多管齐下构筑“卡腐败”预防机制

何妍

多管齐下构筑“卡腐败”预防机制

何妍＊

“卡腐败”现象的频繁发生一方面反映了商业预付卡在经济活动中的高度活跃，另一方面也暴露出有关部门在商业预付卡管理方面的相对缺失。为了有效遏制和打击日益猖獗的“卡腐败”问题，国务院办公厅日前转发了中国人民银行、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局制作的《关于规范商业预付卡管理的意见》（下称《意见》）。本文将结合该《意见》探讨“卡腐败”的预防机制。

“卡腐败” 诱因 预防机制

在近些年的职务犯罪案件办理中，办案人员发现随着商业预付卡在各种商场消费中的活跃，有越来越多的行贿人利用商业预付卡进行行贿，也有越来越多的受贿人青睐于收受商业预付卡，也就是本文所称的“卡腐败”。根据对我院反贪部门2009年以来办理的职务犯罪案件进行分析，发现有近三成受贿人涉及“卡腐败”。“卡腐败”的高发亟须引起有关部门的重视，打击“卡腐败”也应当成为打击腐败犯罪的重要方面。

一、“卡腐败”的发案特点

1.发案频率高，涉案领域广。自2009年至今，我院共起诉职务犯罪人员31人，涉及“卡腐败”的有9人，发案率接近30%，涉案人员包括环保领域2人、建筑领域2人、农业领域1人、医疗领域1人、教育领域2人、社会保险领域1人，涉案预付卡数十张，金额总计超过10万元。如原宁波市北仑区畜牧兽医总站副站长胡升益，从2007年至2009年，共收受他人购物卡9次，仅仅在2009年一年，就多达5次。

2.涉案“卡”种类多，金额小，数量大。根据对近两年来办理的案件进行分析发现，受贿人收受的商业预付卡种类较多，包括超市购物卡、商场购物卡、加油卡等多种类型。单张卡金额普遍较小，以1000元、2000元面值居多，最大面值不超过5000元，但是总量较大。

3.作案手段隐蔽。行贿人作案手段较为隐蔽，多数在过年过节期间，打着人情往来的名义进行，使得侦查和审判过程取证困难，完全是以合法形式掩盖非法目的，破坏了公务人员的廉洁性，社会影响极坏。例如，朱丽琴收受的二十余张共计51300元的购物卡，全部是在春节前后；原北仑区教育局招生办副主任刘乃锐在2008年和2010年春节分别收受他人中石化加油卡一张和超市购物卡一张；胡升益从2007年至2009年每年春节都会收受行贿人屠正伟所送购物卡一至两张不等。

4.发案率不断攀升。根据分析发现，2009年，我院共起诉职务犯罪17人，涉及“卡腐败”的有3人，发案率18%；2010年，我院共起诉职务犯罪11人，涉及“卡腐败”的有3人，发案率27%；2011年1到6月，我院共起诉职务犯罪3人，涉及“卡腐败”的有2人，发案率67%。由此可见，“卡腐败”发案率有逐年攀升的趋势，亟须引起有关部门的重视。

二、“卡腐败”多发的原因

1.办卡简便，无记名发售。商业预付卡采用无记名销售，不设任何门槛，办卡人无需提供任何身份证明，只要支付足额现金即可办理，而且许多商家为了销售购物卡，采用各种各样的促销手段，比如购卡返利，积分换购等等，吸引了大量的消费者办理，如此便利的办卡环境，使得商业预付卡受到了消费者的青睐。

2.用卡匿名，变现便捷。商业预付卡的使用过程具有匿名性，持有人及使用人利用预付卡进行消费，只需输入密码即可结算，既省去了现金找兑的过程，又不会暴露真实身份；而且商业预付卡还可以转手卖给“黄牛党”直接套现，简单快捷，不留痕迹，也不会受到有关部门的监管。如此便捷可靠的处理方式使得商业预付卡成为了行贿者的首选。

3.送卡隐蔽，不易发现。商业预付卡体积小，与厚重的现金相比，具有携带方便，隐蔽性强的特点，而且其办理和使用过程具有匿名性，使得持有人和使用人的信息难以被有关部门掌握。同时，实践中有不少的行贿人打着过年过节人情往来的名义大肆送出各种无记名的购物卡，受贿人也觉得比起现金，收受购物卡更合乎人情，使用起来方便隐蔽，便心安理得地接受，于是购物卡便在行贿人和受贿人之间畅通无阻。

4.查卡困难，风险性小。购物卡具有无记名性，且一般单张数额不是很大，目前法律法规也没有对消费场所保留消费记录的时间作出强制性规定，造成查证难度较大，因此，收受商业预付卡的行为在侦查过程中不易被发现。同时，实践中受贿人收受购物卡大多是在节日前后，在审判的过程中也容易被认定为正常的人情往来。

三、对《意见》的分析

《意见》在商业预付卡的发行和购买环节出台了一系列制度，包括购卡实名登记制度、非现金购卡制度、预付卡限额发行制度、购卡开具发票制度等等，有效地填补了这一领域的制度空白。

1.《意见》的出台有利于遏制“卡腐败”。

（1）规范发售环节。从预付卡发行购买环节入手，采取建立购卡实名制、非现金购卡制度、限额发行制度等措施，增加利用购物卡行贿的成本和难度，通过上述一系列相关制度设计从源头上有效预防腐败；

（2）严格购买手续。《意见》规定，发卡人必须严格按照有关规定开具发票，从发卡方来看，通过开具发票，可以清楚地表明这些卡都卖给了谁、卖出了多少，并且据此来交税，公开透明；从购卡方式上来看，通过开具发票可以限定其用途，有效避免一些企业通过以卡代钱的形式偷税漏税，这两个手段也可以在一定程度上避免预付卡成为行贿工具；

（3）严肃纪律要求。要求狠抓纪律规定的落实，加大查处收卡受贿工作力度，切实发挥查办案件的警示作用、治本作用，《意见》强调严禁国家工作人员特别是党员领导干部在公务活动中收受任何形式的商业预付卡。收受商业预付卡又不按规定及时上交的，以收受同等数额的现金论处。

2.《意见》有待于进一步落实。作为中央文件，《意见》只是做出了一些原则性的政策规定，实践中可能会出现一些落实不到位的情况。以购卡实名登记制度为例：

一方面该规定操作性不强，规避较为容易。《意见》规定商业预付卡面值不得超过5000元，只要多办几张卡，金额依然不会少于5000元；《意见》中还规定，1000元以上的预付卡需要进行实名登记，想规避该条规定的购卡者，重复购买几次就可达到目的，售卡方也可通过化整为零，发售面值小于1000元的购物卡来规避；另一方面，实名登记缺乏强制性。《意见》并没有将商业预付卡实名登记如同办理银行卡一样上升为一种强制性规定，造成售卡方在发售商业预付卡的过程中如果不进行实名登记，并不会被有关部门发觉，也不会面临任何处罚，因此，该制度在实践中有可能会被忽略，从而成为一纸空文。

四、应对“卡腐败”的方法

1.将拒绝收送预付卡纳入廉洁教育的范围。实践中，有不少的干部认为收受购物卡只是一种正常的人情往来，尤其是逢年过节时，与职务犯罪无关，因而心安理得地收受行贿人赠送的购物卡，还有一部分人认为收受购物卡行为隐蔽，不易被发现，心怀侥幸。可见，认识上的误区也会在一定程度上纵容腐败的发生。因此，一方面各级党政机关应当在本单位时时开展党风廉政教育，促使每一位干部将防腐意识牢记心中，深刻地认识到收受购物卡的性质和严重后果，自觉抵制“卡腐败”；另一方面，要结合社会领域防治腐败工作，在全社会，包括企业、学校、社区等开展拒绝收送预付卡的宣传教育。

2.有关机关相互配合做好《意见》落实的监督检查工作。首先，各部门对《意见》中规定的一系列制度要严格落实，不能流于形式，积极开展自查自纠活动，对于不符合《意见》的行为要及时纠正。尤其是要坚决落实购卡实名登记制度，从源头上遏制“卡腐败”；其次，各有关部门，包括人民银行、工商局、监察局等要相互配合，开展对《意见》落实情况的专项检查，重点从制度的执行落实方面，对自查自纠情况进行检查指导。

3.完善《意见》的具体落实措施。首先，对《意见》中规定的“一次性购卡金额达1万元以上不记名商业预付卡的单位和个人，由发卡人进行实名登记”应当引申为要求发卡人对在一段时间内累计购卡金额达1万元以上不记名商业预付卡的单位和个人，进行实名登记；其次，《意见》中规定商业预付卡办理应当实行实名登记，本文认为，实名制应当延伸至用卡者，同时还应采取其他配套措施，如审计、公示等，以减少制度漏洞，如可要求持卡人在办理和转让购物卡时都进行实名登记，并且要求持卡人在使用预付卡进行结算的时候，出示合法的身份证明；再次，要求发卡机关、消费场所对购卡、消费的记录保存一定的期限，并且有义务积极配合司法机关的审查。

4.坚决打击，消除“卡腐败”生存空间。治理“卡腐败”需做到有法必依，执法必严，严格依照新出台的《意见》的规定，各有关机关相互配合，严格管理，加大监管力度，规范预付卡管理市场。司法机关要严格办理“卡腐败”案件，做到发现一起，严厉查处一起，在全社会营造打击“卡腐败”的高压态势，致使广大干部不敢收受购物卡，自己自觉远离“卡腐败”，同时，要畅通“卡腐败”举报途径，铲除购物卡“黄牛党”等灰色利益群体，直至完全消除“卡腐败”的生存空间。

*何妍， 宁波市北仑区检察院预防科。