社会养老:国外公务员养老制度改革的新走向——以爱尔兰“公共服务型社团组织”为例

王连伟

(中国人民大学公共管理学院，北京，100872)

一、引言

公务员队伍作为社会上的重要焦点群体，其令人艳羡的社会地位和福利待遇令许多人趋之若鹜，每年都会有大量人群通过公开考试进入公务员队伍。据统计，截至2010年，我国公务员队伍总数达到689.4万(未包括参照公务员管理的群团机关、事业单位工作人员)，这样一个庞大群体的养老问题也逐渐凸显出来。公务员养老制度是社会保障制度的重要组成部分，也是公务员管理体系中不可或缺的环节，[1]直接影响到公务员队伍的工作态度和工作质量。世界各国也纷纷根据自己国情建立起来自己的公务员养老制度。就目前而言，世界各国的公务员养老制度主要包括以法国和德国为代表的单一型公务员养老制度、以英国和日本为代表的复合型公务员养老制度以及以美国为代表的过渡型公务员养老制度。[2]而这些国家公务员养老金来源主要是国家财政拨款，这对于处于持续减税压力下的各国政府无疑是巨大的财政负担，很多国家政府不堪重负，纷纷进行改革。爱尔兰作为人口只有486万的西欧小国，却在这方面探索出一条新路，在饱受公共养老金危机的欧盟国家中格外引人关注。下面主要是以爱尔兰“公共服务型社团组织”为例，来介绍一下爱尔兰在公务员社会养老方面的先进做法，为转型期我国公务员和事业单位养老制度改革提供借鉴经验。

二、“公共服务型社团组织”的基本概况

“公共服务型社团组织(Public Service Friendly Society)”成立于1927年，总部设在爱尔兰首都都柏林。该组织具有健全的组织架构，[3]下设理事长、理事会、管理委员会、监督委员会、审计员、业务银行和全职人员。其中理事长人由一名国家总理担任，理事会由国家税务总局主席和社会保障部秘书长组成。管理委员会和监督委员会成员主要来自国家税务总局，社会保障部，交通、旅游和体育部，农业、渔业和食品部以及公共支出和改革部等政府部门的在职以及退休工作人员。审计员由皇家特许3A级会计师担任。该组织大部分成员都是兼职人员，全职工作人员仅有3名。截至2012年，其会员遍布全国27个政府部门，总人数达到11332人，会费总量达到682435.31欧元，[4]大多数会员都享受现金补助、教育补助等各种福利待遇。

(一)基本使命

自成立之初，“公共服务型社团组织”就将自己的组织性质定位于“服务于行政机构和其他特许公共机构，依靠会员交纳的会费，采取利他的方式，在其成员及其家人需要帮助时，提供可信赖的帮助的非营利组织，”。[5]为了兑现自己服务会员的承诺，该组织要求其工作人员以其最有效的方式为其会员提供服务。正如该组织的负责人所说，该组织的成立就是为了维护其会员的利益。80年来，该组织一直恪守着自己成立之初的使命，先后为数以万计的会员提供了各种大大小小的帮助。

(二)奋斗目标

“公共服务型社团组织”成立时就将“利用会员志愿性会费及其他捐助为供职和退休的公务员及政府特许机构工作人员及其家人提供相关帮助支持”作为组织的奋斗目标。这里的帮助扶持项目主要包括两大类:其一，缓解组织成员的生活窘境，为其提供生活保障。无论是生理上的疾病，还是精神上的问题，或者是法定退休年龄后养老，甚至是鳏寡孤独和孤儿都会有生活保障;其二，为成员提供较为完善的保险项目。主要有生育保险、死亡保险、殡葬费用以其其他经济困难救助。另外，该组织还会通过购买或者租赁的方式为退休的成员及其配偶提供老年公寓和其他生活条件。

三、“公共服务型社团组织”的基本运作方式及其取得的成效

“公共服务型社团组织”作为爱尔兰历史悠久、成就卓越的为公职人员提供经济咨询、养老等方面一体化服务的专门性的社会组织，80多年来取得了一系列显著的成就，为爱尔兰公共部门改革提供了有力的支持。其法理基础、组织机构、规章制度、资金管理方式、服务方式等方面的典型经验，值得我们深入研究探讨。

(一)基本运作方式

第一，该组织以《服务型社团法令》为基础，作为一个友好型社团而登记注册。《服务型社团法令》是1875年由本杰明·迪斯累利的保守党通过的英国议会法令，服务型社团的最终报告紧随其后由皇家委员出版发行。该法令规定，所有有资质的服务型社团组织在服务型社团注册处注册后，依法享有对土地和财产的合法占有权，但同时受社团注册处规管，定期汇报组织的经营和财务状况等。所有服务型社团组织都拥有相当大程度上自我管理的空间，为该法案规定的“老年群体”及50岁以上的群体提供养老和疾病补助金，但是其运作必须建立在健全的规则、有效的审计、足够的偿还率、节俭高效以及民众满意的原则之上。

第二，该组织内部具有较为完备的组织架构，人员配备较为精简合理。组织最高层设理事长一名和理事若干名，都由社团大会选举产生，有一定任期，所有理事会成员对社团事务享有“善意免责”的权利，即因为主观上善意的行为而给社团组织带来的损失不追究当事人责任。下面设有管理委员会，一般由6～16名政府工作人员组成，包括社团主席、副主席、财务主管和秘书长，负责社团组织日常事务的处理。另外一个重要的组织是监督委员会，由社团全图成员大会秘密投票产生的3名成员组成，其不能作为该社团组织的工作人员和理事长，负责执行法律赋予的监督职能。另外设有一名审计员负责社团组织日常的账目往来管理、资金投资等金融事项。社团组织总部办公室内会有3名全职工作人员，负责处理一些组织日常事务。

第三，该组织制订了一系列的内部规章制度，组织运作有序。自成立之初，该组织就组织编写了一本简明、完整的内部规章条例的小册子，用以规范组织运行和协调组织内部机构和人员关系。首先明确了组织的名称、使命和目标，着重强调为组织成员在年老、疾病等生活困难时提供保障其基本生活的服务。对于组织成员身份方面，该条例规定只有公共部门永久雇员以及退休人员才有资格成为该组织的成员。该组织定于每年的5月20日之前召开本组织的年终大会，除此之外，管理委员会还可以应委员会秘书长的请求在认为确有必要且合适的时机召开临时性会议，但是在此之前秘书长必须召开至少100名会员参加的临时性会议进行商讨。另外，对于会员的投票、条例的修订、文件的复制、投资及年度回报率、争论的处理等方面也做了详尽细致的规定。

第四，资金主要来源于会员会费，都用之于为会员服务的一些项目。由于该组织独立于政府机构之外，所以主要的资金来源于本组织会员所缴纳的会费，而这些资金也都用于改善组织成员的生活、医疗、教育等基本服务水平。会费直接与会员的年收入挂钩，在最初申请加入该组织的时候，申请者需要同意该组织从个人账户每年扣除年总收入的0.25%作为加入该组织的会费。这些会费就作为维持组织日常运行的主要经费来源，也是服务组织会员的物质基础，既体现了用着付费的市场原则，也体现了公正平等的社会精神。

第五，服务领域广泛，涵盖诸多日常生活领域。作为该组织的会员你可以很便捷的获得无息或者低息的现金借贷，教育补贴，财政金融顾问服务，总数可达2000欧元的殡仪费，养老服务，低花费的特别医疗保险和交通保险。其中参加特别医疗保险计划的会员只需每周缴纳小额的保险费用，当他们身患属于该医疗保险计划范围内的疾病时，就可以得倒一大笔的一次性保险赔付金。在这里，赔付金的多少取决于你每周所缴纳的保险费用的多少。

(二)主要成效

第一，会员人数逐年递增。自该组织成立以来，会员总人数总体上逐年上升。2006－2012年之间，每年新加入的会员人数分别为377人、303人、249人、229人、237人、184人和196人，平均大约每年以254人的速度递增。目前该组织会员总人数达到将近10000人，来自农业、渔业和食品部，邮政部，法院等国家27个重要政府部门。

第二，资金收支平衡合理。秉承着“来源于会员，服务于会员”的组织奋斗目标，“公共服务型社团组织”自成立以来就十分重视对于成员会费的管理，建立了完善了较为完整的投资收益制度，并将其详细纳入到组织章程中来。该组织章程规定由理事会成员负责组织资金的投资来增值，但是在做出投资决策之前需要税务专员对投资的风险和收益进行科学评估，并且要经过委员会讨论通过，以确保将每笔投资的风险降至最低。并且每年5月31号之前该组织还必须到注册登记注册单位上交本组织年度收益方面的证明材料，包括各种票据、支出、基金、组织的影响力和组织的会员总数等。2012年该组织总收入(包括会员会费、分红和利息等)为716280欧元，各类行政性费用为20198欧元，补贴会员支出606544欧元，全年盈余89538欧元，账户总余额累计达到2720485欧元。

第三，服务领域不断拓展。经过80多年的发展，“公共服务型社团组织”会员人数和组织规模日益壮大，服务的领域也不断拓展，从最初仅有的几项功能不完善的服务发展到现在已形成包括现金借贷、教育补贴、金融投资建议、合法必需服务的金融帮助、死亡抚恤金、丧葬费、退休养老帮助、低花费的特殊医疗保险和交通旅行保险等在内的结构齐全、功能完善、覆盖日常生活主要领域的公务员日常养老服务。

第四，社会关注度和支持度日益增强。爱尔兰目前拥有全世界最大数量的第三部门组织，这或许与其建国初期确立的和谐的“国家——社会”关系理念和宽容的政治社会环境有关。“公共服务型社会组织”作为爱尔兰公共部门工作人员的主要利益代表组织和社会养老的主要机构，历经80多年的发展壮大，目前该国大约1/3的公共部门工作人员成为其会员，社会影响力不断增加。服务领域也不断拓展，据统计，仅2012年该组织就向其会员提供了多达860笔共计1074063欧元的现金援助，解决了许多家庭日常生活问题，俨然成为公共部门工作人员养老的最后保障线。特别是在爱尔兰举国陷于经济增长迟滞、失业人口剧增、政府财政预算赤字和公共福利支出削减的“国家复兴计划”时期，该组织的存在的意义和作用便日益凸显出来，得到了来自政府和社会各界的广泛关注的支持。

四、对未来我国公务员养老制度改革的一些启示

随着我国市场经济的加速发展和工业化、城镇化的深化，我国人口老龄化的数量剧增，形势十分严峻。截至2012年底，我国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，预计在2013年突破2亿，2025年突破3亿，2034年突破4亿，解决广大老年人的养老服务问题成为保障和改善民生的关键问题。[6]民政部部长李立国指出，当前民政部门主管的养老服务工作正处于深刻变革时期，必须在服务对象、行业管理、体系布局、服务水平方面有所突破。公务员群体作为社会成员中的重要群体，其养老制度的改革决定着政府未来行政体制和机构改革的进展。就目前而言，我国公务员养老制度的设计还没有体现出其职业的特性，还将其与一般的企事业单位职工养老保险制度混为一谈，采取“社会统筹和个人账户相结合”的单一模式。结合国外公务员养老制度改革的最新趋势和我国经济社会发展出现的新情况，社会养老模式将成为我国公务员养老未来的新实践模式。就现实发展状况来看，我国公务员社会养老在法理基础、社会中介组织发展、政社合作、配套改革等方面，还存在着许多问题，有必要加强这些方面的建设，以真正推动我国公务员养老社会化改革的实质性进展。

第一，完善相关法律制度，形成稳固的法理基础。当前关于我国公务员养老制度方面的一些规定散见于《宪法》、《行政组织法》、《劳动法》《公务员法》等一些一般性规范文件中，只是一些粗略的描述和构想，并没有针对公务员养老制度方面设计出专门具体的法律规范和制度架构。这就使得公务员养老制度改革缺乏系统明确的法理基础，在实践中缺乏规范指导并随着改革的深入而遭遇重重阻力。各地区在探索公务员养老制度改革试验的过程中，出现了工作不规范、发展不平衡、步伐不一致等问题，地区差异明显。以上这些问题的出现都与我国公务员养老制度改革的趋势格格不入，为此有必要加快公务员养老制度立法工作的步伐。首先要制定《公务员养老制度条例》之类的专门法律，明确公务员养老制度的总体指导思想、原则、方向、实施步骤和配套制度建设等方面，为将来公务员养老制度改革提供系统全面的法律指导。另外还要制定跟爱尔兰类似的《养老社会组织发展条例》之类的规范性文件，为社会组织参与公务员养老制度改革的承担相应的养老服务提供有力的法律支持。

第二，培育和扶持社会组织发展，形成多元化的社会参与力量。我国《公务员法》对公务员的身份做了明确的规定，“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”[7]这样就把公务员养老被纳入到国家财政预算体系之中封闭起来。另外受传统行政观念影响，我国各级政府普遍认为公务员养老是政府行政管理的一项重要活动，只能由政府相关职能部门负责，社会组织无权介入。这就使得许多有资质和有财力的社会组织处于行政机关的边缘，无法发挥自身的优势。目前推进公务员社会化养老的发展需要培育和扶持一批有资质、有能力、有事业心的社会中介组织。首先在行业内部选取少数几家信誉度高的组织，在注册登记、监督管理、资金、人才、技术、办公场所等方面给予一定的扶持，打造一批典型试点案例，慢慢积累经验，等时机成熟再将其先进经验在国内不同地区推广。

第三，完善组织规章制度和组织架构，形成科学合理的组织内部运行机制。社会组织的顺畅运行和良性发展离不开健全完备的内部规章制度和组织架构，这一直以来成为现实中很多社会组织的短板之处。爱尔兰“公共服务型社团组织”之所以能够在公务员养老方面一直走在前列，很大程度上得益于其严格的内部组织管理制度和完善的组织架构，这方面一直是国内大多数社会组织的薄弱的地方。借鉴爱尔兰“公共服务型社团组织”的先进经验，国内社会养老组织首先需要明确组织的指导思想和奋斗目标，形成科学合理的组织战略规划和实施计划。

其次需要加强委员会和理事会建设，选出德能俱佳的人选担任本组织的理事长、主席等高层领导。此外还要选聘诚实、正直的有识之士担任组织的监督员和审计员，严格监督组织的日常事务。另外还要加强组织成员问责制度建设，追究组织成员腐败等的非法行为，净化组织内部环境。

第四，推动政社合作，构筑公务员社会养老的合作网络。公务员养老社会化作为当代西方政府管理体制改革的一大新走向，对于承接政府内部工作人员养老工作，减少对政府财政支出的过分依赖，缓解政府部门福利扩张和财政紧缩的双重压力可谓意义重大。就目前现实来看，我国社会中介组织的发展还很不完善，特别是专门提供公务员养老服务几乎为零，更谈不上参与和提供服务了。良好的社会治理模式是一种多元主体参与的合作共治模式，政府与社会组织是一种良性互动、亲密合作的关系。这首先需要政府部门转变治理理念，将社会组织视为亲密的合作伙伴，积极吸纳社会组织参与到公务员养老服务中来，并为其提供各种便利条件。另外，作为社会组织自身来说还必须加强自身业务水平、人员素质、组织管理以及服务质量方面的建设，努力为承接政府公务员养老部分服务职能创造有利的条件。这样，在政府和社会组织相互合作、相互监督的合作网络就会逐渐形成和完善，并为公务员群体织就宽广的社会支持网络和安全网络。

第五，加强配套制度改革，提供公务员养老体制创新的持续动力。就目前中国社会现实而言，本身社会养老产业的发展就不是十分发达，更何况是处于行政改革核心的公务员养老问题。要推进公务员社会养老事业在中国的发展除了上述措施外，还必须加强相关配套制度改革。首先必须加强社会养老行业的整体规划和战略布局，引导其科学合理健康发展。其次还要将公务员社会养老和事业单位分类改革有机结合起来，寻找出改革的突破口。再次要加强对社会养老组织的行业监管和社会监督，完善其信息披露制度，加强行业自律。此外还要与社会养老保险、医疗保险、失业保险等制度结合起来，扩大公务员养老服务的范围和受益面。

公务员社会养老服务在当代西方国家发展的如火如荼，而在国内还未显露端倪，这既与中国传统的行政思想文化有关，也与国内社会养老组织发展不完善有很大关联。从当代世界各国行政体制改革和社会发展的现实来看，公务员养老的社会化已成为不可违背的时代潮流。中国公务员的社会养老改革也是不可避免的，但发展的道路还很漫长，离不开政府和社会各界的通力合作和不懈努力。

[1]陈建辉:《公务员养老保险制度改革研究》，载《福州大学学报》(哲学社会科学版)，2008(2)。

[2]刘泓:《国外公务员养老保险制度及其启示》，载《天津师范大学学报》(社会科学版)，2008(3)。

[3]详见公共服务型社团组织 2012年度工作报告“Who is Who in Public Service Friendly Society 2012”，http://www.psfs.ie/index.php?option=com_content＆view=article＆id=97＆Itemid=223.

[4]详见公共服务型社团组织2012年度工作报告“Membership and Contributions 2012”，http://www.psfs.ie/index.php?option=com_content＆view=Article＆id=97＆Itemid=223.

[5]详见 http://www.psfs.ie/index.php?option=com_content＆view=article＆id=82＆ Itemid=203.

[6]详见“民政部:我国人口老龄化十分严峻?今年老年人口将破2亿”，源自人民网:http://ah.people.com.cn/n/2013/0917/c227130－19544105.html，2013－09－17.

[7]国家公务员局考试录用司:《公务员考试录用法规汇编》，北京，中国人事出版社，2012。