水利支撑经济社会发展能力评价指标体系构建及实证研究

马 婷,王乃岳

(水利部发展研究中心,北京 100038)

水利历来是治国安邦的大事。随着人口增长、经济发展以及文化生活水平的提高,水利对社会经济发展的支撑能力也显得越来越重要,主要体现在经济社会发展过程中水利对经济、社会、环境等方面的综合支撑程度。支撑度越高,水利在经济社会中所起的作用就越大,水利开发利用所带来的经济效益、社会效益和环境效益就越高;反之,支撑度越低,水利的作用及相应效应就越不明显,有时甚至直接成为经济社会发展的桎梏。

1 水利对社会经济发展支撑能力的内涵及表现

根据可持续发展的内涵,水利对社会经济发展的支撑能力是指在当前技术水平条件下水利对区域发展总体目标的支撑程度，可归纳为水利对经济、社会、环境3个子系统的支撑作用[1],这3个子系统又形成了一个结构复杂、因素众多、作用方式错综交织的综合系统。

1.1 经济系统

经济系统是水利需求系统的核心。从相互作用机制上讲,水利支撑经济发展主要体现在以下几个方面。

1.1.1 水资源要素供应

从理论上讲,经济系统的全部经济活动均是用水户。作为重要的生产要素,水对经济发展起着全面的支撑作用,在三大产业中都有十分重要的地位。水利是农业的命脉,粮食安全离不开灌溉。我国以占全国耕地一半的有效灌溉面积生产了全国75%的粮食和90%的经济作物,以占世界6%的水资源9%的耕地,解决了占世界21%人口的吃饭问题,灌溉工程发挥了至关重要的作用。水是工业的血液。水在电力、钢铁、冶金、制造、石化等众多行业中发挥着极其重要的作用,在一些行业中水所占的工业成本甚至超过了50%。据有关统计数据,工业缺水每立方米要损失产值30～40元,损失GDP约10～15元。随着第三产业的迅猛发展,服务业对水的需求也在日益增长。统计资料显示,近年来我国以12%的用水量支撑着经济比重约占40%的第三产业,第三产业比重每增加1%,相应的用水需求约增加0.6%。

1.1.2 防灾减灾减轻国民经济损失

从防止水旱灾害的角度看,水利可以避免或减轻涉水灾害对经济运行的冲击。我国98特大洪水总损失超过当年全国GDP的3%,之后经过持续投入建设,防洪能力不断提高,基本可以防御20世纪50年代以来的最大洪水,大大减少了直接经济损失。

1.1.3 水利投资拉动经济增长

水利投资具有周期长、规模大、带动相关行业效用强等特点。实践证明,大型水利工程对经济增长的拉动作用直接、持续、有力。同时,水利基建对水泥、钢材、电力、机电、运输、商业等行业也具有较大的带动作用。据有关学者测算,1亿元水利基本建设投资可以引致2.4亿元的GDP总值[2]。

1.1.4 水利发展带动就业

水利工程具有吸纳投资大、产业链条长、形成工程量快、促进就业能力强的特点。据有关学者研究,平均每10万元水利投资可创造就业岗位约1.4个。以1998—2008年间为例,中国水利投资总额达6 184亿元,创造就业岗位850～862万个,平均每年投资562亿元,每年创造就业岗位77.3～78.4万个[3]。

1.1.5 水资源管理推动经济发展方式转变

长期以来,我国经济社会发展付出了巨大的资源环境代价。用水方式不转变,将无法为经济社会持续健康发展提供水资源保障,从根本上转变经济发展方式更加难以实现。我国政府明确提出实行最严格水资源管理制度,就是把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措,将水资源要素作为经济布局、产业发展、结构调整的约束性、控制性和先导性指标,努力形成水资源管理的硬约束和倒逼机制,确保以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

1.2 社会系统

水利对社会的保障作用主要体现社会公平性和促进社会发展方面。

a.实现公共服务均等化。就水资源领域来说,实现公共服务均等化要求饮水安全得到保障,人人享有平等的用水权利。对不以营利为目标而提供公共服务的带福利性的基础建设环节,如饮水工程,政府应全力予以投资并加强管理。

b.促进社会稳定繁荣。社会的稳定繁荣需要以安全为基础。安全有效的防洪体系,能够保证国家和人民群众的生命财产安全免受洪涝灾害的威胁,是经济社会可持续发展的重要支撑,是国家长治久安、人民安居乐业的重要保障。

1.3 环境系统

良好的水环境是国民经济及社会可持续性发展的基础和必要条件,对可持续性发展的类型和模式起着强有力的约束作用。按照可持续发展的原则,水利支撑环境系统的要求应该是水资源开发利用与水环境和水生态系统的保护相适应,水生态环境达到较高的保护和改善标准,人民的居住环境得到美化。

水是生态环境的控制性要素,支持着生命系统、非生命环境系统的正常运转。如果缺水或无水,将无法维持地球的生命力和生态、生物多样性,人类将遭灭顶之灾。水利对生态安全的促进作用主要体现在水源地涵养、水土保持、水污染防治、河湖生态修复、水资源调配等方面,同时水资源管理也对环境系统保障发挥着重要作用。

2 指标体系构建的原则

对水利在经济社会发展中的支撑作用进行定量评价,目前尚缺乏统一的、成熟的理论和方法。科学设置评价水利支撑度的指标体系,筛选出科学合理、层次分明、简单实用、与评价目标相一致的指标,是客观反映水利在经济社会中所起作用的重要依据。构建指标体系要遵循以下原则。

a.全面性原则。作为有机整体,指标体系要能够全面反映各种影响因素,但并非要求面面俱到,对于无法量化、不易获得数据的指标可以暂不列入。

b.层次性原则。要将影响水利对经济社会发展支撑作用的各种因素划分出不同的层次,并保持其内在联系,便于应用层次分析法计算各个指标相应的权重。

c.科学性原则。选取的指标要概念明确,符合客观实际,具有代表性,既要立足现有基础和条件加以科学、客观的反映,又要考虑发展因素和不同地区的可比性,避免指标重叠,使评价目标与评价指标有机结合。

d.可操作性原则。从资料获得和数据处理的角度,尽量考虑指标量化及相关数据的可获得性和可靠性,尽量利用权威部门的公开资料,确保资料健全、计算简便;所选指标还应在现阶段具有稳定性、通用性和可比性。

e.易于理解原则。指标术语和内涵要尽量浅显易懂,对特殊指标术语要加以解释,以便量化操作和纵横对比。

3 指标体系的结构

水利对社会经济发展的支撑能力可以定义为“在当前技术水平条件下,水利对区域发展总体目标的支撑程度”。因此,水利的支撑能力主要存在于经济、社会、环境3个方面。

按照一般的综合评价指标体系构建经验,评价指标体系由3个层次构成,分别为目标层、准则层和指标层。目标层是指此次评价的目标——水利支撑度;准则层用于反映目标层,涵盖目标层的直接影响因素,包括3个子目标——经济支撑、社会支撑和环境支撑准则层;每个准则层包括数量不等的指标,共同组成指标层,是准则层的细化和具体化。

3.1 经济支撑准则层

经济支撑准则层,主要反映和描述水利对国民经济发展的支撑作用和能力。指标C1反映国家财政投资用于水利建设的份额,是水利在国家发展战略中地位的重要体现;指标C2是每形成一万元国内生产总值所用的平均水量;指标C3反映工业领域的用水效率,体现了水利对工业发展的支撑能力;指标C4反映农业灌溉供水的保障程度;指标C5和C6是干旱和洪涝灾害造成的损失占GDP的比重。

3.2 社会支撑准则层

表2 水利支撑经济社会发展能力评价指标计算方法与数据来源

社会支撑准则层,主要反映和描述水利对社会发展的支撑作用和能力。指标C7反映防洪堤坝建设的达标比率;指标C8反映因水灾死亡人数;指标C9综合反映了水利在保障农村饮水安全方面的能力与作用;指标C10反映城市供水的保障率和安全性。

3.3 环境支撑准则层

环境支撑准则层,主要反映和描述水利对环境的支撑作用和能力。指标C11反映污水处理水平和能力;指标C12反映水功能区达标状况;指标C13反映饮用水水源地水质达标情况;指标C14反映治理水土流失取得的动态成效;指标C15反映河流水质状况。

表1 水利支撑经济社会发展能力评价指标体系

4 指标权重设计的原理与步骤

笔者对水利支撑能力进行综合评价,是在构造相关评价指标层次的基础上,运用系统工程理论中的层次分析法进行分析。这种方法是将决策问题的各种元素分解成目标、准则、方案等相关联的有序层次,通过两两比较就每一层次中各因素的相对重要性进行判断,用一定标度对人的主观判断进行客观量化,最终把系统分析归结为最底层指标相对于最高层总目标的相对重要性权值的确定或相对优劣次序的排序问题,在此基础上进行定性分析和定量分析,从而为决策提供科学依据。

4.1 构造层次分析结构

将水利支撑经济社会发展能力的指标体系分成目标层、准则层和指标层三个层次,并确立了水利支撑能力的相关评价指标,形成了一个评价模型,这是考察指标对于评价目标的重要性,即赋予不同指标以相应权重的前提。

4.2 构造判断矩阵

建立层次分析模型之后,在各层元素中进行两两对比,由专家根据1～9标度法,对每一层次中各因素相对重要性给出判断,构造出比较判断矩阵。这是层次分析法的基本信息。需要说明的是,本文的评价指标体系多层次、复合性强,量化评价较难把握，因此,专家的专业程度、知识领域、组成结构等是否适合,对于尽量减少主观因素的影响至关重要。建议选择不同领域的专家组成专家团队共同打分,确保评价更加全面、客观。

4.3 一致性检验

为减少专家个人偏好、知识结构差异性因素的干扰,不致出现相互矛盾的结果,排序之前需要对判断矩阵进行一致性检验,可根据矩阵理论进行。定义一致性指标CI(consistencyindex)作为度量判断矩阵偏离一致性的指标。

CI值越大,表明判断矩阵偏离完全一致性的程度越大,需要调整元素使其具有满意的一致性;CI值越小(接近于0),表明判断矩阵的一致性越好。

4.4 层次单排序及层次总排序

层次单排序是计算出某层次因素相对于上一层次中某一因素的相对重要性。依次沿递阶层次结构由上而下逐层计算,即可计算出最低层因素相对于最高层的相对重要性或相对优劣的排序值,即进行层次总排序。

综上,应用层次分析法进行综合评价的技术路线,如图1所示。

图1 层次分析法技术路线

5 评价标准的确定

评价标准即达到目标水利支撑经济社会发展能力时所对应的经济、社会和环境的目标。由于缺乏相关的基础数据或现存的评价标准,难以按照统一标准对指标进行评价,因此,笔者考虑结合我国国民经济和社会发展规划纲要、水利发展规划、发达国家水利现代化发展情况和有关分析研究结果分别进行评价，评价结果见表3[4-6]。

6 等级划分

在确定了评价标准,并对指标取向做了相关分类处理之后,可以按照支撑能力由高到低,分为高、较高、一般、较低、很低5个层级的思路进行评价。

Ⅰ级:水利对经济社会的支撑度区间为(80～100],为支撑度高的等级。水利对经济社会起到了很好的支撑作用。

Ⅱ级:水利对经济社会的支撑度区间为(60～80],为支撑度较高的等级。水利对经济社会有较好的支撑作用。

Ⅲ级:水利对经济社会的支撑度区间为(40～60],为支撑度一般的等级。水利对经济社会的支撑作用不明显。

Ⅳ级:水利对经济社会的支撑度区间为(20～40],为支撑度较低的等级。水利对经济社会的支撑度不足。

Ⅴ级:水利对经济社会的支撑度为20以下,为支撑度很低的等级。水利对经济社会的支撑作用很弱。

7 评价结果

基于2011年数据,通过评价可以得到2011年水利对经济社会发展支撑能力的得分为60.14分,支撑能力处于从 “一般”到“较强”级别的临界状态。水利对经济、社会、环境3个准则层的支撑能力分别为57.01，71.06，55.99。支撑能力较高的指标主要有农田灌溉用水有效利用系数(88.3)、设市城市供水保障率(87.5)等,支撑能力较低的指标主要有年污水处理回用率(17)、万元GDP用水量(37.9)、干旱灾害损失占GDP比例(40.6)等。可以看出,目前水利基本能够支撑我国社会经济又好又快发展,但仍面临一些突出问题和严峻挑战,特别是在供水安全、用水效率、水环境等方面存在明显短板,成为制约水利支撑能力的主要因素。

表3 水利支撑经济社会发展能力评价指标现状值与标准值

综上所述,当前我国正处于工业化、城镇化、农业现代化、生态文明建设快速发展和气候变化影响加剧的重要时期,党的十八大把水利放在生态文明建设的突出位置,都对水利支撑经济社会发展能力提出了全新的、更高的要求。为实现全面建成小康社会、建设生态文明和社会主义现代化的目标,水利支撑能力亟待提高。我国政府已经明确要充分发挥政府在水利建设中的主导作用,2011—2020年投入4万亿元用于加快推进水利建设,实现水利跨域式发展。可以预见,我国水利正迎来发展的重要机遇期,未来10年将成为提升我国水利支撑经济社会发展能力的关键时期。

[1]水利部规划设计总院,水利部发展研究中心.水利支撑社会经济发展能力状况分析[R].北京：水利部规划总院，2009.

[2]水利部规划计划司,水利部发展研究中心.水利投资促进就业作用初步分析[C]//陈小江.2010中国水利发展报告.北京：中国水利水电出版社，2010.

[3]杨翠红,张红霞.水利基建投资对国内生产总值的后向效应分析[C]//中国运筹学学会.中国运筹学会第七届学术交流会论文集.香港:Global-Link出版社,2004.

[4]中华人民共和国水利部,中华人民共和国国家统计局.第一次全国水利普查公报2013[M].北京:中国水利水电出版社,2013.

[5]中华人民共和国水利部.中国水资源公报2011[M].北京:中国水利水电出版社,2011.

[6]中华人民共和国水利部.中国水利统计年鉴2011[M].北京:中国水利水电出版社,2011.