社会管理多方参与合作机制研究——从政社关系入手

黄晓雪，刘亚丽，鞠明明

（河北行政学院，河北 石家庄 050031）

社会管理多方参与合作机制研究
——从政社关系入手

黄晓雪，刘亚丽，鞠明明

（河北行政学院，河北 石家庄 050031）

现代社会管理主体具有多元属性，社会管理的社会化是大势所趋，构建一种职能互补、责任共担、分工合作、协调配合的新型政社关系是历史必然和现实需要。在该关系构建中，政社分开是前提，政府职能的合理界定是关键，政社合作机制建设是路径，NGO培育是保障。

社会管理；多方参与合作；政社关系；非政府组织

现代社会管理主体具有多元属性，社会管理的社会化是大势所趋。党的十七大提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，十八大则进一步提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，以及“要深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”。“政社分开”是中国今后几十年改革的中心点。“实现了政府和社会协同治理社会事务，也就实现了‘服务型政府’。[1]”我国“十二五”发展规划第一次以专门一章提出“加强社会组织建设”。党中央在我国社会建设的新阶段，审时度势，高瞻远瞩，准确把握了社会管理的新的发展方向，并对新时期社会管理工作提出了明确要求。如何构建这一社会管理新格局，如何使新的社会管理体制形成之后显现预期效果，如何有效发挥社会组织作用？笔者认为，要以我国社会管理现实为基础，从准确定位政府社会管理职能入手，对管理主体、管理机制和管理方式等进行优化和创新，建立起政府和社会组织充分合作、公众有效参与的社会管理多方参与合作机制，[2]重建政社 (政府与NGO)关系[3]，以此作为社会管理新格局的载体和新体制的保障，推进我国社会管理水平迈上新台阶。

一、构建新型政社关系是社会管理发展的历史必然

（一）合理界定政府职能是建立社会管理多方参与合作机制的关键。

由于政府的价值取向并非单一，需要在处于二律背反关系的效率和公平目标之间平衡，政府的所有公共政策都要对二者进行兼顾和取舍，决策也只能是次优选择。综观各国经济社会发展的不同阶段，公共行政都是在特定的背景和条件下，在管理主义和宪政主义两种公共行政范式之间相互角逐替代，动态平衡，相应地，政府职能和角色也经历过一系列演变：由统治等政治职能到公共服务等社会职能，先后出现了“守夜人”、政府干预、“小而美的政府”以及金融危机形势下政府干预的回潮等阶段。

从我国现实看，政府职能也在经济体制、社会结构的变革和调整过程中不断发生变化。新中国成立初期，我国政府职能重心是阶级斗争，随着社会主要矛盾的变化，政府职能重心又逐渐转向经济建设和社会管理。在计划经济体制下，政府对社会经济事务采取“一元”管理，通过行政手段推动经济运作，实行“统包统揽”，直接控制分配资源。改革开放以来，实行社会主义市场经济体制，市场对资源配置起到基础性作用，越来越多的微观经济事务由市场接管，通过“看不见的手”调节和配置资源，改革成效明显。进入新世纪，随着社会利益关系日趋复杂，社会矛盾不断深化，开始按照科学发展的要求，大力加强社会管理。然而，直至今日，不能否认的是在追求效率目标的同时也付出了公平受损的代价，我国现阶段社会建设步伐还明显滞后于经济建设。因此，更加重视公平目标，将政府职能从管理主义向宪政主义进行适度转移，构建新型政社关系是实现十八大设定的社会管理体制的关键环节。笔者认为，现阶段要从转变政府职能，调整政社关系入手，创新管理体制机制，变革管理方式，在社会管理领域由政府与NGO（非政府组织）共同发挥作用，预防市场机制对公共利益和公平价值的损害，促进社会与经济相适应和协调发展。

（二）重建政社关系是建立社会管理多方参与合作机制的有效路径。

长期以来，人们一直认为政府和市场两驾马车可以满足社会成员多样化的需求，相互弥补，兼顾公平和效率。但实践证明，仅有这两只“手”还远远不够，急需在政社分开基础上理顺政社关系，发展“第三方”作为新“一极”，发挥其在政府与市场、公众之间的“中介”作用，政社“携手”承担社会管理责任。十八大指出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。实现这一目标要求，不仅需要界定政府社会管理职能，还要将规范政社关系与之结合起来。

受政府职能界定、NGO独立发展水平、社会自治理能力等多方面因素影响，我国社会管理模式经历了和正在经历着“缺乏治理”（1949年以前）、“政府统揽”（计划经济时期）、“政企共建”（市场经济时期前若干年）和“多元治理”（当前时期）等阶段。随着NGO不断发育成熟、社会自治理能力不断增强，为了适应社会事务的复杂性和人民群众的更高参与需求，政府理念、职能和管理方式也会不断调整完善，并在互补互动的动态平衡中逐步将社会管理使命归还给社会本身，最终实现“社会自治”为主的治理模式。在当前这个调整完善的过渡期，政社分开是NGO独立健康发展的前提，而政社合作是提高社会管理效果的路径。这种分开与合作的同步进行有利于双方合理分担责任、协同配合，充分发挥NGO在社会管理中的优势，显现其应有的功能作用。

（三）合作中培育NGO是建立社会管理多方参与合作机制的保障。

从整体上看,一段时间以来我国NGO发育受阻和迟缓，难以在社会生活中发挥应有作用。党的十八大指出“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”现阶段，引导社会组织发展和参与社会管理特别需要培育NGO发展，使之具备参与乃至发挥更大作用的能力。加强政府社会管理与培育NGO非但不矛盾，反而是相辅相成和协调统一的。政府应该调整职能，营造环境，让渡发展空间，重建政社关系，在加强合作过程中为NGO提供充分的实践机会，培育其快速成长成熟，还原其本来职责，并构建多方参与、共同治理的格局，确保社会管理效果，也为社会自我发展作好必要准备。

我国正处于深化改革的攻坚阶段。在加强社会管理、提高其科学化水平过程中，政社分开是前提，政府职能的合理界定是关键，政社合作机制建设是路径，NGO培育是保障。笔者认为，应该建立一种职能互补、责任共担、分工合作、协调配合的合作共治机制，即社会管理多方参与合作机制（现阶段尤以NGO的参与合作更为迫切，公民参与在此基础上循序渐进），既不隔断政社责任衔接的过程，又能在实践中锤炼NGO发展，增强社会力量参与社会管理实践的能力和效果。

二、构建新型政社关系是社会管理发展的现实需要

（一）助推政治体制改革，加强社会主义民主。

政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分，而社会管理体制改革特别是多方参与合作机制的建立必将配合和助推政治体制改革。在全面建成小康社会的新的历史阶段，亟待通过政治体制改革满足公众自我管理和民主的更高层次需求。十八大要求“民主形式更加丰富”，这就需要依靠制度设计下的社会管理实践，建立社会管理多方参与合作机制，确立NGO的地位，发挥其协同和中介作用，充分表达公众意愿，丰富民主形式，维护民主权利，推进民主建设步伐。总之，该机制的建立和运行，能够促进政府社会管理和人民当家作主有机结合，有助于探索社会主义民主和实现社会自我管理。

（二）规范政社之间关系，适应社会发展要求。

社会公共事务管理具有广泛性、多样性、复杂性和专业性等特点，而政府的精力和资源有限，单一由政府从事社会管理远远不能满足全社会不同层次、多种多样的需求，在促进社会建设和发展方面也难以收到理想效果，亟待通过规范政社关系和促进政社合作来加强和创新社会管理。在调整和优化政府社会管理职能的同时，由政府牵头鼓励和扶持NGO等其他社会管理主体，通过建立合作机制实现政社之间由分开到合作的跨越，以合作方式对社会公共事务协调共治，并在合作中促进NGO发展，通过发挥各方主体特有优势，强化社会管理，适应社会发展要求。

（三）提高社会管理效果，促进和谐社会建设。

十八大指出，“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”社会管理多方参与合作机制是对社会管理法制建设的检验，是社会管理体制建设的保障，在“一分一合”的分工配合中提升社会管理能力和效果。一方面，结合各主体优势特点合理分工，在专门领域促进NGO积极参与，挖掘潜能，提高效率，实现物尽其用和科学管理；另一方面，打造各能动主体为充满活力的系统，有机配合实现社会管理目标。通过政府带动形成的共同管理格局和创新的主体合作方式，提高社会管理效果，更大程度地维护社会安定和谐。

（四）创新政社关系模式，丰富社会管理理论。

针对政社关系和社会组织如何参与社会管理问题，设计提出政社关系发展过程的模型和完成这一转变的途径和方式，丰富社会管理理论。现阶段，政府应该由充当社会力量“监护人”的角色逐步向既扶持又合作的“伙伴”角色过渡，不断淡化“主导”色彩，强调“培养”、“扶持”和“后盾”作用；NGO应该在与政府的合作中充分锻炼，逐步实现由现阶段“配合政府”到将来“由政府配合”乃至政府放手后“自我管理”的发展。在社会具备完全自治能力之前的过渡期，政社之间既有分工又有配合，各司其职又相互衔接，作为“第三方”平衡和弥补市场功能。

三、建立社会管理多方参与合作机制的思路

建立社会管理多方参与合作机制，就是完善社会管理格局，在政社分开的前提下实现多元主体职能衔接互补、优势充分发挥、分工科学明确、配合协调有效，既保障多元主体平等参与社会管理，又在各自擅长的领域发挥作用，通过机制建设实现共同管理和有效管理。该机制建设在当前阶段的重点是：确立原则、对NGO规范管理和加强扶持。

（一）确立机制建设的原则。

在职能设计上，将政府职能上移、政策化，将管理任务下移、社会化，更符合经济社会发展规律，更易于解决我国当前社会管理面临的诸多困难和问题。在治理重点上，把操作重心放在基层社会管理上，有利于发挥NGO优势，从社区层面为和谐社会建设打好基础。因此，要通过社会管理新格局下的合作共治，促进政策和管理职能的分化，彰显源头治理的效果，提高社会管理科学化水平。机制建设要在以下目标原则指导下设计实施、动态调整和持续运行。

1.政府角色恰当——社会政策的制定者。

选择从2016年1月—2017年12月收治的100例肺部真菌感染患者纳入此次研究工作。100例肺部真菌感染患者中，有男性患者53例，有女性患者47例；患者年龄最小20岁，年龄最大78岁，平均年龄为（38.50±10.35）岁；患者病程时间最短1年，病程时间最长25年，平均病程时间为（7.50±5.45）年。此次研究工作征得患者本人的知情同意，签署知情同意书。

随着民主意识和社会自我管理能力的增强，政府必须随时调整好与市场、社会的关系，在不同阶段发挥适当作用、扮演恰当角色。现阶段，政府角色应由当前的“主导”和“监护”角色逐步向“合作”角色转化，并最终将职能上移至社会公共政策层面，“静观”和“欣赏”成熟后的社会自我管理。现阶段，政府应该加强社会管理，通过总体规划、制定政策、扶持NGO等形式，在不同程度上锻炼和打磨社会组织能力，为社会自我管理打牢基础。

2.政社分工明确——社会管理主体多元化。

随着社会管理各方力量在平等合作关系中的消长进退，将逐步形成政府主宏观、NGO和市场主体主中观、个人和家庭主微观的社会管理结构。在管理层级上,各方主体依影响力功能衔接、各司其职；在管理幅度上，各方主体依有效作用领域和范围（与优势特点和能量大小相关）各有侧重、分工配合。例如政府，由于影响力强居于高层，但由于有效作用领域和范围有限而承担少且精的社会政策职能；个人、家庭影响力弱，但数量保证其有效作用领域和范围大，因而主导微观社会生活；同理，NGO、市场主体推动社会经济运行。

3.重视社区治理——社会管理的源头治理。

单靠行政手段约束出来的稳定仅仅是由外而内的刚性稳定，通过满足群众迫切需求、解决实际问题奠基的稳定才是由内而外的自发的机能稳定。社区是社会的“源头”，要从“源头”入手，将各类矛盾化解于萌芽状态，将各种问题解决在基层单位，化被动为主动。社会管理多方参与合作的共同管理，要以社区为重点，加强公共服务，破解民生难题。发挥NGO源自公众、贴近群众、了解公众的优势，洞察民情民意，维护人民权益，为整个社会和谐稳定打牢基础。

（二）规范对NGO的管理。

政府成为“社会政策的制定者”和实现“社会管理主体多元化”需要一个渐进过程。而现阶段，由于受主客观诸多因素的影响，我国社会管理即便是在中观层面，也需要政府干预，规范和促进NGO发展，以便其在社会管理中发挥愈加重要的作用。

1.完善监督管理制度。

一方面适度放宽“入口”登记限制，从社会对NGO的实际需求和可持续发展出发，按分类逐步取消“挂靠”政府等不必要的要求，缓解现存“无身份”的尴尬，维护机会均等；另一方面严格强化过程监督和绩效考核，将服务能力、非营利性、公益效果等作为硬指标规范NGO行为；设计多样、有效的追责方式，完善监管体系。

2.调整政府职权设置。

当前要求“挂靠”的管理体制饱受诟病。“双重管理”的目的无非是“约束性的监管”，但监管效果却发生了扭曲和异化。倘若设计一种以“鼓励性的培养”为目的的“双口对接”，或可进一步改善政社关系，改观NGO发展状况。实现政社关系由追求平等过渡到政府“远观”和社会自治，需要对涉及NGO的政府机构和职能进行重新设置。

（1）决策、监督层：高层级政府（基层之上某级政府）与NGO之间形成监督与被监督关系。将公共政策职能和影响NGO自主性和独立性的监管职能上移至该级政府，并将NGO和与之合作的基层政府一同视为公共政策调整的对象。

（2）执行、合作层：基层政府与NGO之间形成平等独立、合作共事关系。登记、监督、考核、追责等公共政策的执行工作可部分或全部平移至NGO自身，依法保证发挥其系统的功能。基层政府仅承担与NGO的合作共事职能，在购买计划、招投标、合约签署执行以及验收评估等事务中协调、接洽、服务，与NGO和投标商、监理等市场主体平等参与、相互监督。这样既切断了NGO和政府在管理体制、人员编制、经费资源等方面的直接联系，防止其过分依附和成为“二政府”，又有助于消除滋生腐败的体制因素。

（三）加强对NGO的扶持。

在“规范管理”的基础上“加强扶持”，应侧重于对NGO的培育，确保其积极性、独立性和充分的实践空间。通过一系列政府正面干预和能量释放，提高NGO自我发展能力，促进社会管理的社会化。

1.加强规范政社关系的法制建设，增加保护性条款，体现促进NGO发展的意图，弥补现有法律体系欠缺，为政社分开和NGO发展拓展空间，为政社合作机制建设提供规范，同时也为社会自治指明方向。

2.调整财政支出结构，逐步减少直接用于NGO从事具体事务的拨款或补贴（鼓励其多渠道筹资），大幅增加用于提高NGO自我发展能力的专项经费比重，科学设置经费支出方式和作用领域，进一步完善税收优惠政策并确保落实，为NGO发展提供动力。

3.视NGO为实现公众权益和维护社会公平的桥梁，在促进其发展方面赋予一定的公共资源优先配置权，同时扩展政府信息资源与NGO共享的范围，为其发展提供资源支持。

4.将NGO发展与社会建设发展规划统筹结合，纳入政府日常工作，使之明确、具体、可操作。利用官方和公共平台宣传NGO的公共价值，提高社会认知，倡导公众理解、关注和多渠道支持。

5.通过国民教育、社会培训等平台对专职及兼职社会工作人员进行教育培训和职业规划，提高其专业能力和综合素质，助力社工人才队伍职业化、规范化建设。建立社会组织服务中心，提供专业咨询和指导，为NGO发展打牢能力基础。

[1]蒋铮.专家：实现服务型政府关键要舍得调整既得利益[EB/OL].http://news.china.com.cn/live/2012-11/09/content_17080901.htm，2012-11-09.

[2]马庆钰.论“政社分开”与社会组织管理改革[J].行政管理改革，2010，（7）.

[3]刘亚丽，黄晓雪.社区建设中的基层政府作用探究[J].领导科学，2011，（1）.

责任编辑 张晓予

C916

A

1003-8477（2013）04-0055-03

黄晓雪（1981—），女，河北行政学院社会和文化教研部讲师，武汉大学国内访问学者。刘亚丽（1962—），女，河北行政学院社会和文化教研部副主任、教授。鞠明明（1981—），女，河北行政学院经济学教研部讲师。

河北省社会科学基金项目“河北省社会管理多方参与合作机制研究——从政社关系入手”（HB12SH006）。

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