公共服务多元主体合作供给模式的缺陷与治理*

夏志强 付亚南

（四川大学，成都 610064）

基于对公共服务“市场失灵”、“政府失灵”、“志愿失灵”的认知，加之公众对于公共服务的多样化和个性化需求的增长，政府、私人组织和第三部门之间紧密合作，建立多元主体共同参与的公共服务合作供给模式，是保障公共服务有效供给的必然选择。自二十世纪七八十年代以来，公共服务多元主体合作供给模式表现出来的高质高效，也使其受到了各国政府的广泛追捧。

公共服务多元主体合作供给模式是指政府、私人组织和第三部门通过广泛参与、紧密合作以优质高效的公共服务来满足公共需求的公共服务供给方式。该模式有三个主要特征：一是服务主体的多元化。在公共服务供给过程中，供给主体不是非此即彼的单项选择，而可以多项选择。政府不再是唯一的公共服务主体，私人组织和第三部门在公共服务供给中发挥着日益重要的作用。二是服务目标的一体化。目标上的共识是多元主体达成有效合作的前提。主体的多元化，意味着目标的多样化。然而在公共服务中，有一个目标是明确的，那就是公共利益最大化。公共服务多元主体合作供给模式要求各个参与主体必须在公共利益这一目标的指导下调适个体目标，形成服务目标的一体化。三是服务过程的合作化。多元主体合作供给公共服务，整个供给过程都是在合作精神的指导下展开的。主体间的紧密合作是保障公共服务有效性的关键。同时，各主体通过合作也实现了“多赢”。然而，公共服务多元主体合作供给模式根本上是通过对国家、市场、公民社会三维关系的组合，寻求更为有效地实现公共利益的努力。这种模式作为一种价值追求与制度设计，有其必然的生成逻辑，也会伴随一些缺陷。

一、公共服务多元主体合作供给模式的生成逻辑

公共服务多元主体合作供给模式是当代社会深刻变革、公共需求多元化以及公共服务主体多元化发展的逻辑结果。

1.公共需求多元化发展的现实要求多元主体合作供给公共服务

改革开放以来，我国的政治、经济和社会发生了深刻变革，其中，多元化是最显著的特征之一。经济多元化、利益主体多元化、社会思想多元化已经成为社会的一种常态。在公共需求领域，公共需求不断膨胀，也出现多元化发展态势。社会对公共服务的需求数量越来越多，质量要求越来越高，需求范畴越来越广，且呈现出日趋多样化和个性化的特点。在服务方式上也不断改变，服务对象不仅是被动的接受，而且还主动索求，返过来影响着公共服务的供给。这些变化，对政府传统的公共服务供给方式提出了挑战，使得政府越来越回应不足。公共需求的这种变化倒逼公共服务主体多元化发展，促使政府加大与私人组织、非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）等各种社会力量的合作，共同实现公共服务的有效供给。

事实上，自1980年代以来，私人组织广泛参与公共服务，其高效率、高质量以及对顾客需求高度敏感使得它们参与公共服务的优势不断得到认可。今天我们在交通、通信、水电气等方面享受到的“公共服务”几乎都是企业组织提供的。第三部门在当今也得到了快速发展，由于其非政府、非营利和志愿性的特征，在满足社会公共服务多元需求中发挥了重要作用。随着市场技术的革新（如特许经营权转让、服务承包合同、公共服务的分割量化技术等），也为私人组织和第三部门介入公共服务领域、合作供给公共服务奠定了基础。实践证明，公共服务供给主体的多元化和多元主体的合作是必然选择。

2.政府、市场和第三部门的相继“失灵”呼唤多元主体合作供给公共服务

公共服务供给主体主要包括政府、私人组织和第三部门。首先，政府组织由于其代表利益的公共性且具有凌驾于社会之上的权威性，在提供公共服务的过程中具有先天的优势。政府供给公共服务的过程也的确显示出了组织周密、执行迅速、目标明确以及具有连续性和统一性的特点。然而在实践中，政府单一供给模式无法充分回应社会公共需求的问题十分突出，公共服务由政府垄断供给可能因供给数量过多而导致过高的预算支出，也可能因缺少约束导致供给成本超过实际所需而造成社会资源的浪费等现象，是一种客观存在的，即出现了“政府失灵”。因此在实践中，政府主要承担基本公共服务的职能。

与政府垄断相比，利用市场机制，由私人组织提供公共服务不仅能够通过产权私有化来解决搭便车问题，而且有利于打破行政垄断，优化资源配置。但是，私人组织是以营利为目的的，市场也天然具有趋利性、外部性、自然垄断性和信息不对称的特点。因此，由私人部门按照市场机制供给公共服务，就有可能出现拒绝提供服务或者服务垄断，出现公共服务供给不足或服务过剩等问题，影响公共服务的公平、效率与责任等政治目标，存在着无法估计的潜在风险，这就是“市场失灵”。因此私人部门供给公共服务是有限的。实践中，私人部门提供公共服务的范围主要集中在部分准公共物品和服务上。

第三部门是政府与私人部门之外的第三种力量。由于政府和私人部门在公共服务中的缺陷，第三部门的补充就不可缺少。由于第三部门的特殊性质，这类组织的服务多带有社会援助的特点，擅长于对社会弱势群体提供公益性服务，因此，能够促进社会的公平正义。但目前我国第三部门发展还很不充分，自身组织建设和能力建设均不完善，存在着公益不足、操作不规范、独立性欠缺等问题，即存在着“志愿失灵”，使得第三部门在公共服务供给中发挥的作用十分有限。

实践证明，政府、私人部门和第三部门在公共服务供给中扮演着不同的角色，发挥着不同的作用。因此，要实现公共服务的有效供给，提升公共服务供给的效率、效益和质量，就需要三者紧密合作，建立公共服务多元主体合作供给模式。

二、公共服务多元主体合作供给模式的缺陷

相对于政府垄断的公共服务供给模式，多元主体合作供给模式具有更加经济、更加灵活、更能满足复杂变化的需求等优势，也使得该模式在世界各国得到了发展。但从实践来看，公共服务多元主体合作供给模式也存在许多弊端，主要表现在以下几个方面：

1.多元主体合作产生的效率低下问题

公共服务多元主体合作的过程中，涉及到的参与主体除政府组织外，还包括大量的私人组织、第三部门组织。公共服务多元主体合作供给模式始终面临着正确处理政府与其他合作者之间关系问题。合作主体越多，政府与其他主体的合作关系就越复杂，信息不对称的几率就会增大，合作效率必然受到影响。比如，在公共服务合同外包的合作方式中，政府部门就包含直接签订合同的甲方机构及其上级机构，还有公共服务业务监管机构以及对其合作者具有监管职能的政府机构等等；作为乙方的组织，主要包括各类服务生产供给企业和第三部门。第三部门主要涉及一些非营利组织、社区组织、志愿者团体等。当然，还要涉及市场中介机构、服务评价机构、服务接受者等利益相关者。虽然合作主体数量的增加有利于实现对于各合作主体行为的立体调整，但是也带来制约过多、优先秩序混乱、行动迟缓和有效性低的问题①。特别是在信息难以对称的情况下，高成本与低效率几乎不可避免。在实践中“九龙治水”带来效率低下的问题十分普遍。

从公共服务决策过程来看，多元主体合作也会产生效率低下问题。在决策阶段，随着参与主体数量的增加，信息沟通的难度增大，多元主体就同一问题达成一致意见的周期变长，还必然带来决策成本的增加。在执行阶段，合作者本能的自利动机难免诱使其行为偏离最初设定的目标。加之主体的多元化，对其行为的纠偏需花费大量的时间和精力。在评估阶段，合作主体的多元化必然带来评估对象的多元化。不同评估对象的评估标准必然存在差异，评估过程难度加大在所难免。因此，公共服务中多元主体合作产生的效率低下问题几乎是逻辑的必然。

2.多元主体合作导致公共伦理缺失的问题

公共服务多元主体合作供给模式要求政府把许多原先由自己独立承担的公共服务职能转移给私人部门和第三部门，这不仅是政府职能转变的要求，也是政府对市场组织和第三部门的信任。然而，这种基于信任的合作也面临着一些合作主体公共伦理缺失的困扰。首先，多元主体的合作过程可能滋生腐败。合作的过程也是公共服务经营权向私人部门和第三部门转移的过程，这种权力自然会成为寻租的目标。在公共服务经营权的转移过程中，以权谋私、权钱交易等腐败行为几乎不可避免。2010年上海“11.15”特大火灾，就是政府服务合同外包中关键环节出现腐败，建设单位、投标企业、招标代理机构互相串通，虚假招标，违法转包分包导致的结果。其次，私人部门可能损害公共服务的公益性和公平性。一方面，由于私人部门追求利润最大化的本质，决定了它们的行为是以利润为基本依据的，对于经济效益不明显的准公共物品和服务，可能取巧规避，这会导致公共服务目标无法实现，损害公共服务的公益性。另一方面，公共服务供给中的普遍服务可能意味着经济上的损失，这与私人部门的寻利动机相冲突。如果这种损失得不到相应的弥补，它们可能违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，产生“撇脂”效应，从而损害社会弱势群体的权益②。比如在具有准公共服务性质的医疗服务、金融服务、邮政电信服务等领域，轻视甚至歧视弱势群体和普通消费者的现象十分普遍。最后，第三部门供给公共服务的公益性也难以保证。现阶段，由于对第三部门缺乏有效的监督和管理，我国的第三部门在公共服务领域的作用不容乐观。一方面，一些社会组织建立的初衷只是为了“俱乐部成员”的利益，而非普遍公益，行为活动的公共性不足。另一方面，有些组织借“公益”之名牟利，比如红十字会，在组织资金的运营上出现了乱筹资、挥霍浪费和挤占、挪用甚至贪污公益捐款等行为，使第三部门的公益性和公信力受到质疑。

3.多元主体合作带来责任模糊和问责困境的问题

在公共服务中要实现多元主体的合作，就必须打破政府对公共服务的垄断，对国家、市场、公民社会三维关系的进行重新组合，强化政府与私人部门、第三部门间的合作与相互依赖关系，这就使得国家与社会、公共部门与私人部门之间的权利和责任边界变得模糊起来。权责边界模糊可能带来问责困境。主要表现在三个方面：一是公共责任将面临流失的危险。政府将公共服务转移给私人部门和第三部门来“划桨”，可能导致责任不清。对具体提供公共服务的主体而言，在“问责”中究竟应该具体承担什么责任，也可能无法明确，从而导致责任流失。比如在学前教育服务领域，“划桨”的主要是市场组织或非营利组织，由此带来的学前教育供给不足、收费过高、过度消费、儿童身心健康得不到保障等问题，几乎难以问责。二是主体的多元化为转移和推卸责任提供了空间。在公共服务中多元主体的参与，弱化了政府的责任；市场主体趋利避害特性本身就使它们具有逃避和推卸责任的先天基因；第三部门组织中人员的自愿性和流动性特征，也会导致这些组织很难以负责的态度来保证公共服务目标的实现，更别说责任追究了。三是“责任共担”可能沦为“无人负责”。公共服务多元合作供给模式意味着多元主体责任共担。然而，责任共担更多的只是一种理想，“经济人”人格的责任回避动机，可能使“共同负责”沦为“法不责众”或“无人负责”。

4.合作关系可能造成政府和社会独立性侵蚀的问题

在公共服务多元主体合作供给模式中，政府、私人部门和第三部门间形成了一种“共生”关系，通过彼此分享权力，来实现公共服务供给的效率和效益。然而，不可忽视的一个事实是“共生”关系可能造成对政府和社会独立性的侵蚀。主要有以下三种情况：第一，由于公共服务领域中其他主体的参与，政府可能过分依赖私人组织和第三部门，忽视自身提供公共服务的基本职责，造成政府在基本公共服务领域的“缺位”而损害公共利益。当前，公共交通、邮政与电信服务、水电气供给等公共服务领域过度市场化，政府缺位十分明显。第二，政府出于保证公共服务质量的目的，对非营利组织进行过度管理，甚至按照公共组织的原则对其进行干涉和改造。“这种局面将逐渐削夺非营利组织的自治性，压抑其社区精神与首创能力，同时政府也可能为此背上新的社会负担，形成巨大的但是缺乏效率和灵活性的影子政府”③。第三，非营利组织、非政府组织在与政府的合作中越来越依赖政府，主要依靠政府资金生存，主要依靠政府授权活动，甚至直接蜕变为政府的办事机构，失去了独立性，远离了服务社会的使命感。当前，由于我国公民社会基础薄弱，第三部门发育不健全，社会组织力量弱小，与政府的合作关系几乎演变成了依赖与寄生关系。许多社会组织更是乐于与政府组织“两块牌子，一套人马”共同运作。

三、公共服务多元主体合作供给模式的治理路径

公共服务多元主体合作供给模式存在的问题，可能使公共服务偏离基本的公共价值，导致合作治理失败，需要从提升公共服务主体能力、培育合作环境、完善合作规则、健全合作机制、培养合作文化等途径入手，促进公共服务多元主体合作供给模式不断完善。

1.提高公共服务多元主体的供给能力，明确各自的服务职责

公共服务多元主体合作供给模式的成功必须以有效的政府、发达的市场和强大的第三部门为基础，否则只能是空中楼阁。因此，必须着力提高公共服务主体的供给能力。首先，要提高政府的公共服务能力。提高政府的公共服务能力，是建立公共服务多元主体合作供给模式的关键。政府是公共服务的主导者，第一职责是保障公共服务供给。政府的公共服务能力主要体现在服务意识、服务职能、服务方式、服务手段、与社会私人部门和第三部门组织的服务协作机制等多个方面。当前，应重点从转变和重塑政府与市场、社会的关系入手，深化服务型政府建设，全面提升政府的公共服务能力。其次，要培育规范发达的市场，壮大私人组织特别是民营经济实力。一个规范又发达的市场是实现多元主体合作供给公共服务的基础，也是合作供给的基本环境。规范又发达的市场是一个法治、秩序、自由、产权清晰的市场。目前，我国市场体系还不完善，存在市场主体不强、制度体系不全、运行秩序混乱的问题。如何严格市场法治，规范市场秩序，健全信用体系，激活市场主体，壮大民营经济实力，培育完善的市场体系，为私人组织有效参与公共服务供给创造条件还任重道远。其三，要培育强大的第三部门。强大的第三部门是实现多元主体合作供给公共服务的前提。“当前需要从建立健全第三部门发展的法律法规、明确政府与第三部门的关系、合理定位第三部门的职能、优化第三部门内部治理结构、弘扬社会志愿精神等方面进行努力，为第三部门的发展营造良好的社会环境，推动其健康发展，为第三部门参与公共服务供给奠定坚实的基础”④。

加强公共服务多元主体合作，还须明确各个服务主体的职责，优化服务职能。毫无疑问，政府是公共服务的主导者，政府应该清晰地界定自己的公共服务职责，在合作供给公共服务过程中承担公共服务安排者、生产者、发包者、监督协调者等多重角色和职责，不能缺位。要积极支持和鼓励私人和第三部门组织参与公共服务，并优化服务职能，发挥它们在公共服务中低成本、高效率、贴近需求、针对性强等职能优势。也要建立健全保证私人和第三部门组织参与公共服务，实现公共服务的价值和目标的自律与他律机制，确保私人和第三部门组织公共服务职责落到实处。

2.完善公共服务多元主体合作的法律法规

完善公共服务多元主体合作的法律法规，实现公共服务多元主体合作的法治化，重点要强调合作过程与结果的规范化。私人部门和第三部门的各类社会组织在提供公共服务的过程中存在利益诉求，但是追求组织和个人利益的行为是否得当，是否合理合法，特别是政府与私人和第三部门组织之间的合作过程和结果是否合理合法，需要置于法律与制度的监督之下，使之规范运作。

首先，要完善公共服务管理立法，确立私人部门和第三部门的各类社会组织参与公共服务的主体地位，明确其供给公共服务的权利与义务，清晰界定公共服务多元供给主体的权利边界，促进多元主体依法、高效、有序地参与公共服务供给。其次，依法规范公共服务合作供给的范围，并赋予供给主体相应的权力。哪些公共服务可以由私营部门或者第三部门承担，哪些不能由私营部门或第三部门来承担，应当由法律法规明确界定。具体地说，对可以由私人部门或第三部门承担的公共服务须由国家的立法机关决定，至少也应通过授权立法的形式予以规范，行政机关不能任意以法规和规章予以强制⑤。同时，社会组织在公共服务供给中发挥着重要作用，要尽快修订促进社会组织发展的法律、规章与各项制度，保证社会组织的有序发展和健康运行。

3.建立健全公共服务多元主体的合作机制

保障公共服务多元主体合作供给的有效性，还须在把握公共性前提下，构建起一系列旨在提高合作效率和效益的微观运作机制。公共服务供给是一个复杂的系统化过程，涉及到供给主体的选择、供给过程的管理、供给效果的评估以及责任追究等多个环节，每一环节都需要有完善的运作机制做保障。

在供给主体的选择上，要保证多元主体参与，科学选择服务主体。关键要建立健全多元主体参与机制和竞争机制。通过扩大参与规模、疏通参与渠道、创新参与方式、增强参与效果、保障参与权利等措施不断推动政府之外的私人部门和社会组织积极参与公共服务的供给，建立起多元主体竞争机制，以提高效率和质量。比如，对具有经营性或竞争性的公共建设项目应该按照市场规则公开招投标或合同外包；而在教育医疗领域，包括义务教育、基本医疗和公共卫生等制度性公共产品供给领域，“不仅应鼓励民间力量参加投资建设和运营，而且应当营造公平竞争环境，利用竞争机制产生的压力，促使服务主体不断改进公共服务的质量”⑥。

在供给过程的管理上，主要应该建立完善公开透明的监督机制、科学有效的激励机制和协同联动的协作机制。要建立其政府、社会和公众全员参与的公共服务立体监督网络，保障公共服务优质高效、公平公正；建立多元主体区别对待、行之有效、兼顾公平与效率的科学灵活的激励制度，保证各类主体在公共服务中充满活力；建立各类服务主体各司其职、相互协同、功能耦合的协作机制，形成合力，避免“错位”、“越位”，也不“缺位”。

在供给效果的评估上，要建立科学合理的评估指标和测量方法，选择多元、独立的评估主体，注重绩效导向，强化成本效益核算，使资源配置、权力赋予、奖励报酬与服务绩效挂钩，完善公共服务绩效评估体系。

在责任追究上，要建立公共服务的责任追究机制和权利救济机制。对不依法履行公共服务职责、在公共服务中违法违规的行为要依法追究其法律责任。对公共服务中的纠纷，可以通过协商、调解、听证会、仲裁、复议，以及法律诉讼等方式来解决。当然，还须完善相关权利救济制度安排，各类公共服务主体可以通过依法询问、质疑、投诉、申诉、行政复议、行政诉讼等程序和方式维护自己的权利。

4.大力倡导公共精神，落实公共服务责任

公共服务要以实现公共利益最大化为目标。政府、私人部门和第三部门组织在合作供给公共服务中，必须要突破个体利益、局部利益超越公共利益的集体行动困境。要做到这一点，除了进行制度创新与运作机制重塑外，还必须大力倡导公共精神，培育良好的公共服务文化。其中最重要的内容是要培育公共服务参与主体的责任意识和奉献精神。为社会提供公共服务，政府责无旁贷，私人部门和第三部门组织也要强化社会责任，应积极参与公共服务，增进公共利益。当然，公共服务主体也是“经济人”，有追求自我利益的权利。但是，公共服务主体所追求的自我利益，应当是与公共利益并行不悖的利益，是有助于促进公共利益的自我利益，至少也是无损于公共利益的自我利益。在公共服务领域，只有超越一己之私而以普遍的公共精神提供公共服务才是合格的公共服务参与者。其次，要加强合作主体的社会伦理教育，强化职业操守和职业道德，树立社会责任感。在实践中，重点要分配好公共服务多元合作主体各方的责任，使其主观责任（即信仰、感情及态度等）与客观责任（即职责和义务）结合起来，强化各方主体对责任的回应性。其三，还要强调多元供给主体间的信任、团结和协作。公共服务多元主体合作的关键就是主体间的有效协作，这需要多元主体加强信任，通过互惠互利的集体行动来增进彼此的理解，才能最大限度地发挥多元主体合力的优势。

总之，只有具有高度的公共精神和公益心，具有团结、合作、信任的合作精神，具有高度的责任意识，公共服务的多元主体才能更好地合作供给公共服务，维护公共利益。

注释：

① 参见敬乂嘉：《合作治理:再造公共服务的逻辑》，天津人民出版社，2009年，第172页。

② 石国亮：《公共服务合作供给的生成逻辑与辩证分析》，《江海学刊》2011年第4期。

③ 敬乂嘉：《合作治理:再造公共服务的逻辑》，天津人民出版社，2009年，第133-134页。

④ 谭英俊：《公共事务合作治理模式:反思与探索》，《贵州社会科学》2009年第3期。

⑤ 参见操小娟：《合作治理的法律困境和出路》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期。

⑥ 赵战军：《公共服务多元化供给机制设计》，《学理论》2009年第13期。

[1]敬乂嘉.合作治理:再造公共服务的逻辑[M].天津人民出版社，2009.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[3]石国亮.公共服务合作供给的生成逻辑与辩证分析[J].江海学刊,2011，(4).

[4]谭英俊.公共事务合作治理模式:反思与探索[J].贵州社会科学,2009，(3).

[5]操小娟.合作治理的法律困境和出路[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2008，(2).

[6]淮建军,刘新梅.公共服务研究:文献综述[J].中国行政管理，2007，（7）.

[7]赵战军.公共服务多元化供给机制设计[J].学理论,2009，(13).

[8]尹华,朱明仕.论我国公共服务供给主体多元化协调机制的构建[J].经济问题探索,2011，(7).

[9]谭英俊.走向一种社会合作型的公共服务供给模式——基于善治理论的启示[J].重庆文理学院学报（社会科学版）,2009，(6).