准确把握保障房科学发展的几个关键问题

马先标

准确把握保障房科学发展的几个关键问题

马先标＊

保障房建设工程是解决低收入家庭住房困难的重要举措之一，关系到社会建设和管理、社会经济效益的发展。针对当前保障房建设的实际问题，我们应确立一个绿色保障房的发展理念，与城市化建设对接，从而真正满足社会需求，促进经济稳步发展，建设和谐社会。

保障房 科学发展观 城市化 社会管理

当前，要进一步促进保障房科学发展，实现其“建设成果切实转化为惠民生的成果”的战略意图，亟需从如下几个方面加以把握。

一、确立一个“绿色保障房”的科学发展理念

总体而言，保障房建设运行中所存在的几个难题主要体现在：建设资金的瓶颈、质量问题、公平分配以及有效的监管。2011年以来，资金瓶颈的问题在中央和地方政府的协同努力下，已得到较为妥善的破解，质量问题和有效监管的问题也都逐步得到重视；对于公平分配，理论界创新了标准化住房工具，与房价收入比、住房户收入信息系统一道，将使保障房群体识别更加准确，从而在相当程度上减少保障房准入退出中的异化问题。

然而，从长远来看，要形成破解上述四方面问题的长效机制，根本的思路仍在于制度创新或体制改革。正是在这个意义上我们说，通过保障房体制改革，筑牢有利于保障房持续健康发展的制度基础，建设人民满意的绿色保障房，是当前和未来保障房得以科学发展的根本理念。

人民满意的绿色保障房，其核心内涵主要体现在：保障房建材绿色，使用功能合格完备，周围生态环境良好，区位分布方便入住群体就业生活；通过标准化住房、房价收入比等住房信息系统的建设，提高保障对象识别的有效性，最大限度地实现保障房分配的公平性。这可能就是决策层所说的保障房建设要质量过硬、分配公平的核心要义。

当然，保障房的建设也要节约材料、土地等资源，建设过程中做到碳排放减少，最小化其“生产”中的负外部性，从而使得保障房受惠群体以外的社会公众能免受因其建设而带来的各种利益损失，更全面地体现“让人民满意”的科学的发展理念。

二、形成两个基本的理论共识

近年来，保障房实践的发展推动了相关理论的争鸣和创新，然而，学业两界并未就保障房理论框架的诸多问题完全达成共识。换言之，就保障房持续健康发展而言，要达成的基本理论共识可能不是三两个。但是，保障房的种类确定和有关保障房管理机构的改建问题，无疑更为关键、更为紧迫，从而需要得到学业两界给予准确的确认。

1.保障房种类问题

就保障房种类而言，需要强调，公租房和廉租房可以并轨，统一为针对低收入群体的保障房。原先，有些地方政策文件将公租房界定为向中偏低收入群体供应，这与经济学中的“公共”一词的内涵发生冲突；廉租房则从一开始针对最低收入群体，后来扩大到针对低收入群体。显然，在这个适用情境下，这里的廉租房就是廉价公共租赁房的简称。本来，如果不出现所谓的公租房，这样的简称还大致可以体现向低收入群体（包括最低收入群体）所供给的保障房的“名实相符”的逻辑。但是，问题在于，既然现在“公租房”一词在部分省市“浮出水面”，那么就需要将现有的廉租房也改名为“公租房”，这个公租房更能反映“廉价公共租赁房”的本质。一言以蔽之，需要促成当前所谓的“公租房”和廉价房并轨为统一的公租房品种，并轨后的这个公租房面向低收入群体。

如果再对统一的公租房品种进行细化分级，可作如下界定：一级公租房面向最低收入群体，是纯公共产品；二级公租房面向低收入群体，属于准公共产品；两者统称为公租房。至于中偏低收入群体和部分中收入群体，目前还是可以通过合作建房的模式，通过经适房渠道加以解决。

近来，一些省市为了贯彻科教兴国战略、创新型国家建设战略，并契合万人以上高校和国有特大型企业的“居住邻近就业地点”的基本原则，积极发展人才保障房，这无疑有相当的合理性，需从国情省情出发继续加以研究，再给出更科学合理的实施方案。

2.保障房机构改建问题

这是迫切需要达成的第二个关键的理论共识问题。

显然，在上述保障房的四个难题中，无论是保障房建设资金的瓶颈、质量问题、公平分配以及有效的监管问题，都需要有效的由人力资源（包括物质实施）所组成的机构加以实施。但是，由于中国国情的复杂性和思维惯性，体制改革界在直面包括保障房发展在内的中国式难题时，对设立新的管理监督机构问题往往持谨慎态度，之所以如此，在很大程度上受“机构设立容易，将来撤销难”的认识所制约，因而，尽管学业两界已有一些有识之士体悟到保障房机构体系对于其持续健康发展的至关重要性，但是仍未能大胆地为之鼓与呼。

实际上，住房问题破解成功的国家，例如美、英、新等国的经验都表明，保障房机构及其相关的法律法规都深刻地印上“阶段性”的特征，即机构的设立、变更和调整，都是契合某国某一阶段的住房时局和阶段性问题背景的。既然国内主管住房问题的部门也已经历了从住房保障处到住房保障司的改革历程，果断地设置相关必要的保障房管理机构，如类似新加坡的住房金融机构，也应合乎义理而需得到共同的体认，乃至协力推动。

三、把握三个着力点以推动保障房科学发展

保障房是当前和今后一段时期中国经济社会发展中的重大民生工程，民生工程就要紧贴民心，消费维度，就是要促进其价格合理而实现面大量广式的薄利多销，从而持续形成住有所居、安居乐业的和谐格局。

保障房是重大的发展工程，发展就要有契合国情的抓手，这个抓手在一定程度上表现为如下三个着力点：

其一是保障房金融机构的改建。设立类似于新加坡的中央公积金局，同时选择性借鉴德国住房储蓄的优惠利率措施，扩大住房公积金和住房储蓄的会员面，可能是有效缓解保障房资金瓶颈问题的关键性制度安排。还可以成立专门的土地金融机构，协力筑牢保障房持续发展的资金基础。

其二是金融手段与各个保障房种类的更为针对性的搭配。笼统地运用商业性金融或政策性金融手段来对准保障房，都会造成制度实施或对接中的错位、缝隙，衍生制度失效失灵的诸多负效应。为此，需要将政策性金融对准公租房（商业性金融可以辅助），商业性金融对准人才保障房、经适房（政策性金融也可以辅助），从而有针对性地对这些具体种类的保障房建设运行瓶颈各个击破。

其三是保障房建设要与城市化战略对接。城市化是未来几十年中国经济社会持续发展的重要动力和载体，因而是事关经济社会发展的“最红的红利”。在这个几十年的城市化稳健发展阶段中，住房问题将始终凸显，从而使得保障房建设的重要性在这个较长的发展时区更为突出。有鉴于此，需将保障房建设特别是其体制建设与城市化发展的政策对接起来，可通过发行城市债券，为保障房有效地持续供给提供充裕的资金，开辟保障房投融资的新通道。

从城市化的定义和本质出发，可以毫不夸张地说，中国保障房制度建设及其发展的质量，在相当程度上左右未来中国城市化的质量，因而，加强城市债券支持保障房建设的理论研究和政策实践，需要得到高度重视。

四、坚持“四个基本原则”以促进保障房科学发展

这四个基本原则分别是：保障房体制改革及其发展中的行为主体利益帕累托改进原则、保障房建设方式与其种类相匹配的原则、保障房适度盈利原则以及激励相容原则。

以保障房适度盈利原则为例，我们已经对其中的经适房、人才保障房的盈利性达成共识，但是可能忽视公租房的盈利性问题。当前，似乎一谈到公租房，就认为其只能是贴钱的苦差事或赔本的买卖，实际上，不但合并后的针对低收入群体的二级公租房要保本微利，或保本适度盈利，即使是针对最低收入群体的一级公租房，也要努力做到“不赔本”。为此，可以组织享受公租房的社会成员参加一些力所能及的经济劳动，用劳动所得扩展一条弥补亏损的途径。

*马先标，男，住房政策与体制改革专家，中国行政文化委员会理事，中国房地产法规政策专家组成员；南开大学周恩来政府管理学院博士后，经济学博士，研究员。研究方向：城市化与经济社会协调发展；体制改革（住房、财金、政府管理）与方法论。