中国政策性农业保险法律制度的价值及其实现进路

何文强

（川北医学院人文社科学院 四川 南充 637000）

一、中国政策性农业保险法律制度的价值

由于法学家认为法的价值的各种理论只不过是反映了其各自所具有的特殊偏好，因此，法的价值就具有普洛透斯脸①似的特性。尽管如此，法学界对法的价值的基本内涵还是有较为合理的界定，即作为客体的法律满足主体需要的积极意义，一般包括正义、自由、秩序、公平、安全和效益。

“对于不同的部门法来说，对法律价值既有不同的解释，也有不同的侧重和取舍。”[1](P119)例如，民商法的价值可能侧重于“平等”、“自由”，而经济法的价值可能侧重于“秩序”、“安全”。又如，在传统经济法体系中，市场秩序法的价值在于秩序，而社会分配与保障法的价值则在于“公平”。

就政策性农业保险（简称为农业保险，下文同）法律制度而言，笔者认为，其根本的价值在于正义、保证农业安全和保障农村的稳定和有序。在农业保险法律制度的诸价值中，正义是农业保险法律制度的首要价值，保证农业安全最能体现农业保险法律制度的特征，因而是农业保险法律制度的核心价值，而保障农村的稳定和有序是农业保险法律制度追求的基本价值。

（一）农业保险法律制度的首要价值——正义

何为正义？可以说是仁者见仁，智者见智。古代希腊法和罗马法均将“各得其所”视为正义，查士丁尼《法学总论》正文开篇即对正义下定义：“正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望”；古希腊思想家亚里士多德认为，正义是指人们在社会关系中所产生的一种美德，而法律则是正义的体现，法律的好坏完全是以正义为标准的；托马斯·冯·阿奎那将正义划分为交换正义、分配正义和法律正义。社会学法学代表人物庞德则认为，法学上讲的正义是指在有政治组织的社会中，通过这一社会的规范来调整人与人之间的关系及安排人们的行为，是一种人与人之间的理想关系。罗尔斯认为，一个社会的法律制度如果能够满足社会成员的最大幸福，它的组织就是正确的和正义的。霍恩认为，分配正义是指国家根据其收入和适当性对其公民的财产和利益提高保障。根据社会正义和社会保障准则，国家有义务保障所有人获得有尊严的生存最低标准；另外，立法者，从社会正义和社会保障意义上来塑造社会关系[2](P305)。无论对正义进行怎样的界定，正义与法之间与生俱来的紧密联系在各种定义中都得到了充分的体现。正义是法的本质属性，是法最基本和最原始的品格，法只有合乎正义的要求才称为法，法的创制、适用、执行和遵守都必须以一定的正义观念作为思想和精神的依据，体现正义要求，并最终以正义为依归。

农业保险法律制度的主要目的在于以农业保险作为农业支持政策，确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段，保障农民的经济收入稳定增长，推动农业和农村的发展。因此，笔者认为农业保险法律制度的正义价值主要表现在以下方面：第一，国家通过社会资源的转让来保证农村社会的基本福利，对处于不利地位的农民的需求保持高度的认识；第二，国家通过税收和财产权的必要调整提高农民的生活标准。保障农民的生存权是农业保险法律制度正义价值的集中体现。农业保险法律制度正是农民社会保障权法律保护体系中至关重要的一环，是该权利得以实现的重要保证。

农业保险是双务有偿的契约关系，而不是情谊行为和慷慨行为，也不是赠与行为。因此，每一个投保农业生产者将交纳一定的分担额，即保险费。但农业保险是特殊的双务有偿的契约关系，原因在于政府将对农业保险的购买者资助大部分保费。由此可见，完全的等价交换以及市场经济的价值规律、供求规律、竞争规律等在我国农业保险中并不完全适用。因此，农业保险法律制度所追求的正义价值重点在于分配正义而不是在于交换正义，其实质为结果公平而不是形式公平。

（二）农业保险法律制度的核心价值——安全

安全，乃没有危险、不受威胁和不出事故之谓，指事物存在及其运行的持续性、妥当性状况。安全经常用于社会领域，即所谓社会安全，一定的社会安全是人类得以生存和发展的基础条件。而社会安全的实现必须有法律，因此，安全是所有法律的基础性价值之一。霍布斯的名言“人的安全乃是至高无上的法律”就是对此最完美、最本质的说明。但不同的部门法所追求的安全价值的重心有所差异。比如，民商法所追求的安全包括“静的安全”和“动的安全”[3](P39)。经济法则追求和促进国民经济整体安全。“经济法上的经济安全是指一国经济宏观上、整体上的安全。”[4](P64)

“安全是法律追求的价值取向和目标”，农业保险法律制度也不例外，它将保证农业、农村安全作为自己的核心价值。农业保险是我国农业风险管理的重要工具，农业保险有利于减轻农业风险对农业的威胁，提高农业经济的稳定性。由于农业保险的推行，可以在发生农业灾害时及时有效地补偿损失，迅速恢复农业生产，保证农业再生产不至于萎缩和中断，进而稳定农产品价格不至于大起大落，保证农业生产资料的稳定供给，进而保证农业持续、稳定、健康地发展。这样可以从宏观层面上实现农业经济的安全。农业保险通过增加农民的收入、解决“三农”等问题保障农民的经济收入稳定增长，从微观层面上实现农村的安全和健康发展。

（三）农业保险法律制度的基本价值——秩序

“秩序，按中国的传统解释，秩，常也；秩序，常度也。秩序也作秩叙，犹言次序，指人或事物所在的位置，含有整齐守规则之意。按现代解释，秩序，乃人和事物存在和运转中具有一致性、连续性和确定性的结构、过程和模式等”[5](P177)。

秩序是人类生存与发展的一种基本需求，是每个善良的人的一种天然渴望。然而，社会运动的过程，并不是完全按照我们的期望进行的，战争、冲突、动乱、强者的恣意、恶者的猖獗，常常将我们的社会带入一种“混乱”、“失序”的状态。而解决期望与现实之间矛盾的最好武器，即法律。古罗马法的格言“只要有社会就会有法律”便是很好的写照。

农业保险法律制度的秩序价值中的“秩序”是指农业保险的有序状态或良好状态。秩序是与无序相对应的。秩序是一种具有一致性、连续性和确定性的现象。无序就是一种不具有一致性、连续性和确定性的现象。埃德加·博登海默对秩序和无序的论述，似可借鉴。他说，“秩序的概念，意指在自然界与社会进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。另一方面，无序概念则表明，普遍存在着无连续性、无规律性的现象，亦即缺乏可理解的模式——这表现为从一个事态到另一个事态的不可预测的突变情形。”[6](P288)

目前，我国农业保险的混乱、无序或失序，主要表现在以下几个方面：其一，我国政策性农业保险立法滞后，严重制约了农业保险的发展。在缺乏农业保险法律法规的情况下，农业保险的试点、试验的连续性得不到保障；其二，农民买不起，保险公司赔不起的“供给有限，需求不足”的农业保险市场失灵致使我国农业保险的长期萎缩；其三，农业保险经营模式多元性和经营主体不足导致农业保险低速发展。因此，我国未来的农业保险法律制度将为农业保险的发展提供有序的保障和动力，并将秩序价值作为其追求的主旨。

农业保险法律制度的秩序价值主要表现在以下几个方面：1.为农业保险提供统一、规范的行为模式。即通过规范农业保险经营主体的行为、建立农业保险合同法律制度，为农业保险交易主体和交易行为提供规范，指引人们按法律的统一模式从事农业保险活动；2.建立农业保险监管法律制度。通过建立农业风险管理局，并制定科学的农业保险监管规则确保农业保险的有序、健康发展；3.及时有效地解决农业保险纠纷。纠纷是难免的，但如不及时处理，就会引发更多更大的矛盾，从而危及我国农村乃至整个社会的经济秩序。

二、农业保险法律制度价值的实现进路

法的价值实现，是法的价值目标的现实化、价值选择、价值评价等过程与结果的总称，是法的价值活动的目的得以现实化的过程与结果。它是法的价值客体的主体化的过程，是法在价值方面产生实际影响、效果、效益的过程。法的价值实现是一种复杂的社会实践和一项复杂的社会工程。就农业保险法律制度的价值的实现而言，需要国家的干预与介入。

（一）政府介入农业保险的理论解读

1.市场失灵与政府介入。所谓市场失灵，就是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，而使得单纯的市场机制无法把资源有效配置到最佳状态。在市场经济条件下，价值规律的调节作用主要表现在调节社会资源在各个生产部门之间的分配，当供求均衡的情况下，说明价值规律的调节作用是经济的，它使社会资源达到了有效的合理配置。当供求出现严重的非均衡状态时，说明价值规律的调节作用出现了不经济，社会资源或出现短缺或出现过剩、浪费。这就是市场失灵的表现之一。再者，市场主体具有“经济人”的秉性，他以个人利益的最大化为宗旨，在无情的市场竞争的压力下，他们相互间的经济交易行为注定会表现出“公开的、无耻的、直接的、冷酷的剥削本性。”[7](P467)市场主体普遍的得利欲望和人人都为自己利害计算的本性极有可能使市场变成私人利益的“角斗场”，使霍布斯笔下的“丛林法则”在市场条件下成为所有市场主体的行为圭臬，其结果必然是不择手段的恶性竞争代替安全、公平、有效的有序竞争，市场主体的经济自由成为“水中月，镜中花”，进而会危及整个社会的经济安全[8](P45-48)。

历史已证明，完全依赖市场的自发秩序来维系社会的发展，并保障经济自由的实现已不可能，国家依法干预市场就获得了道义上的正当性。这也为政府介入市场提供了可能性和必要性。如前文所述，市场失灵在农业保险中同样存在，由于信息不完全和不对称所引发的市场风险，以及信息供给不足所产生风险防范与化解的困难、制度创新过程中缺乏创新成本的分担机制等等，都是市场机制不能有效发挥作用的体现，这些都产生了政府介入的内在需求。因此，在我国农业保险立法时，应当对政府在农业保险中的作用和责任作出充分、明确的规定，为政府介入农业保险提供法律依据。

2.信息供给缺陷与政府介入。信息具有公共物品的特征，信息的消费不具有竞争性。信息也同样面临公共物品属性带来的缺陷。就信息供给来说，由于信息在消费上不具有排他性，农业信息一旦提供，农业生产者都有可能免费分享，而信息的提供者很难通过收益弥补成本，使信息供给的激励不足。就信息需求来说，信息的获取是需要付出成本的，但是由于信息具有不可排他的外部性，加上农业信息的效仿性很强，个人在使用获取的信息时，其他人很有可能效仿而使用同样的信息，却很难向他收费，因此，对信息的需求激励不足，每个人都希望做“免费乘车者”。由于市场经济本身不能有效解决公共物品的供给缺陷，这就产生了政府介入的必要。政府或者直接提供信息服务，或者实行优惠政策鼓励其他主体提供信息供给，以解决农业风险管理中农业信息供给和需求激励不足的问题。

（二）政府介入农业保险的方式

农业生产的特殊性决定了农业保险的高风险、高赔付率和高亏损，使得私营保险公司介入谨慎，不愿承保，致使农业保险经常供给不足。由于农业保险风险集中、赔付率高，保险费率相对也比较高，而农民的支付能力有限。因此，无论是由政府实施农业保险的国家，还是由私营保险公司或其他主体经营农业保险的国家，政府都对农业保险给予大量的保险费率补贴和管理费用补贴等财政支持的方式介入农业保险。下面比较美国、日本等国家对农业保险的补贴方式和数额，以说明这些国家对农业保险的干预和介入的方式和力度。

1.美国。美国政府对从保费、管理费等方面对农业保险给予补贴和支持，具体表现在以下几个方面：第一，根据不同的投保水平给予农民不同比例的保险费补贴。从1938年颁布实施《1938年农作物保险法》时起，美国政府开始介入农业保险业务，并对投保基本保障水平的农民纯保费补贴比例为30%[9](P113-114)。第二，对保险公司的管理费用补贴。联邦政府向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%-25%的管理费用补贴。第三，对农作物保险计划的亏损补贴[10]。

2.日本。日本农业保险虽然是由农业共济组合来经营的，但政府依然为其提供保险费率补贴和管理费用补贴。无论是法定保险项目，还是自愿保险项目，政府都给予保费补贴。日本在《农业灾害补偿法》中，按农作物的不同种类，根据保险费率的高低及风险系数大小，确定了政府对农业保险费及农业保险的经营管理费用进行补贴的比例，以及中央、地方、各农业共济组合所承担的保险责任的比例。日本农户参加保险，仅承担很小部分保费，大部分由政府承担。保费补贴比例依费率不同而高低有别，费率越高、补贴越高[11]。

3.法国。政府对农业保险实行的也是低费率和高补贴的政策，政府对农民所交保费的补贴比例在50%～80%左右。开展农业保险的行政经费、农险基金赤字等都由政府给予直接的财政补贴。政府每年要进行一次保险预算，总额不少于保费总额的20%，不超过保费总额的50%[12]。

（三）中国农业保险法律制度对政府介入农业保险方式的选择

农业的弱质性、风险的复杂性与外溢性等产业特性决定了政府必然要介入到农业风险管理中，而且要以有效的方式介入。对农业保险进行合理补贴不管在经济学界、法学界还是在实务界都已达成共识。现在我国政府通过保费、管理费等进行补贴的方式介入农业保险需要解决三个主要问题：第一，通过保费补贴，解决农民买不起保险的问题；第二，通过管理费补贴，解决农业保险经营成本过高的问题；第三，通过农业保险的再保险费补贴以及为农业保险建立巨灾风险准备基金，解决农业保险中巨灾风险难以分散的问题。这些在《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(简称《国十条》)里实际上已经明确，即财政补贴无非是三项：保费、管理费和再保险费，同时还要由财政逐年出一部分资金建立巨灾风险准备金[13]。

三、保障中国农业保险法律制度价值实现的基本原则

农业保险的准公共产品性决定了我国农业保险只能实现政策性保险，因此，实现我国农业保险法律制度价值就必须采用与一般商业保险不同的原则。

（一）非营利原则。从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，对农业巨灾保险的经营方式普遍采取非盈利的政策性保险或合作性保险，只有少数欧盟国家单纯采用商业性保险方式。在实施农业巨灾保险时，只有把提高整体社会效益作为出发点，才能充分体现出国家的方针政策对农业发展的支持，才有利于提高农业的综合保障能力和整体抗灾能力，从而达到加快农业发展、振兴农村经济。

（二）政府扶持原则。即国家对农业巨灾保险给予经济上、法律上和必要的行政上的支持。农业保险200年的历史表明，它对农业发展是必不可少的，国家应当扶持，目前国际上开展农险较好的国家无一例外地体现了国家对农险的扶持，如前述的美国和日本等国家。我国的农业保险同样必须由政府来加以扶持，特别是需要财政、税收、民政农林、农业银行等涉农部门的支持，如将农业减免税部分用于补贴保险公司，对农业巨灾保险不征营业税和所得税等。

（三）强制保险与自愿保险相结合原则。农业保险合同是经由意思表示而形成的民事法律行为，是一种民事法律关系，合同双方当事人应当遵循意思自治原则，理论上不得彼此强制。但从国外农业保险的法律制度看，立法除采用自愿原则外，在不同程度和不同方面实行了强制保险。

在我国农业保险立法的理论探讨中，我国是否应当遵循国外的做法，对基本保险采用强制原则，在学界一直争论不休。主张在我国未来农业保险法中采用强制保险原则的学者们也从不同角度寻求正当化根据。经济学家则更多地从效率的角度论证农业保险应当采用强制保险。庹国柱认为为了农业保险的整体效率和提高农民对农业保险的参与率，我国未来农业保险法应当实行强制保险[14](P249-252)。有的从保险经营的大数法则的要求、避免逆向选择、有效防止道德危险的角度论证认为我国农业保险应当采用强制保险原则[15]。

反对在农业保险中实行强制投保的学者主要有以下两个理由：其一，我国《保险法》第四条规定：“从事保险活动必须遵守法律、行政法规，尊重社会公德，遵循自愿原则。”《中华人民共和国农业法》第四十六条规定：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”其二，农业保险监管技术手段滞后。强制农业保险需要完善的监管手段来防止农业保险中道德风险和监管权力市场上的寻租和创租行为，但由于没有科学的监管技术，以及监管成本的高昂可能最终导致强制农业保险无疾而终。

虽然上述反对理由在不同方面和不同程度上具有合理性，但这些观点并不能成为否定强制性农业保险的充分根据。其一，我国保险法和农业法对农业保险实行自愿原则的规定是针对纯商业保险而言的，对准公共产品性质的政策性农业保险并不具有约束力，在未来我国制定《农业保险法》时，将重新确定其原则。其法律依据是我国《保险法》第八章附则第一百五十五条：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。其二，为了避免逆向选择、有效防止道德危险，农业保险合同从技术上可以规定免赔额与共保条款，或者建立损失由保险人和被保险人共同分担风险的其他机制来实现；而且，通过强制保险来强迫低风险地区的农业生产者投保也能减少逆向选择，但是，强制保险通常会减少这些投保者获得的好处，在政治上并不受欢迎[16]。其三，对农业保险法律、法规的制定和执行者来说，效率标准并不通常是支配性的目标。任何国家的农业保险计划都必须从该国更广泛的社会政治意义上来考虑。因为，经济原则意味着人们或者以一个预先给定的，可以支配的投资总额获得尽可能高的收益；或者相反，如果作为目标的收益是预先给定的，则以尽可能少的投资来达到既定的目标。在第一种情况下，人们追求收益的最大化，在第二种情况下则追求费用的最小化。但从这个原则中所个别推导出来的经济规则与伦理准则或法律原则无关，在这个意义上的经济观察并不涉及价值判断。在现实中经济上的合乎规律性必须与伦理准则和法律要求相一致[2](P92)。

笔者虽赞成国家对基本农业保险应实行强制性保险的观点，但单纯从保险技术和经济效率方面来寻找强制农业保险立法的理由实难充分。为此，我们还必须从法理路径中来寻求强制农业保险的充分且正当的依据。

当立法者为了实现一定的正义准则而拟订法律时，必须研究大量的技术问题。解决问题的方案不能轻易地从一般的正义准则中推导出。这里更多的是关于相应的规则的合乎目的性，以高效率地和同时谨慎地(顾及其他法益)实现立法者的目的[2](P279)。我国农业保险法的立法目的在于将农业保险作为农业支持工具，确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段，保障农民的经济收入稳定增长，推动农业和农村发展的实现。笔者认为将购买农业保险作为农业灾害救济和其他农业资助计划的前提的足够充分且正当的根据在于更好地保护农民的权利和彰显农民社会保障权的基本人权地位。

注释：

①浦洛透斯是一位希腊变化无常的海神，普洛透斯的脸指变化无常的意思。

［1］江帆.经济法的价值理念和从本原则［J］.现代法学，2005（4）.

［2］［德］N·霍恩.罗丽译.法律科学与法哲学导论［M］.法律出版社，2004.

［3］郑玉波.民事法问题研究（一）［M］.台湾：台湾三民书局，1980.

［4］王全兴，管斌.经济法与经济民主［C］.中国经济法学精萃，2003.

［5］卓泽渊.法的价值论［M］.北京：法律出版社，1999.

［6］［美］E·博登海默.邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.

［7］马克思，恩格思.马克思.恩格思全集（第四卷）［M］.北京：人民出版社，1958.

［8］何文强.经济自由与国家干预［J］.云南社会科学，2007（3）.

［9］刘京生著.中国农村保险制度论纲［M］.北京：中国社会科学出版社，2000.

［10］Budget summaries for 1997-2000.httpl://www.usda.gov/agency/obpa/Home-Page/obpa.html［EB］.

［11］李炳坤.日本、南非农业保险的基本做法和启示.http://www.ins.com.cn/material/2006/12/11/2006121116093050.html.2011-07-02［EB］.

［12］European Commission Agriculture Directorate-General:Working Document，Risk ManagementTools for EU Agriculture—with a special focus on insurance，January 2001p.39.

［13］庹国柱，朱俊生.关于农业保险立法几个重要问题的探讨［J］.中国农村经济，2007（2）.

［14］庹国柱.中国农业保险与农村社会保障制度研究［M］.北京：首都经贸大学出版社，2002.

［15］施晓琳.我国农业保险立法原则及组织体系构建［J］.财经理论与实践，2000（7）.

［16］Appel，D.，R.B.Lord and S.Harrington.“The Agricultural Research，Extension and Edcation Reform Act of 1998，Section 535 Crop Insurance Study，”Milliman and Robertson，July23，1999.