全球水伙伴战略综述

张笑洁，傅伟群

(1.河海大学公共管理学院，江苏南京 210098;2.河海大学法学院，江苏南京 210098)

全球水伙伴组织(Global Water Partnership，简称GWP，下同)是一个由全世界超过1800个忠实合作伙伴组织形成的动态的、非盈利的行动网络。自从GWP于1996年成立以来，它的主要焦点一直是支持发展中国家社会经济变化进程，进一步可持续管理和发展其水资源。伙伴组织得到了多方捐助者的支持。政府捐款以及众多合作伙伴自愿捐款确保了以协调的方式发展援助和支持。

在过去的十多年里，通过推广应用水资源综合管理方法，GWP成功地改变了人们对于水的现行观念。水资源综合管理是一项公共事业，很少被看作一种狭隘的、技术的、单一用途的视角。以综合的方式管理水资源是每个人的职责，来自不同阶层和不同经济利益范围的社会行动者都必须参与进来。作为一个多利益相关者的合作伙伴关系组织，它包括了政府机构、私人公司、非政府组织、专业组织、性别和青年团体以及双边和多边的发展机构等等。GWP处在一个独特的地位，它吸引着大家一起对话磋商，一起行动。

在对全球知识经验十多年的学习、宣传、支持和对话基础上的，GWP制定了自己的战略(2009—2013)。该战略将帮助伙伴成员们在一个越来越具挑战性的发展背景下，应对水资源管理。

本文在分析水的全球背景基础上，介绍GWP的愿景与使命，阐述其战略目标和实现目标的策略，以供中国的水行业战略选择、政策制定、规划完善、实施管理、科学研究借鉴和参考。

1 全球背景

1.1 水是生命的前提

良好的水资源管理能促进经济发展和社会进步。然而，不完善的水资源管理则会阻碍发展，使人们遭受疾苦。许多国家的繁荣，都得益于他们在水利基础设施、水利机构以及水资源管理等方面的大量投入。从作为经济支柱和对人民生计至关重要的粮食生产到制造业、能源生产和运输，水支撑了几乎所有的经济活动。所有千年发展目标的实现很大程度上取决于水资源。

1.2 水是一种有限且脆弱的资源

全球人口的增长率意味着越来越多的人和经济部门正在争夺水资源。不断增加的资源短缺、压力、污染和其他威胁将加剧这种竞争。到2050年，30亿人口将生活在用水紧张的国家。这些国家中，许多都缺少用来有效储存、递送和使用水资源的设施和管理系统。在水资源分配上，国家将继续面对艰难的抉择，即如何平衡家庭、农业、工业、生态系统和水电对水资源的竞争性需求(如何优化水资源的利用率)。更有效的管理将继续成为可持续水资源管理的重要方面。

1.3 水会带来灾难

许多国家经常遭受旱灾、洪水、飓风以及其他毁灭生命、沥干经济、阻碍经济增长的灾难。此外，虽然世界上很多地区享受着经济增长和良好的民生，但是这些收益带来了对于水资源的更高要求和更多的污染。

1.4 水对于食物安全和人类福祉至关重要

全球对于食物和生物能源不断增加的需求以及近来食物价格的上涨放慢了人们减少贫困的步伐，但是却增加了农业和能源部门对于水的需求。穷人无法获得充足、安全及可靠的供水和安全的卫生设备，这使得他们在改善生计方面无从选择。在一些国家，缺乏有效的水资源管理通常使得穷人深受其害。

1.5 水与全球性挑战相关联

气候变化是全球面临的最可怕的长期挑战之一。气候变化会影响水循环、海平面和降水量变化，以及农作物产量和水灾旱灾的发生频率和规模。水不能免受于其他外部的和当前面临的挑战，像最近的金融危机、粮食和其他商品的价格波动，它们对水的影响是错综复杂的，需要我们更好的理解。城市化进程、人口结构变化、环境恶化以及基本服务的缺失也将强加给水资源管理者们巨大的需求。如果不迅速采取行动，那么这些挑战可能会引发社区、用水者甚至国家间的冲突。

1.6 处理水问题需要全面协调的方式来进行水资源分配、管理和发展

水资源开发管理职能的分散，更重要的是，对话机制的缺失使得可持续的管理不可能实现。为了取得可持续化管理的最大收益，所有纵向的对话(不同部门和环境之间)和横向的对话(不同的权限等级在政策和决策方面)都是必不可少的。越来越多的国家意识到完善水资源管理对于发展的价值，并在寻求支持使其得以实现。

2 全球水伙伴组织的愿景、使命与战略

2.1 愿景

GWP 的愿景［1］包括:

①建设一个水资源有保障的世界，以实现更加美好的未来世界。在未来有足够的水资源可供经济、社会发展和生态环境。一个水资源有保障的世界集成了对水的内在价值的关注以及它对人类生存和福祉的全方位用途。

②建设一个水资源有保障的世界，以能驾驭水的生产力并最大限度地减少其破坏力。在这个世界，人人都拥有安全的、消费得起的水资源，过着清洁、健康的生活。在这个世界，各个社区免受洪水、干旱、山体滑坡、水土流失和水传播疾病的侵害。水安全也意味着应对环境保护问题以及管理不善所带来的负面影响，随着气候多变性的增加，这将会越来越富有挑战性。一个水资源有保障的世界可以减少贫困，促进教育发展，提高人民生活水平。在这个世界，所有人的生活可以得到改善，尤其是那些最弱势群体——妇女和儿童，她们能从完善的水资源管理中获益最多。

GWP相信这种管理全球水资源的综合办法是实现愿景的最佳途径——这愿景涵盖了生活的全部。

2.2 使命

GWP的行动网络为各个层面提供知识和构建改善水资源管理能力:全球的、区域的、国家和地方层面的。该组织也帮助国家在跨界，跨区域、流域，跨国家、地方等不同范围内进行水资源规划和实施联络，这样能保证行动的一致性和连贯性。与传统的项目之间不联系的方法不同，GWP与众多的利益相关者一起，共同设计战略方针来完善水资源管理。这从长远看来能提升地方管理水平。GWP并不是独自行动，实际上它的联网方法提供一个协调行动的机制，并且给许多其他重要的发展伙伴的工作增添了价值。

GWP的指导原则来自于《都柏林和里约热内卢声明》(1992);来自于“联合国千年大会”(2000)，大会随后催生了联合国千年发展目标;来自于世界可持续发展行动计划首脑会议，会议为水资源综合管理(IWRW)和水资源效率规划的准备工作设置了目标。

GWP的核心价值使合作伙伴们团结在一起，对追求其使命也是至关重要的。合作伙伴同意遵守核心价值观是对成员的主要要求。GWP的合作伙伴和所有区域实体同意努力为了包容性、公开性、透明度、问责制、尊重、性别敏感性和团结而奋斗。GWP希望所有的伙伴们都能运用它们，正如所需的那样，要尽可能多地汇集利益相关者来完成使命。价值观支撑了有不同利益与思维方式的人之间进行有意义的对话，同时加强了GWP的中立立场和可信度。团结一致处在GWP发展努力的核心位置，对于GWP向穷人和弱势群体做出的承诺来说是必不可少的。

2.3 发展策略

GWP作为一个全球的网络，负责在各个层级上工作，因此战略必须阐明GWP将通过网络传递什么，为GWP半自主的区域机构提供战略方向。该战略为网络制定提出了指导参数和战略目标。在此框架内，GWP各区域和国家的合作伙伴、秘书处和技术委员会会根据他们所服务的选区的需求和优先事项，设计他们自己的战略以及年度工作计划来实现战略目标。

全球策略就这样为整个网络提供战略性的方向，但是必须承认在区域差异性较大的南部非洲、南美洲和中国设置详细的指标是不可行的。每个区域水伙伴组织都已经开发了自己的区域战略，规定了详细具体到每个地区的特点和重点的成果。

区域战略包括为了监测和评估战略目标而实施的最合适的指标。全球和区域战略是相辅相成的，同样也是通过年度工作计划实施的。

在开展战略的过程中，GWP将与许多其他地区和国际的参与者一起为政府的最终实施提供支持，因为政府没有足够的资源独自行动。在此背景下，GWP将通过动员支持力量，通过协调不同的学科和部门利益团体，通过推动和提高意识的过程，通过分享知识和开发当地的能力来支持变革过程的实施。GWP激发变革，促进完善水资源管理和发展的行动的实施。

3 全球水伙伴组织的战略目标及其实现策略

GWP伙伴成员经过充分协商，形成了2009—2013四年间四个同等重要的战略目标，即:① 一个行动目标;② 一个宣传目标;③ 一个知识目标;④ 一个合作目标［2］。

对于每一个目标，GWP都有着明确的追求结果和实施战略。GWP将把它的捐赠和工作集中于四个目标中强调的问题的具体方面。

3.1 行动目标及其实现策略

3.1.1 目标内涵:将水资源作为国家可持续发展的关键组成部分

这个目标着重于完善水资源管理并付诸行动，注重以综合的方式、良好的治理、适当的基础设施和可持续的筹资来帮助国家实现经济的增长和水资源的安全。

3.1.2 预期结果

①当政策计划实施到位时，政府会将其纳入到国家发展进程中，并在他人的支持下加以实施;②当政策计划没有到位或者还很薄弱时，政府将会发展它们，将他们纳入到国家发展进程中，并在他人帮助下加以实施;③非政府参与者，包括GWP、民间团体和外部支援机构共同参与当地设施建设，同时帮助政府实施他们的政策和计划。

3.1.3 实现策略

GWP成功地倡导了对水资源管理的综合治理方法，向在准备IWRM规划的国家提供支持。然而，要让提到的这些规划运作起来还有许多工作要做。世界面临着许多长期存在的水资源问题，不只是实现千年发展目标和为更好的资源管理创造有利的环境。根据联合国《关于水资源综合管理和用水效率规划的水资源状况报告》(2008)，有68%的发达国家和38%的发展中国家已经完成或正在实施IWRM规划。水资源效率规划方面的进展就更加滞后。

GWP将采取双管齐下的方法。对于规划方面进展顺利的国家，GWP将会采用综合管理方法来帮助实施规划。GWP将会强调地方参与和设施建设来管理水资源，并将政策付诸实践。GWP工具箱将发挥有益的作用来支持政府将规划付诸实践。对于那些还没有政策规划但又希望制定规划的国家，GWP将会帮助他们制定规划，同时帮助他们提升实施规划的能力。

具体而言，GWP将会在区域、国家层面及以外对下列领域提供支持。

a.通过国家进程提高对水资源管理的支持。在尚未准备和实施更有效的开发水资源的政策计划的国家，GWP将促进多方利益相关者参与和对话。网络组织将分享各区域与国家间的最佳做法，以帮助管理水资源实现用水安全。

b.完善管理系统。GWP拥有一个庞大的国际化网络以及重要的水资源管理专业知识。在与像开发计划署这样的其他机构合作时，GWP将会利用这些优势支持改善体制环境，以使能够运用综合方法管理水资源。GWP还将协助政府机构制定法律和监管框架，担负起责任，去分配资源。此外，GWP成为其他利益相关者的代言人。由于水资源分配和管理需要在不同的行政级别和特定的水文边界内规划实施，GWP将会更多地去帮助协调管理系统以及连接行政和流域办法。这将加强机构能力，并促进协调性和连贯性。GWP将与水资源诚信网一道来帮助减少水资源部门的腐败。

c.完善水利基础设施。随着机构的改革，有必要发展管理适当可持续行动水利基础设施，特别是在一些贫穷的国家。GWP会找出切入点，支持多方利益者之间的对话，以帮助各国政府和区域实体调查有效合适的、对所有人有益的基础设施选项。GWP将会寻找机会召集利益相关者，为政府、区域开发银行和其他参与者之间的持续对话做出贡献，以此来扩大水资源管理的基础设施并且确保水资源综合管理办法在水利基础设施发展中得到应用。

d.完善水资源管理的融资。人们已经高度关注水资源使用的资金筹措。尽管由于水资源不足、污染、气候变化和其他威胁恶化了水资源安全，然而有关水资源管理资金筹措却鲜为人知。与像经合组织(OECD)和欧洲联盟水倡议金融工作小组(EUWI－FWG)这样的组织合作时，GWP将构建水资源管理发展的融资能力，并且阐明这与良好的水资源治理直接关系。这包括把水资源与金融专家紧密地联系起来，以解决长期的投资不足和稀缺资金的浪费。

e.促进跨界合作。地表水和地下水的界限通常与政治分界线是不一致的。这意味着各国必须共同合作来管理水资源。他们必须分担管理水资源的责任，保护水的质量，管理环境流量，促进各国之间的和睦。在一些情况下，河流流域组织提供一种体制结构功能，如:协调决策，建立水资源分配机制，减少水体污染以及处理水灾、旱灾。良好的国家政策和计划是跨界水域合作的先决条件，包括经常被人们忽视的地下蓄水层。采取共享利益的方法，GWP将支持区域进程，并与区域组织和倡议人开展合作，如东盟(ASEAN)。

f.监督水资源综合管理的进程。通过与像联合国水专案组这样的组织的协同努力，GWP将帮助制定和实施一套强大的指标，用来监测和报告进展以及在不同规模下实施水资源综合管理办法的益处。引进这样一个框架有助于设定目标，跟踪进展情况，并提供更好的水资源管理有效性的反馈。

3.2 宣传目标及其策略

3.2.1 目标内涵:应对关键的发展挑战

这个目标着重于促进和倡导应对水资源安全的关键挑战的解决方案，如气候变化、越来越快的城市化进程、食物生产、与资源相关的冲突和出现的其他挑战。

3.2.2 预期结果

①国家和地区政策制定者、市政机构、水资源经理者和国际发展部门将水资源和气候变化间的联系纳入考虑范畴，发展适应气候变化的水资源管理方案;②国家和地区政策制定者、市政机构、水资源经理者和国际发展部门应对关键发展挑战，尤其是食品安全、城市化和冲突的解决等挑战;③国际参与者和多边政策处理工作，通过来自GWP和其他伙伴的客观和敏锐的智力贡献，更加了解面临水资源问题时可供选择的解决新出现的和持续挑战的方案。

3.2.3 实现策略

在GWP的最后策略期间，我们认识到决定性的发展问题能提供一个切入点，来激起人们采取行动以解决水资源管理问题。例如，日益增长的粮食价格不但威胁到人们减少贫困的成果，而且还使农业生产对水的需求增加。所以水资源管理在这些发展问题中是一个至关重要的元素。GWP将抓住这些战略机遇以促进变革。GWP将会越来越多地回应成员要求便利化对话的呼声，提供理解或在这些问题上表明政策立场。GWP将以对话方式，通过介入有重大分歧的水资源领域内外的利益攸关方，帮助制定解决方案。GWP将致力于表明在解决关键性的发展挑战中水资源的作用，并为此提供技术支持［3］。

GWP将在全球层面提供指导。当所有层面的关系伙伴面临关键性全球问题时，GWP将提供技术支持以帮助他们提出应对水资源管理挑战的合适解决方案。尤其是，GWP将在全球、国家和地区层面帮助寻求应对下文中讨论的四个关切的问题的解决方案。

a.适应气候变化。气候变化是这代人和未来人面临的最严重的有争议的长期威胁。通过改变水循环，气候变化将加剧国家已经面临的水资源管理的问题。在保持经济社会发展的同时，GWP将更好地提升水资源管理水平、气候防护基础设施建设和适应能力，以最好的方式减少气候变化的冲击。基于此，GWP将和世界银行、联合国关于水和气候变化的水利工作队以及气候和水资源合作项目进行密切合作。GWP将寻求与工作在气候变化前沿的主要组织结成联盟，包括国际气候和社会研究院(IRI)。

b.实现粮食安全。GWP意识到和农业部门的接洽的重要性并将召集知情的多方利益相关者商谈以改变决策者们关于水资源和农业的思维方式。譬如，水的产量必需提升，旧有的灌溉技术必须适应和升级以满足未来的需求。而且，在发展中国家，由于60%的农业是雨水供养，强调雨水供养食物产量也就非常重要。在这种情况下，GWP将与国际农业研究磋商组织(CGIAR)系统协作，尤其是与国际水资源管理研究院的合作，以便为源于农业水资源管理综合评价和水资源和食物挑战项目的建议的实施提供便利。

c.应对城市化。今天，50%的世界人口居住在城市地区，人口统计学变化的显著特点是大量人口涌入城市，到2025年这一比率将扩大至60%。城市水资源和污水管理在大多数发展中国家是一个严重的威胁。大多数城市不能扩充基本水服务或驾驭使用者间日益增长的竞争性需求。考虑到城市化的趋势，提升城市的水资源和废物管理水平迫在眉睫。作为这项努力的一部分，GWP将继续它和联合国栖息地水资源运营合伙关系的工作，其焦点将是把用过的水作为整个水资源管理的必要元素处理［4］。

d.解决冲突。发展问题将会加剧水资源冲突的风险以及这些冲突将对穷人和弱者造成的负面影响。水的需求、水资源的退化、气候多变性和部门的以及城乡在水资源上的冲突都在日益加剧并使业已严重的争议进一步恶化。GWP将支持对话，强调协商和妥协，并且允许利益相关者深思熟虑，做出能使所有人受益的最优选择。GWP将和像联合国开发计划署、联合国教科文组织水资源法、政策和科学中心及区域组织等其他组织合作，以更好理解水资源冲突，制定出客观和现实的冲突解决方案以帮助决策者做出决策。

3.3 知识目标及其实现策略

3.3.1 目标内涵:强化知识共享和交流

这个目标聚焦于发展共享知识和提升动态交流文化的能力，以便于更好支持水资源管理。

3.3.2 预期结果

①全球实体，例如联合国代理机构、多边和双边机构以及企业界通过GWP的世界水资源管理的知识传播获取畅通的信息渠道;②利益相关方，包括政府、财政和规划部、非政府组织、私营部门，有更好地得到相关实践知识的渠道及更多分享该知识的能力;③GWP在伙伴关系间嵌入一个交流文化，且各级利益攸关者吸收了战略信息和关键信息。

3.3.3 实现策略

在水资源管理和可持续发展方面，GWP已在全球、地区和国家层面上做出观念性和技术性贡献。这个网络已以出版物形式就水资源管理中出现的诸如适应气候变化、发展基础设施、流域盆地组织和拨款打下了一个坚实的智力基础。由技术委员会准备的《催生变化》系列期刊，支持各国使用水资源综合管理方法(IWRM)。GWP的教育和倡导角色已经在政策和立法方面带来了变化。

GWP将实施一项全面的交流策略，该策略将构建其知识基础和扩大水资源的宣传范围，更广泛地参与社会和经济发展。为此，GWP将建立两个相互关联的领域:内部交流文化和伙伴关系在区域、国家和地方及在全球的发展论述。达到目标策略的具体内容概述如下。

a.交流能力。GWP将通过其网络建立和嵌入交流能力。这意味着将从一开始就把交流整合进入项目活动，以便项目将向内向外生成和传播合适的信息。GWP将塑造它的内部交流文化以改善对话和在地区和国家伙伴间更广泛地分享经验教训。这意味要找到能使整个网络更方便地分享知识、经验和信息的方法。交流是一项全网络范围的活动，为实现全部四个战略目标和完成所有GWP任务提供便利。

b.延伸。GWP将帮助人们意识到在部门、地区和合作伙伴间分享信息会强化网络和增加它对更广阔的世界的贡献。这不仅要告知水务部门，还将涉及与非水务部门的接洽，例如财政和规划部门和像透明国际这样重要的非政府组织。尤其是，将目标锁定在水资源社区以外的听众，让其他部门的用户和滥用者认识和理解水资源的重要性。这将包括与企业合作，例如通过世界经济论坛和可持续发展世界经济委员会。

c.知识共享。除了塑造内部交流文化以鼓励伙伴擅长分享知识和交流之外，GWP将开发产品、服务和方便的交流平台。GWP将通过提供实践指导，在国家和地区内分享经验教训，使用合适宣传、反馈方法和监测结果，来拓展它的智力领导的影响力。

d.策略信息。GWP在水资源世界中有一个可靠的声誉。但是，为了在更加广阔的发展世界及之外定位其网络，需要一个更加精心地聚焦于成就的报道(对那些成就有贡献的过程和活动)。利用伙伴关系的专业知识，GWP将加速识别的努力——制定政策回应影响水资源管理或受之影响的关键的发展威胁。由网络创造的信息财富将被明确而有力地表达，发送至相关且有影响力的听众，如捐赠伙伴、政策制定者、媒体以及其他对实现GWP任务具有战略意义的其他人士［5］。

3.4 交流目标及其实现机制

3.4.1 目标内涵:建立一个更加有效的网络

这个目标聚焦于通过更加强有力的伙伴关系、良好的管理、有助学习的表现监测和可持续财政来强化网络的弹性和效率。

3.4.2 预期结果

①GWP强化和建立了区域水伙伴关系的能力，这样他们可以更有效地执行他们的工作计划，为国家水伙伴关系提供支持;②全球水伙伴关系组织和地区水伙伴关系承担了改善组织和管理的变革过程，简化了整个合伙组织的财务、行政和治理结构;③全球水资源合作组织(GWPO)和区域水资源合作伙伴(RWPS)将非限定目标评价作为计划，监测和评估年度工作计划成效的方法而采纳;全球水资源合作组织(GWPO)、区域水资源合作伙伴(RWPS)和国家水伙伴关系在增加传统资金来源的同时，为GWP的活动取得新的、多样性的基金来源［6］。

3.4.3 实现策略

在2008年底，伙伴关系包含13个区域水伙伴成员、80个国家水伙伴成员和超过1800个登记伙伴。许多伙伴机构和个人在本地有影响力，在给目标受益者带来行为改变中是个关键资源。这个广大的网络允许GWP更好地支持和影响国家和地区的政策和行动。GWP将保留一个轻便灵活的网络结构以使得社区能将他们的关切带至国家、地区和全球层面。

a.伙伴关系和联盟的建立。鉴于GWP的全球性及本地延伸性，它具有独特的能力建设。GWP将继续发展其伙伴关系基础，着重针对非水资源利益相关者，同时提高掌控现存伙伴关系的行政管理。GWP将与战略伙伴组织建立更强的联盟，如联合国水资源组织、欧盟水倡议组织、计划网络控制与接入组织、国际流域组织网、洪水管控的相关项目组织、世界水议会和其他组织等。GWP将与合作伙伴建立新的联盟，如:关于气候和水的合作项目以及水资源诚信网。

b.绩效评价。由于GWP没有实施基础设施建设工程，但却推进了提高水资源管理的进程，GWP已经采用非限定目标评价作为监控和报告结果并测算绩效的工具。在2009年及以后，这项方法论将应用于全网络的绩效评价，以加强与全球行动网的联系和分享他们绩效评价的经验。GWP也将与捐赠者团体分享非限定评价方法的经验，以表明该方法是如何被用于相似的政策相关的项目和网络中。

c.财政可持续性。为推动财政可持续性，GWP将持续提供一个需求拉动的优质服务，该服务将应对区域和国家以及捐赠团体的优先事项。在努力通过新的现存的基金资源拓展所有层面的财政资源的同时，伙伴关系将在地区和国家的层面上增强筹资能力和多样化筹资渠道。

d.支持网络。GWP将升级其行政管理结构以实施2009—2013战略。重点是简化和加强全网的治理结构，这将保持网络组织的轻便性、灵活性及地方所有的特性，同时消除捐赠者和政府对GWP运作的健全性的疑虑。

e.减少GWP的碳足迹。面对面互动是分享知识、经验和改变行为方式最有效的途径。然而，GWP将采取措施以减少旅途奔波，尽可能地运用现代的通信技术(如视频会议、虚拟会议和网络研讨会)和减少全球性会议，来缩减开支并最小化伙伴关系组织的碳足迹。

［1］Global Water Partnership. What is GWP ［EB/OL］.［2012-07-22］.http://www.gwp.org/en/About-GWP/Vision-and-Mission/.

［2］Global Water Partnership.Vision and Mission［EB/OL］.［2012-07-25］.http://www.gwp.org/en/About-GWP/Vision-and-Mission/.

［3］Global Water Partnership.GWP Strategy 2009—2013［R］.Stockholm:GWP，2013.

［4］ Global Water Partnership.Report on achievements GWP Strategy Period 2004—2008［R］.Stockholm:GWP，2010.

［5］Global Water Partnership.GWP in action 2011 annual report［R］.Stockholm:GWP，2012.

［6］ Global Water Partnership.Global Water Security［R］.Stockholm:GWP，2011.