重大行政决策实施后评估制度的研究

尹 媛

（湘潭大学 法学院与知识产权学院，湖南 湘潭411005）

国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），2008年印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）以及2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）均强调了科学、民主、依法决策的重要性，应建立健全科学民主决策机制。尤其是《决定》中提到的“建立重大行政决策实施情况后评价制度”，将重大行政决策实施后评估制度第一次以法律的文本方式予以强调。因此，重大行政决策实施后评估就成了行政程序法学无法回避的课题。加强对重大行政决策实施后评估制度的研究具有重要的意义。

一、重大行政决策实施后评估制度

（一）概述

行政决策评估制度是决策评估人员根据某些特定的价值标准，利用科学的方法和技术，对决策方案的内容、规划、执行过程以及执行结果进行评估的制度。[1]重大行政决策实施后评估是其中重要的组成部分和关键环节。重大行政决策的实施是行政决策程序中最为关键的一项。重大行政决策需经过启动、调查研究、公布草案、专家论证、合法性审查、集体审议决定等环节，目的就是保证政府决策的作出能够合法、合理并有效地执行。重大行政决策的实施过程就是考验政府决策能否根据实际情况，履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，从程序的角度对决策加以规范。

在行政法中，重大行政决策的作出一般是一个抽象行政行为，但也包含了部分具体行政行为。①《湖南省行政程序规定》第31条对重大行政决策事项进行了划分，如重大政府投资项目、重大国有资产的处置。事实上，这些事项的完成通常具有特定性和一次性。当然，如果政府以通知的形式予以告知，那就是抽象行政行为。“国家行政机关在进行行政管理活动时，有时只制定抽象的规范，不对具体事情进行处理”[2]。抽象行政行为最为重要的内容就是行政立法，而重大行政决策通常是行政机关作出的涉及地区经济社会发展全局、覆盖面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项。其在本质上属于准立法行为。重大行政决策一旦作出就会影响整个社会经济的发展和人民群众的生活。所以我们认为，作出决策的过程应当有立法部门参与其中，由地方同级人大参与决策，增强决策的科学性、民主性和法治性。

（二）重大行政决策实施后评估制度的意义

重大行政决策实施后评估是指在重大行政决策实施后，决策机关要定期组织有关部门、社会组织和专家对决策执行情况和决策效果进行评估，对决策实施过程中可能出现的问题及时提出修正意见，并向社会公布。[3]重大行政决策实施后评估是一种事中和事后的评估。它既是对决策执行机关的执行情况进行监督检查，也是对重大行政决策的效果进行检验和评价。作为行政决策评估系统的一部分，重大行政决策实施后评估制度具有重大的意义。

第一，从立法层面来看，地方立法弥补了中央重大行政决策程序立法的不足。据一些学者的总结和笔者收集到的相关法律法规，截至2010年10月，中央层面的重大行政决策程序立法仅为上文提到的国务院《纲要》、《决定》和《意见》，且这三个规范性文件都不是专门针对重大行政决策的规定，其他部委均没有关于重大行政决策程序的专门规范性文件。而通过地方法律规范和规范性文件对重大行政决策（或事项）程序进行规定的省区市主要有九个，包括青海省、湖南省、江西省、重庆市、丽水市等等。[4]其中，2008年出台的《湖南省行政程序规定》是中国第一个地方行政程序规定，也是湖南法治建设的成就之一。它规定了重大行政决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体决议五个必经程序。其中，第44条就规定了“决策机关应当定期对重大行政决策执行情况组织评估，并将评估结果向社会公布。”需要指出的是，地方行政程序的立法都是根据本行政区域的实际情况制定的，是结合地方特色与法治需要而产生的，因此，程序的制定具有单一性，地方性；且各个地方的法治发展程度存在差距，所以地方立法还需进一步完善。

第二，重大行政决策实施后评估是行政程序法治化、制度化的重要体现。我国目前还没有统一的行政程序法，但是我国理论界和实务界都致力于制定一部“规范和制约行政权合法行使，防止其失职、越权和滥用职权，促进行政法治，提高行政相对人的法律地位和维护其人格尊严，并为其合法权益的实现提供程序保障，促进行政权合理行使，提高行政效率，使得公共利益和与私人利益得以同时合理实现的”[5]行政程序法。行政程序法的内容包括重大行政决策实施评估程序，该程序的建立健全将促使政府行政决策的有效实施，体现行政决策的科学性、民主性和合理性，提高行政效率，成为行政程序法中的一部分。

二、重大行政决策实施后评估程序的完善

（一）重大行政决策实施后评估程序的基本内容

目前各地方重大行政决策实施后评估制度的内容基本上都由各地方自行确定，中央没有统一规定。如《青海省人民政府重大行政决策程序规定》第25条规定：“省政府有关重要决策的实施和完成情况，将纳入省政府有关部门、西宁市、各自治州人民政府、海东行署的年度目标责任考核内容，作为奖惩的依据。省政府建立决策及其执行效果的社会评价机制，听取社会各界对决策及其执行效果的评价，作为改进工作的依据。”而且地方制定的法规和规章并没有详细说明实施后的评估应当如何进行。中央层面也仅在《决定》中要求“建立重大行政决策实施情况后评价制度。市县政府及其部门作出的重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。”所以，对于重大行政决策实施后评估制度的具体内容只能从各个法律法规以及理论界的探讨和建议中进行总结概括。鉴于重大行政决策主要程序包括起草、听证、公布、实施后评估等，与地方立法程序中的相应部分并无本质区别，因此，当前立法实施后评估制度完全可以适用于重大行政决策实施后评估制度。[6]

笔者认为，重大行政决策实施后评估制度的基本内容应当包括：评估对象、评估主体、评估内容、评估标准、评估方法、评估程序、评估报告和对评估后的评估结果进行再评估等方面。这些内容有的已经在立法实施后评估机制中得以完善，有的则鉴于重大行政决策的特点，在实际运行中存在一些问题：第一，我国的行政决策实行首长负责制，并非少数服从多数，行政首长享有决策的最终决定权。第二，我国没有正式的评估组织，评估人员的素质参差不齐。第三，没有确立正确统一的评估标准，决策实施后的效果难以正确考量。为此，针对我国目前重大行政决策实施后评估制度的现状，笔者认为可以从以下几个方面加以完善。

（二）完善重大行政决策实施后评估制度的几点建议

1.建立专职的决策评估组织。独立意味着中立。建立专职的决策评估组织是完善重大行政决策实施后评估制度的前提。决策的实施者对于政策的熟悉程度使得其成为决策实施后的评估者和报告者，但是这样做的缺点就是基于自身的利益和责任承担，往往难以按照客观事实去评估。现实中，政府往往难以承认自己的决策是失误的。为此，我们可以借鉴美国专家咨询制度。美国成立了一批致力于运用专业知识分析公共政策的机构，通过专业分析，帮助决策者和公众了解各种政策选择的可能后果和影响。这些政策分析研究机构有官方和非官方等。[7]所以，我们在建立专职的决策评估组织时，应当从两方面着手：一是保证评估机构的专业性。这样才能对政府决策的实施和执行效果有正确的认识，及时发现决策实施过程中的问题并提出问题解决的方案。二是保证评估机构的中立性。这个也是评估主体的选择问题。

2.评估方法应当多元化。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，政府决策的内容涉及多个领域，决策实施后的事实和决策的依据也会发生变化。因此，在决策实施后的评估中，评估者应当顺应这些变化着的客观事实，丰富评估方法，如目前国内外学者和组织多方建议使用评估指数来衡量法治发展的状况。[8]具体到行政决策实施后的评估，我们主要根据具体决策的内容和评估的需要，综合采用听取执行机关意见、委托评估、问卷调查、专题研究、座谈会以及听证会等方法。

3.评估后的监督与责任问题。笔者认为，任何制度在设计时都具有科学合理性，但是对于制度的实施总是不尽如人意。故此，笔者认为应将评估后的监督与责任问题纳入到重大行政决策实施后评估系统中来，完善实施评估制度。那么谁来负责监督呢？目前的普遍做法就是让公众参与整个评估过程，并且随时记录，通过报纸、网络等形式向社会公布。采用这种方式进行监督能够最大限度地节约资源和成本，并且有利于保障公民的知情权和参与权。

[1]贺煜.论我国行政决策体制的改革与完善[D].西安:西北大学,20 04.

[2]王珉灿.行政法概要[M].北京:法律出版社,1998:98.

[3][7]湖南省人民法制办公室.湖南省行政程序规定释义[M].北京:法律出版社,2008:77,62-63.

[4]杨寅,狄馨萍.我国重大行政决策程序立法实践分析[J].法学杂志,2011(7).

[5]马怀德.行政程序法的价值及立法意义[J].政法论坛,2004(5).

[6]熊菁华.地方性法规质量评估制度之实证分析[J].人大研究,2006(2).

[8]王称心,蒋立山.现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究[M].北京:知识产权出版社,2008.