美国关税法337条款问题分析

张小蕾

（天津社会科学院 天津 300191）

美国关税法337条款又称“不公平贸易做法”条款，其立法目的是防止外国厂商以不公平贸易行为进口或在美国销售外国产品，保护美国国内的有关工业及其对国内市场的占有。随着美国的对外贸易政策从自由贸易向保护贸易政策转变，337条款已经成为管制外国生产商对美国输入侵犯美国知识产权产品的法律规则与单边制裁措施。该条款虽然在保护美国知识产权和本国产业方面起到一定的积极作用，但是，仍然存在很多与相关国际规则的不符之处，体现了美国过分突出本国利益的贸易保护主义倾向。

一、美国关税法337条款简介

《1988年综合贸易与竞争法》第1342条以“进口贸易中的不公平做法”为题规定：货物所有人，进口人，收货人或其代理人（1）将货物进口美国或在美国销售时使用不公平竞争方法和不公平行为，其威胁或效果足以摧毁或实质损害美国国内产业，或阻碍此类产业的建立，或限制、垄断了美国的贸易和商业；或者（2）将货物进口美国、或为进口美国而销售，或进口美国后销售，而该种货物侵犯了美国已经登记的有效且可执行的专利权、商标权、版权或集成电路芯片布图设计专有权，并且在这四项权利方面已经存在或有尚在建立中的国内产业，则这种不公平做法将被视为非法，美国应采取适当措施予以处理[1]。

由上面的法律规定可以看出，337条款将不公平贸易做法分为两类，一类是一般的不公平贸易做法，另一类是有关知识产权的不公平贸易做法。从多年来美国适用337条款的实践来看，到目前为止，美国国际贸易委员会（International Trade Commission，简称ITC）①根据337条款处理的案件中，90%以上涉及知识产权侵权[2]，而“不公平做法”中的另一大类，即与谢尔曼法、克莱顿法等所惩治的托拉斯行为相关案件却很少，这凸显了337条款在知识产权保护方面的强大功能。

二、美国关税法337条款自身存在的问题分析

在国际社会的持续质疑和强大压力下，美国在1994年通过《乌拉圭协议法》第321节对337条款进行了修改，但是修改后的337条款仍然具有明显的贸易保护倾向，许多国家依然对其表示不满。这些国家的不满仍然集中在GATT第三条有关国民待遇的规定上，下面笔者将从几个不同的方面论证337条款有违国民待遇原则的规定。

首先，我们先了解一下GATT第三条的具体内容，GATT第三条第四款规定：“任何缔约方领域内的产品进口到另一缔约方领域内，应该在所有影响进口产品的领域内销售、销售许诺、购买、运输、批发或使用的法律、规则和要求方面，得到不低于当地产品的待遇。”根据这一规定，在进口产品支付了所有关税，进入一个国家的边境线之后，就应该享受到不低于这个国家国内产品的待遇，对进口产品征收的国内税和其他费用不得高于该国家对国内产品所征收的税费。相关法律和规章对该产品的销售、购买、运输、分销和使用等方面所制订的待遇和标准不得低于对国内产品的规定。这就是GATT对国民待遇原则的规定。

而笔者认为，即使经过1994年《乌拉圭协议法》修改的美国337条款的相关规定，仍然不符合GATT上述第三条第四款的要求，具体问题集中在以下几个方面：

（一）双重管辖问题

根据337条款的规定，如果国外产品侵犯了在美国注册的知识产权，美国的权利人可以任意选择向美国联邦地区法院起诉或者向美国国际贸易委员会起诉，或者向上述二机构同时起诉，而如果是美国国内产品侵犯了在美国注册的知识产权，权利人则只能向美国联邦地区法院起诉。这种规定使得美国国内的权利人在遇到国外产品侵犯其知识产权的情况时，可以选择法院和行政诉讼两种程序，在二者之间挑选对其最为有利的救济方式。而由于337条款对诉讼程序、救济措施等相关问题的规定，使得申诉者更乐于选择国际贸易委员会的行政程序，这样不仅可以在程序上给予被诉者更大的压力，甚至可以永久地、彻底地从本国国内排除一个国外竞争者，在有些情况下甚至有可能排除的是一个类别的竞争者。

同时，337条款还规定，国际贸易委员会的裁定对法院没有约束力，如果申诉者对委员会的裁定不满的话，还可以上诉到法院，这样进口产品的生产商将面临着双重诉讼的危险，被指控的外国产品的生产商或进口商可能面临既要在美国国际贸易委员会进行辩护，又要在联邦法院进行辩护的窘境，外国的被诉者将被拖入到漫长的诉讼当中去，这一过程的花费是想当高昂的，而美国国内产品则没有这个危险，显然，这与GATT的有关规定是不一致的②。虽然经过1994年修改的337条款规定，被诉者可以提出中止诉讼的申请，但是，被诉人只能要求中止法院程序，并且这种中止的要求也受到很大限制，委员会程序结束后，被诉人仍然需要继续在法院进行二次抗辩，事实上的两种诉讼程序依然存在，只不过将其中的一种诉讼时间延后，并没有完全取消，双重管辖问题依然存在，这两种诉讼程序的规定，还是没有向外国公司和本国公司提供一个相同的待遇，仍然有违GATT第三条有关国民待遇原则的规定。

（二）目标日期问题

1994年《乌拉圭协议法》取消了原来337条款对于审理案件的时间限制，新法律规定美国国际贸易委员会必须在发起调查后的45天内发布一个规定“目标日期”的命令，确定相关案件的审理时间。

但是，在1994年对337条款的修改进行投票之前，参议院联席会议的报告中对这次修改发表看法时表示：希望国际贸易委员会还能够在与修订之前的大致相同的时间内完成337调查程序。委员会通过的新规则规定，行政法官应该在发起调查后的45天内确定一个目标日期，如果该目标日期不超过15个月，该命令不受委员会的审查；如果该目标日期超过15个月，那么该命令就是一个初步裁定，受委员会的审查。委员会期望行政法官遵从国会和委员会的意图，能够在大约12个月的传统时间内完成大多数的337调查。

根据美国参议院的报告，我们可以看出，1994年对337条款的修改在时间期限问题上并没有实质性的变化，因为委员会的解释使得这次修订的成果化为乌有③。这样就形成了这样一种情况，对进口产品侵权案件的调查有着紧张而又严格的时间限制，这个时间限制对外国产品的生产商或本国的进口商存在着潜在的不利条件，使得被诉者不得不仓促应诉，从而得到一个更有利于申诉者的判决结果，而在联邦地区法院，审理国内产品侵权案件的民事诉讼程序则没有类似的紧张的时间来限制，审理期间平均长达32个月[3]，留给被诉者准备和辩护的时间要宽裕很多。

由此我们可以看出，经过1994年修改后的337条款有关目标日期的规定，实际上还是违反了GATT第三条有关对外国产品和国内产品必须一视同仁的非歧视原则，而1994年的修改废除了原来的审理案件的时间限制，只是美国为了同1988年的GATT专家小组的报告保持一致而做的表面文章。国外产品的进口商和生产商并没有因为这次修改而得到同国内产品同等的待遇，明显的歧视依然存在。

（三）反诉问题

根据修改前的337条款，被诉者不能向美国国际贸易委员会提起反诉，1988年GATT专家小组的报告对于这一问题表达了关注，美国在随后即对该问题做出了变通。修改后的337条款允许被诉者提起反诉，但是反诉应该立即移交美国联邦地区法院审理，这个反诉与申诉人在委员会提起的申诉没有任何关系。反诉的范围也主要因申诉人的申诉内容而定。因此，被诉人在委员会程序中的抗辩能力并没有得到增加，没有起到反诉通常应当起到的作用。同时，在联邦地区法院中审理反诉的司法行为不能使委员会的程序延迟，也不能对委员会的程序有其他影响，因为诉讼是分别提出的，所以，委员会没有必要等待法院的审判结果就可以做出裁定。

因此，经过修改的反诉异议程序看似增强了被诉者的抗辩能力，保护了被诉者的权利，但是这种规定仍然可能导致双重诉讼，相对于在同一个机构提起反诉而言，在两个不同的机构进行诉讼和反诉，将在调查、取证、辩护等一系列问题上导致被诉人花费更大的精力，结果使得一些被诉者因为高额的诉讼费用而不得不放弃提出反诉的想法，从而使被诉者处于不利的境地，面临败诉的风险，无法和美国国内申诉者一样享有同等的待遇，这种做法是有违GATT第三条国民待遇原则的规定的。

（四）举证责任与缺席判决问题

在美国联邦法院进行的法院侵权诉讼中，诉讼当事人要想获得胜诉，必须举证证明侵权损害的发生，但是，依照337条款的有关规定，在委员会的调查程序中，对于涉及知识产权的不公平贸易做法，申诉者只需证明“侵权”的存在，而无须提出证据证明“损害”的发生。这无疑大大减轻了委员会程序中申诉者的举证责任，使得申诉者的诉讼主张更有可能得到行政法官的支持，胜诉的可能性大大增加，相比较在美国联邦法院进行的法院侵权诉讼而言，委员会程序中的被诉者将处于更加不利的地位，受到了明显的歧视，违反了GATT第三条的关于国民待遇的规定。

同时，337条款还规定，如果被诉人在收到ITC送达的申诉书副本后，在规定的时间内既不答复又不到场参加听证会，那么，ITC可以无须任何证明，即推定申诉人指控的事实成立，并根据该事实做出缺席判决。这样就给予了被诉人更大的答辩压力，也同时给予了申诉人更大的胜诉可能性，因为，一旦被诉人不应诉，委员会做出缺席判决，申诉人将轻易地得到委员会裁定带来的巨大利益和好处，ITC对于美国国内权利人的偏袒和有意保护可见一斑。

（五）救济措施与执行问题

如果申诉人在337调查中胜诉，被诉的外国企业的产品被认定为侵犯了在美国注册的知识产权，那么，美国国际贸易委员会将有可能发出普遍排除令，全面禁止涉案国家所有类似产品的对美出口或销售，但是，联邦法院却没有发出这种命令的权力。在美国联邦地区法院进行的侵权诉讼中，对美国国内侵权产品发布的是一种“对人”（被诉个别厂商）的处罚命令；而在国际贸易委员会的行政程序中，对外国侵权产品发出的则是“对物”（一个行业乃至相关行业的产品）的处罚命令，这样看来，对国外侵权产品进行的处罚显然要比对国内侵权产品所判处的处罚要严厉的多，打击面也要大很多。337条款的歧视做法和贸易保护倾向显而易见。

另外，在裁定的执行方面，美国国际贸易委员会根据337条款有可能下达具有排他性的禁令，并由海关直接自动执行，无须经过当事人的申请；而在联邦地区法院审理国内产品侵权案件的审理程序中，没有类似的救济措施，如果原告胜诉，法院的判决并非自动执行，在被告不执行判决的情况下，胜诉的当事人须另行起诉和缴纳诉讼费用，申请法院强制被告执行，否则不能获得强制执行的禁止令（injunction）。这显然也给予了国内侵权产品和国外侵权产品不同的待遇，违背了GATT第三条的有关规定。

通过以上分析，我们可以看出，修改后的337条款仍然在双重管辖、目标日期、反诉、举证责任、缺席判决、救济措施以及执行等问题上给予外国侵权产品歧视待遇，这种规定违背了GATT第三条关于国民待遇原则的规定，是不公平的。但是，如果可以认定这些规定是符合GATT第二十条的“一般例外条款”的话，这些规定也应该被认为是WTO规则所允许的。那么，下面笔者就从337条款与GATT第二十条的关系方面论证337条款并不符合GATT第二十条的一般例外的规定。

三、美国关税法337条款与GATT第二十条矛盾分析

（一）GATT第二十条的内容

GATT第二十条是这样规定的：

在遵守关于此类措施的实施加工不在情形相同的国家之间构成任意的或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：

（a）为保护公共道德所必需的措施；

（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；

（c）与黄金或白银进出口有关的措施；

（d）为保证与本协定不相抵触的法律或法规得到遵守所必需的措施，包括与海关执法、根据第2条第4款和第17条实行有关垄断、保护专利权、商标和版权以及防止欺诈行为有关的措施；

……

这就是通常所说的“一般例外条款”，即使337条款违反了GATT第三条第四款关于国民待遇的规定，但是如果能够证明相关内容是被GATT第二十条所允许的，那么，337条款的规定仍然可以被认为是与GATT的规定相一致的。因此，我们需要分析的是，GATT第二十条的相关规定能够赋予337条款所要求的合理性。

（二）337条款与GATT第二十条d款

根据GATT第二十条d款的规定，即使337条款规定的措施是不合理的，但是如果能够证明根据该条款所采取的措施是“必需的”，也可以认为这些措施是和知识产权保护的法规相一致的。

美国可能会辩解，进口产品具有明显的低价优势，所以，相对于美国国内的侵权产品，侵权的进口产品会在更短的时间内对美国的市场造成冲击。因此一个公司往往花巨资投放在产品的研发上，而那些侵权的公司不劳而获，无偿收取研发公司投巨资所带来的回报，而337条款这样做是为了防止这类现象发生的“必需的”措施。另一方面，知识产权持有人的财力因为被诉人的侵权行为而大为受损，以致于知识产权持有人没有足够的财力去和侵权行为进行斗争，那么该公司最终将会被逐出市场[4]。知识产权持有人通过联邦地区法院程序不能得到合理的救济，因此，为了保护知识产权持有人的权益，337条款规定的目标日期、反诉、双重诉讼等问题，是保证知识产权持有人从侵权的进口产品中获得必要的救济所“必需的”，委员会程序也是“必需的”。

美国的上述辩解看似合理，但是如果仔细分析，我们还是可以看出上述分析的错误。

首先，并不是所有的侵权的进口产品都对国内产品具有明显的低价优势。美国以这一个别现象作为对所有进口美国的侵权产品采取337条款中规定的歧视性做法的理由是不充分的，也是不合理的，将针对这一个别现象所可以采取的措施扩大适用到所有的进口侵权产品上，无疑超出了“必需的”范围，大大扩大了337条款的打击面。这显然不能满足GATT第二十条d款所要求的“必需的”限制。

其次，世界上大多数世界贸易组织的成员国都将保护知识产权的职能赋予本国的法院，而并没有像美国那样，单独设立一个专门的行政机构——美国国际贸易委员会，与法院同时来履行保护知识产权的职能。国内法院完全有能力较好地履行保护知识产权的任务，美国辩称337条款的相关规定是保护知识产权所必需的，并且也是最不严厉的措施的说法是不能被接受的。

通过以上分析，我们可以看出，337条款中的目标日期、反诉、双重诉讼等规定，并不是为了保护知识产权的实施所“必需的”，GATT第二十条的一般例外条款并没有使337条款合理合法地适用，它并不能使违背了WTO规则的337条款变成一个合理的条款。

（三）337条款与GATT第二十条“帽子”条款

退一步讲，即使337条款作为保护知识产权的一项必要的措施被视为是与GATT第二十条d款的规定相一致，如果该条款违反了第二十条中“帽子”条款部分，仍然不能认为337条款符合GATT的规定。GATT第二十条的例外条款中规定：一项措施不能是“造成专断或不公平的歧视待遇的手段”，也不能形成“在国际贸易中的伪装性限制”，这一规定是“例外”的“例外”，如果能够证明337条款违背了该条款的规定，同样也能说明337条款是违背了WTO规则的。

通过上文介绍，我们知道337条款赋予了美国国内产品在双重诉讼、反诉、目标日期等多方面的优待，正是由于上述优待，使得美国国内的知识产权持有人在收到国外产品侵权时，选择适用337程序，而不是选择联邦地区法院程序。因此，337条款的上述特殊之处正构成了GATT第二十条“帽子”部分所指出的“国际贸易中的伪装性限制”，进一步证明了337条款与WTO相关规则的背离，说明了它的不合理性。

通过上述分析，我们可以得出结论：正如专家小组在1988年报告中指出的那样，大多数成员国仅仅授权法院进行知识产权的保护，因而337条款的规定对于制止侵权的进口来说就显得没有必要。同时，337条款中反诉、目标日期、双重诉讼等规定并不是保护知识产权所“必需的”，也无助于知识产权的实施，并不符合GATT第二十条d款的规定，而且上述歧视性做法也构成了“国际贸易中的伪装性限制”，GATT第二十条的相关规定并不能成为排除337条款非法性的借口。337条款与国际规则的种种矛盾，正深刻反映了美国在国际贸易中过于凸出本国利益的贸易保护主义倾向。

注释：

①美国国际贸易委员会是由美国参议院特别通过设立。委员会设有委员6人，由总统提名，经参议院同意而任命。ITC委员会内除设6名委员外，另设有两个独立行使职权的机构：行政法官室（Office of Administrative Law Judge）和不公平进口调查室（Office of Unfair Import Investigations）。行政法官负责主持进行调查程序并做出初步裁定；不公平进口调查室配有公设调查律师，负责在ITC立案受理调查前协助提出指控，并在受理调查后，在职权范围内独立进行相关调查。

②TRIPS协议的第三部分着重对各国知识产权保护执法提出了详细具体的要求中规定：有关知识产权的执法程序应公正和公平，而不应过于繁琐或费用高昂，也不应规定不合理的时间限制或导致不合理的迟延。

③美国参议院在对这次修订发表看法时表示：希望国际贸易委员会还能够在与修订之前的大致相同的时间内完成337调查程序。委员会新通过的规则规定，行政法官（调查中主持收集证据的人）应该在发起调查后的45天内决定一个目标日期，如果该目标日期不超过15个月，该命令不受委员会的审查；如果该目标日期超过15个月，那么该命令就是一个初步裁定，受委员会的审查。委员会期望行政法官遵从国会和委员会的意图——能够在大约12个月的传统时间内完成大多数的337调查。据此可以断定1994年对337条款的修改在时间期限问题上并没有实质性的变化，因为委员会的解释使得这次修订的成果化为乌有。

［1］李万强.美国进口贸易中的知识产权保护［J］.外国经济与管理，1997（9）.

［2］刘鹏，赵丽敏.中国制造的最大隐患：337 条款［J］.经济论坛，2004（5）.

［3］汪尧田，周汉民主编.世界贸易组织总论.上海远东出版社，1995：337.

［4］Daniel S·Mason,Athena hou,Anna C·Conley.Report on Section 337 of the 1974 U.S.Trade Act，2004.:33.