在实践中，上级的行政处罚往往是行政官员可能承担的最严重的后果。一般而言，责任承担的方式包括书面检讨、通报批评、停职、行政处分及责令辞职。

三、从比较的角度分析完善我国行政问责制的对策

（一）目前我国行政问责制存在的问题

1.行政问责责任主体不明，范围狭窄

与西方很多国家完善的行政问责制度相比，我国行政问责体系中一个明显的难题在于行政官员权责不分，行政问责的责任主体尚不明确。在目前权力高度集中的行政官员体系中，部门之间、层级之间对于职位所对应的权力和责任的混淆往往使得官员责任意识淡薄，问责制度在执行中不免陷入困境，流于形式。除此之外，行政问责的范围过于狭窄。就近几年来的行政问责实例来看，行政问责多集中于造成一定社会反响的重大安全事故或者公共突发事件。然而，很多事故在发生之前就有相关人员的失职事实，因为没有相应的问责形式，最终造成了难以挽回的损失。

2.行政问责程序不完善，法制建设相对滞后

行政问责在我国的起源相对较晚，目前也并没有一套完整可行的问责程序和可以借鉴的法律规范。具体来说，首先，问责的法律依据尚不完善。我国现今还没有一部权威、专门的问责法律，零散而不规范的问责实施条例也是漏洞百出。在执行行政问责的过程中，因为缺乏一个统一有效的指导性法律文件而常常出现未知的障碍和无法可依的尴尬局面。其次，问责程序尚不规范。我国的问责程序一般都是由相关行政部门的上级领导来启动的，这样一来难免带有个人情感和倾向性，影响了问责的公正性。而问责过程的不透明更是容易加重公众对问责效果的质疑。一旦事故发生，公众只知道有当地某行政官员引咎辞职，对于引咎官员究竟是如何失职渎职，对于事故的发生究竟承担着什么样的责任往往一知半解。公众只能被动地接受问责结果，他们的知情权受到了限制。不透明的问责程序还容易滋生不和谐的因素，个别官员逃避责任，随便找人出去顶替责任，暗箱操作的情形严重影响了问责的效率。最后，行政问责的后续关注不足。在事故发生的当下，失职的官员被问责，继而在一段时间内消失在大众眼前。由于没有专门的法律规范规定这些被问责的官员何时及以何种方式回归行政部门，所以很多官员随后不久就又神秘地出现，或官复原职，或调任其他部门继续担任领导职务。在高调问责、低调复出的背后，正是我国问责机制严重失范的映射。

3.公众参与行政问责的积极性低，缺乏问责动力

公众应该是执行行政问责的有力后盾，行政问责的目的也是为了最大限度地保障公众的利益。然而，在我国行政问责的过程中，普通公众的身影并不常见。由于封建思想的残留，崇拜官员或者谈官色变仍是常见的问题之一。因此，公众本着远离是非的观念，对于应该承担责任的官员采取漠视不理的态度，忽略了自己国家主人的地位和应该享有的权利。而作为问责的客体，不少官员也缺乏责任感。

（二）完善我国行政问责制的对策

行政问责最早源起于西方，在经过了诸多实践之后，西方国家的行政问责制度已经相对完善。鉴于我国还处在起步阶段，还有很多问题，我们有必要借鉴西方的行政问责制，采取相应的对策来进一步完善我国的行政问责制度。具体说来，笔者建议从以下几个角度进行改善。

1.明确行政问责责任主体，扩大问责范围

权责不清是行政问责施行的一大障碍，因为在权力问题上人人争先，但是在出现问题后又相互推诿。由于没有明确的责任主体依据或标准，以至于找不出具体的人来承担责任。从以往行政问责的执行来看，官员引咎辞职有时是无奈之举，甚少有人会对自己没有尽到责任而真心愧疚不安，这种局面下，最后往往以个人被动出来承担责任了事。至于被问责的官员具体是如何失职的已不再是调查的重点。行政部门用最小的损失将事件大事化小，或者仅仅为了平息民众的愤怒而作出让步，行政问责甚至成为掩人耳目的摆设。因此，我们有必要明确行政问责的责任主体，对于行政部门的每一个岗位，务必做到科学合理地规范权力，明确责任。可以借鉴西方国家的相关做法，在有法可依的情况下，改变行政部门日常工作中容易出现的不作为问题没有问责的情况，例如领导决策上的失误、执行中的敷衍等等，虽然没有造成恶劣的社会影响，但仍需要就其失职行为进行问责，在造成更严重的后果以前及时采取措施，挽救损失。权力的运作趋于透明化，也是避免问责责任主体不明的一个措施。另外，西方国家的行政问责并不只是单纯地就安全事故等问题进行问责，而是将行政官员在其位不谋其政的所有作为都包含在问责范围内，这也是值得借鉴的。可以说，行政问责的目的是为了更好地监督和改善行政部门的工作，努力塑造一个负责任、有态度的政府形象，而不是在出现事故后为了平息民愤，将一两名涉事官员官职撤销这么简单。行政问责的背后，体现了国家对整治行政不作为的决心。为此，要从源头上切断行政不作为，促进行政人员廉洁高效的办事效率。

2.完善行政问责程序，加强问责法制建设

完善的程序、可靠的法律保障，是更好地实施行政问责的前提。责任应该由谁来承担，问责的结果是否公正有效，这些大众关心的问题都应在问责程序中得到解答。问责程序最重要的是公正透明，可以由人大、法院等部门介入，也可以有相关的民间人士参与。问责应该以调查开始，而不是为了推卸责任而胡乱指责。在确定了被问责官员之后，关于被罢免的程序也要有完善的操作系统。被罢免的官员是否复职、如何复职，也就是说行政问责何时撤销，更应在罢免决定中有相关的解释。有效的行政问责离不开法律的支持，无法可依必然造成执行上的混乱。对于国家来说，适时颁布《行政问责法》，对行政问责的相关内容作出解释和说明，能够统一目前较为混乱的问责程序，使其有法可依，从而进一步保证问责的规范化、法制化。

3.提升公众的权利意识以及参与意识，加强问责教育

在权利意识更为开放的美国，由普通选民投票决定官员是否应该被问责是很平常的，例如前加州某位州长就是因为选民行使罢免权而被罢免。选民进行投票，积极参与到国家行政建设中，既是对自己负责，也是对国家负责。因此，提升公众的权利意识和参与意识刻不容缓。美国的媒体必要时可以免除司法追究，我们对于代表人民喉舌的新闻媒介，也要维持其讲真话、了解事实真相的独立和自由。对于行政官员来说，则要加强他们自身的责任意识。居其位，安其职，尽其才。总之，问责不只是为了追究责任，更重要的是为了防范类似事故的出现。做好官员的教育工作，是有效提高问责机制效率的关键。

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D912.1

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1673―2391(2013)09―0021―03

2013-05-06 责任编校：江 流