影响文化市场综合执法改革最大的一道“坎”

◇付光河

谈到文化市场综合执法改革，有必要重提一下前几年比较热衷的一种说法——实现从“办文化”向“管文化”的根本转变。好像原来的“办文化”已经不适应改革发展的需要，不从“办文化”向“管文化”转变，文化就没有了出路。但笔者认为这里存在一个很大的误区，至少是片面的理解。正是基于这样的理解，“管办不分”已成为影响文化市场综合执法改革最大的一道“坎”。

一、“办文化”与“管文化”的片面理解

“管文化”与“办文化”究竟是两个什么概念，标准定义还没有统一。在这里，我们姑且把公益文化事业称之为 “办文化”，而文化市场管理则称之为“管文化”。这样一来，“管文化”还是“办文化”这一直困扰我们多年的问题就不难解决了，更不用视其为文化行政主管部门职能转变的核心问题。因为这样一划分，我们会清楚地知道，文化不但要“管”还要“办”。而且要长期“管”长期“办”。公益文化事业是关系民生的根本，须坚持要“办”也要“管”的思想，这里的“管”不是本文所要论述的“管”，而应当是如何“办”的方式方法问题。而我们这里所理解的“管”，则是改革开放以来市场经济赋予文化部门一项新的职能——文化市场管理。“管文化”是改革之突破、改革之成效。随着改革开放文化市场的兴起，基于“办文化”之上，各地文化部门开始了对文化市场的管理，“管办不分”正是文化市场出现之后我们一直在走的路。

二、文化市场综合执法改革破冰“管办不分”

如果说“管办不分”长期困扰着文化部门，阻碍了文化事业和文化产业的发展，那么成立文化市场综合执法机构，则是按照政事分开、管办分离的原则，实现了文化体制改革的突破。2004年文化市场综合执法改革工作在北京、上海、浙江等9个文化体制改革综合性试点地区开始试点，文化市场综合执法改革破冰“管办不分”，2009年全面启动、加快推进，开始了具有深远意义的“管办分离”。通过改革整合文化、广电、新闻出版等部门行政管理职能，成立文化市场综合执法机构，对属地文化市场实行统一执法。在体制上解决了长期存在的职能交叉、多头执法和管理缺位等问题，独立的文化市场执法体制和运行机制初步形成。文化市场综合执法改革横向实现了文化、广电、新闻出版行政职能的整合，纵向实现了政企、政事的剥离性改革。剥离出行政执法职能的文化部门则可以把更多的精力放到加强公共文化服务体系建设上，专心致志地搞好文化事业。通过改革，打破公益文化事业长期投入不足，经营性文化事业长期依赖政府的局面，实现文化事业增强活力，文化产业壮大实力，不断提高竞争力的新局面。

三、基于不同理解的“管办分离”

尽管文化市场综合执法改革取得了明显成效，但在改革过程中，各地进展还不平衡，部分难题还未破解,一些问题还在产生。如在体制上，有的地方综合执法机构与文广新局同列地方政府序列，审批权与执法权却分属文广新局和综合执法机构，在职能定位上产生了新的职能交叉等问题，造成了新的管理体制不顺，甚至造成了审批权与执法权脱节；有的地方综合执法机构隶属文广新局，仍是“办文化”之下的“管文化”；在编制上，有的地方编制问题仍未破解，行政执法本应是统一的行政编制，而不应当是“管办不分”时期的，或事业、或行政、甚或行政专项“参照”。在经费上，没有专项执法经费，“违法者”养“执法者”现象仍然存在。同时，诸多问题仍打着很深的“办文化”烙印，如以行政命令代替执法、以个别人的意见代替执法、以不规范的检查方式代替执法等。

“文化市场综合执法改革”之所以存在诸多问题，根源仍然是“管办不分”之下的思路不清、方向不明；缺乏完整理论支撑，缺乏整体设计，缺乏强有力的指导；没有统一建制标准，科学制定机构编制方案，没有提升试点经验，选定全国推行的统一模式。最终造成了地方各自为政，建制标准不一、形式多样。

建议全国从统一立法角度对综合执法改革模式进行选择，改革模式要有理论支撑，进行整体设计，确定统一的内容，通过立法确认文化市场综合执法机构的法律地位，做到法制的统一。把这一改革最终落实在保障文化市场的健康发展和繁荣上，落实到文化事业与文化产业协调发展上。