域外民事公益诉讼程序制度对我国的启示

王姣 刘恒

王 姣 山西大学法学院 硕士研究生

刘 恒 山西大学法学院 硕士生导师

现代型诉讼即公益诉讼的问题在上世纪六七十年代就已经得到了西方国家的关注与重视，经过几十年的发展，其相关的程序制度已经日渐成熟。在我国，民事公益诉讼制度在理论界已经有相当程度的研究，许多学者也对其内涵、受案范围等进行了较为深入地探讨。但是对于民事公益诉讼程序的研究较为分散且缺乏系统性，因此，有必要借鉴域外较为成熟的制度用于我国民事公益诉讼程序的构建。

一、域外民事公益诉讼程序的相关制度

（一）美国集团诉讼制度

1.集团诉讼概述。

“美国是民事公益诉讼制度比较健全的国家，而且是现代公益诉讼的创始国。”[1]而集团诉讼基本上可以说是公益诉讼的代名词。美国《联邦地区民事诉讼规则》第23条对集团诉讼进行了规定，并明确了集团诉讼成立的条件。第一，集团人数众多，使全体成员合并在实际上成为不可能。第二，该集团有共同的法律问题或事实问题。第三，代表当事人的请求或抗辩是集团中有代表性的请求或抗辩。第四，代表当事人能公正和充分地维护集团成员的利益。至于条件中“人数众多”如何定义，需要法官在具体案件中自由裁量，而要求“有代表性的请求或抗辩”则是为了保证集团整体利益得到保护。

2.特殊的司法制度保障。

如何促使公民有效地参与到社会事务的管理活动中，这就需要特殊的司法制度来保障起诉主体的利益，美国的集团诉讼采取了几种方法：一是惩罚性损害赔偿制度。美国为鼓励个人为公共利益提起诉讼的行为，规定被告要承担两倍、三倍赔偿作为其主要的激励机制。《反托拉斯法》《反垄断法》《统一消费者信用法》等都规定了两倍或三倍的赔偿，其主要的目的就是鼓励原告对损害公共利益的违法行为积极提起诉讼。二是律师费用。在美国，无论当事人胜诉与否，都要各自承担诉讼代理费用。而在公益诉讼中，如果让原告来承担律师报酬，无疑不利于公益诉讼的进行。因此，美国议会在大约70个联邦法律中都赋予法院具有裁定胜诉原告的律师费用由败诉方支付的权力，这就大大增进了公共利益诉讼原告的诉讼积极性。

（二）英国告发人诉讼制度

告发人诉讼最早来源于英国，而后1863年《反欺骗政府法》首次规定了告发人诉讼制度。“所谓告发人诉讼是指告发人为了公共利益和自己利益，根据法律规定对侵害公共利益的行为以政府的名义提起的民事诉讼。”[2]首先，告发人必须以政府名义提起诉讼。其次，告发人诉讼具有公益属性。告发人为了维护公共利益提起诉讼，在案件胜诉后，可或多或少地获得奖金份额，是为了刺激公民行使管理社会事务的积极性，达到维护公共利益的目的。再次，告发人诉讼适用特殊的程序。在告发人向法院提起诉讼时，同时要把所有的材料提交给政府，在政府收到起诉书及证据材料的60天内作出是否参加诉讼的决定，如果时间不足，可向法院提起延期申请。政府决定参与诉讼，则政府作为主要原告。如果决定不参加诉讼，则由原告继续进行诉讼。最后，惩罚性赔偿。“在原告胜诉情况下，如果政府参与诉讼中，则原告可获得已挽回资金损失的15%到25%；如果政府不参与诉讼中，则原告可获得已挽回资金损失的25%到30%。除此之外，败诉的被告还要向政府支付三倍的损害赔偿金，而且要对自己的违法行为负担5000到10000美金的民事罚金。”[3]

（三）美国法庭之友制度

1.实行法庭之友的必要性。

“法庭之友就是指基于案件涉及重大利益或自身对案件具有浓厚兴趣，双方当事人之外的第三方向法院提出关于法律或事实方面的意见，尤其是有关的专业知识，以有利于法官作出公正的裁判。”[4]美国实行对抗制的诉讼结构，相比较职权主义来说，对抗制有其自身固有的缺陷，因此引入法庭之友制度有其必要性。第一，对抗制虽然给予了双方当事人最大的意思自治权的尊重，但是当案件涉及第三人利益甚至公共利益时，当事人一般掩盖真相的动机的可能性就会增大。第二，对抗制无法使双方当事人达成诉讼活动中事实上的平等，尤其在涉及公共利益的案件时，被告一般是经济实力及诉讼能力都比较强的一方。对于原告与被告之间的差距，由于法官处于中立地位，无法主动调查取证。第三，“由于法官知识结构以及经验的有限性，无法准确判断相关案件的专业问题。”[5]尤其在涉及公共利益的环境污染及消费者权益保护案件时，可能会涉及到环境及经济等专业性问题的判断。如果法官在专业问题上作出了错误的判断，对于侵害公共利益的行为可能就无法作出公平的裁判，法庭之友制度就可以解决上述问题。

2.适用法庭之友的程序。

法庭之友的规定主要体现在美国《联邦上诉程序规则》第29条和《美国最高法院规则》第37条，主要有：（1）提交书状。在书状中要详细地载明自己的主张、事实及理由，而且书状应当是对法院裁判有帮助作用的。（2）提交书状的情形有三种：一是当事人同意；二是直接向法院提交许可申请；三是法院要求提交书状。（3）在法院许可下，可以直接参与法庭口头辩论、质证与交叉询问。（4）提交法庭之友的主体包括：政府、私人以及部分符合条件的社会组织及利益集团。法庭之友制度可以帮助法官在具体案件中对社会主流的价值进行衡量，并且平衡了当事人之间的诉讼地位。同时，允许公众参与案件的审理，加强公众的社会管理参与感，法官作出的裁判更能得到公众的认可。

（四）印度书信管辖制度

书信管辖制度事实上是印度公益诉讼的启动模式，属于印度的创新。书信管辖权是指最高法院或高级法院可以根据任何公民的一封来信或者提交的新闻报道行使民事公益诉讼的管辖权。书信管辖权创设的目的就是最大限度地保护社会公共利益，任何普通的公民或组织不被期望精通严格的法律程序与知识，也不被期望花费过多的时间与金钱请求专业的律师书写规定的起诉书，使社会公共利益的保护可以不因为启动门槛的过高而使违法侵害行为不受法律追究。

书信管辖权对于印度民事公益诉讼制度的确立与普通公民的基本权利的保护起到很大的促进作用，但是在具体运用书信管辖权时，要防止公民滥用诉权，浪费司法资源。这就需要法院在具体的民事公益诉讼案件中，根据自由裁量权对启动程序的标准进行适时的调整。公民在行使权利时，也要注意以下两点：（1）不能写信给具体的法官，即使在信中写到了哪个法官，也是由法院根据实际情况将案件统筹分配，而且不允许写信的公民私下会见法官。（2）所写的信件必须是实名制的，对于提交的新闻报道的信封上须明确写上其真实姓名。

（五）德国团体诉讼制度

“团体诉讼是德国的公益诉讼制度采用的主要形式，是指有权利能力的公益团体及合格机构（组织），依照法律规定就他人违反特定禁止或无效之行为，向法院请求命令他人中止或撤回其行为之民事诉讼。”[6]在团体诉讼中，由公益团体或公法人提起诉讼，这将平衡原被告双方之间原本失衡的诉讼地位。通过对公益团体章程性的规定，使内部组织结构具有民主性，来保障团体诉讼中原告充分发挥社会组织的公益性优势。并且哪些团体可以提起团体诉讼，以法律明确规定为限，从而保障了团体诉讼的公益效果。再者对于团体诉讼中的“团体”进行了严格的限制，以防止团体诉讼被滥用。主要对团体的以下几个方面进行了限制：（1）具有权利能力。（2）团体的成立是为了公益目的。（3）成员固定且组织完备。（4）具有进行诉讼的经济能力。

（六）英国实验性诉讼制度

英国的立法已经明确地规定了实验性诉讼制度，“它是指对于具有共同法律和事实问题、涉及不特定多数人利益的案件，可以在法院已受理的涉及同类型利益的案件中选择一个或者多个具有典型代表性的案件进行具体的审理，对这一典型案件的审理进而作出的判决，对于其他具有共同法律和事实问题的纠纷具有约束力。”[7]为了公平合理地负担诉讼费用，作为实验性诉讼案件的诉讼费用算入共同的诉讼费用，由败诉的全体当事人来共同承担。此种制度设置的目的是为了将有效的司法资源集中到典型的案件审理上，而且能够保障同一性质或者同一类型的案件能够得到基本一致的事实上和法律上的认定，从而减少诉累，司法资源得到优化配置。

二、域外民事公益诉讼程序制度对我国程序构建的启示

由于法律传统以及文化背景的不同，民事公益诉讼程序有不同的法律规定及表现形式，但是可以从域外各国关于民事公益诉讼程序的规定总结出共同的特征以及今后民事公益诉讼程序发展的大致趋势，并以此来指导我国民事公益诉讼程序的构建。

1.起诉主体的广泛性。

民事公益诉讼程序设置的目的就是运用司法手段保护公共利益，所以在设置程序的过程中要允许代表不同层次利益的主体参与到民事公益诉讼中来。而且从域外民事公益诉讼程序的相关规定中也可以看出，起诉主体越来越广泛，允许不同主体发挥各自的优势，以更有效地保护公共利益。尤其要注重社会团体与公民个人启动民事公益诉讼的程序权利，公民个人是违法行为最终的受害主体，赋予民事公益诉讼的起诉权，是包括自身利益在内的公共利益最有效的保护。允许其行使印度法律规定的“书信管辖权”，即公民可以向法院写一封信或提交新闻报道，法院就可以为此启动民事公益诉讼程序。再者赋予社会团体民事公益诉权，是对相对弱小的公民个人诉讼力量的弥补与平衡。在民事公益诉讼中，被告一方往往是经济实力及诉讼能力相对强大的一方，允许有资格的社会团体代表公民的利益或者社会的利益提起诉讼，更符合民事公益诉讼程序设置的目的。并且对社会团体的资格进行严格的法律规定以及种种条件的限制，防止滥诉现象的发生。

2.具体程序设置上对弱势群体的倾斜保护。

民事公益诉讼的双方当事人往往实力悬殊，域外立法中规定了相应的程序来对原告进行倾斜性的权利保护，以更好地进行公益诉讼。在英国的告发人诉讼制度中，就允许作为原告的公民在胜诉的情形下获得相应的奖励，并对被告进行惩罚性赔偿。在法庭之友制度中，允许专家辅助人的参与，提供事实与法律方面的专业意见，以弥补原告及法官专业知识的限制。再者，在公民个人提起民事公益诉讼时，往往涉及非常专业的法律问题，在举证方面就比较困难。针对此种问题，美国《克莱顿法》就有相关规定，个人在起诉被告要求损害赔偿时，可以将法院在审理政府起诉同一被告时所作出的判决作为直接的证据使用，个人只需要证明受到损害即可，这就减轻了公民个人的举证压力，从而使个人在提起民事公益诉讼时胜诉的几率更大，激励公民个人行使社会管理的权利。

3.法院管辖及审判成员构成的特殊性。

一般的民事诉讼是以解决私人之间的民事纠纷为目的，对于涉及侵害公共利益的案件，由于涉及的人数较多、社会影响较大以及专业性较强，在管辖法院的级别上需要有特殊的规定。印度的书信管辖制度就是最高法院或高级法院才对公民的来信或新闻报道有启动民事公益诉讼程序的权利，但是我国在设计管辖制度时，不仅仅要考虑管辖法院的级别，还要考虑各级法院的诉讼案件的承受能力以及外部干扰因素，使法院能够统一规范公益诉讼的管辖。民事公益诉讼案件往往专业性比较强及法律关系比较复杂，就需要法院在审判成员的组成上，选取一名或数名具有专业知识的法官或人民陪审员，以对案件作出正确的分析与判断，查清案件，公正裁判。

4.裁判效力的普适性。

域外民事公益诉讼案件的诉讼效果不仅仅对于案件本身，而且对于同类或类似法律或事实问题的案件审理具有直接的适用性，或者具有导向性作用。实验性诉讼表现的最为明显，对于其他的同类型利益诉讼案件的裁判具有直接约束力，并且公益诉讼案件的裁判效力还会起到社会指引的作用。民事公益诉讼案件往往涉及众多当事人、重大公共利益，因而容易引起群体性的关注，其裁判的效果对于还未发生的违法行为具有预防的作用，对于公民的行为也?具有指导作用。

虽然域外的民事公益诉讼程序制度发展较为成熟，但是借鉴时必须适合我国国情，并且需要在司法实践的过程中不断得到检验及不断地完善，以期成为我国民事公益诉讼程序的有效组成部分，以更好地保护公共利益。

[1]赵欣.各国民事公益诉讼制度比较法研究[J].前沿,2010,(6):92.

[2]曹明德,刘明明.论美国告发人制度及对我国环境治理的启示[J].河北法学,2010,(11):45.

[3]蔡巍.美国个人提起公益诉讼的程序与制度保障[J].当代法学,2007,(124):135.

[4]白田伟.美国法庭之友制度初探[J].法制与社会,2010,(5):30.

[5]孙艳.美国“法庭之友”制度及其启示[D].厦门大学硕士学位论文,2009.7.

[6]肖建国,谢俊.示范性诉讼及其类型化研究——以美国、英国、德国为对象的比较法考察[J].法学杂志,2008,(11):33.

[7]肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究[J].中国法学,2007,(5):133.