互联网涉警舆情信息传播及其法律规制

李 亮

（浙江警察学院 浙江杭州 310053）

一、互联网涉警舆情信息传播及其特征

舆情是各种主观思想活动载体的集合体，这些主观思想活动经过事件的刺激和互联网的传播，即形成了一定的趋势性。网络舆情是由于各种事件的刺激而产生的通过互联网传播的人们对于该事件的所有认知、态度、情感和行为倾向的集合[1]。互联网信息传播是网络舆情的载体，也是治理网络舆情的关键，互联网涉警舆情当自然推及。互联网涉警舆情信息传播具有互联网信息传播的虚拟性、高效性、互动性和全球性等显著特征之外，也具有自身独有的特征。

（一）涉“警”因素存在。

互联网舆论舆情事件的六大要素，人物、时间、地点、起因、经过和结果中的一项涉及公安民警，即为涉“警”因素存在。尤其是大多数涉警舆情事件的“导火索”均与我们公安机关行使行政管理权、治安执法权或刑事司法权等具体的执法执勤职务行为有关。瓮安事件、石首事件及邓玉娇事件均为人员非正常死亡后，公安机关在死因定性、嫌疑人违法犯罪行为定性上受到质疑；“躲猫猫事件”、“欺实马”（七十码）事件、昆明“小学生卖淫事件”、陕西发生“高中生受审时猝死”事件、府谷事件等，则与我们公安机关行使侦查权、治安处罚权、交通事故原因及性质认定权、人口管理权等有关。

（二）涉警舆情事件的传播比普通互联网舆论舆情更容易。

由于公权力运行的结果和民众的期望值之间的差距以及公安民警执法公信力被遭受的怀疑，网络舆论舆情一旦有涉“警”因素存在，则更容易在网上得到聚集，形成力量，从而影响社会秩序。

（三）互联网涉警舆情事件传播比普通的互联网舆论舆情更容易引发和激化社会矛盾。

不得不承认这样一个事实，仇官仇福已经是当今中国社会的一种普遍社会意识，仇官仇福大旗完全替代了过去的杀福济贫、替天行道。凡是有公权力出入的地方，那么老百姓会质疑，质疑公权力的行使依据和行使程序，这是社会民众法治意识和民主、权利意识提高的重要体现，但同时，在大多数的涉警舆情事件中又充当了激化矛盾的催化剂。2010年6月发生在马鞍山的旅游局长掌掴中学生事件和2012年7月发生在南通的启东事件就是很好的例证。

二、互联网涉警舆情信息传播法律治理存在的问题

（一）滋生群体性事件。

群体性事件是重大涉警舆情事件。面对经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的空前历史变革，社会不平等、区域发展不平衡、社会结构两极化等现象加剧，社会矛盾越来越多。

就最近一些年群体性事件的爆发来看，其之所以能迅速蔓延和激化冲突的主要途径就在于涉警舆情信息的迅速聚集和传播。08年不到一个月的时间，“瓮安事件”、“府谷事件”、“惠州事件”、“孟连事件”等群体性事件密集发生。虽然几起群体性事件规模很小，暴露出的实质却是互联网涉警舆情信息传播如何影响群体性事件发生、发展的大问题。以瓮安事件为例。当17岁女孩李树芬的尸体从瓮安县西门河打捞上来时，距她落水的时间2008年6月22日的24点多已过了3个多钟头。那一刻没人料到，这位瓮安三中初二（6）班女生的离奇死亡，在其亲属不屈不饶的执著下会演变为一场大规模群体性事件而震惊全国。7月1日晚，贵州省新闻办提到在李树芬溺水之前，与其同玩的刘某“在桥上做俯卧撑，当刘做到第三个俯卧撑的时候，听到李树芬大声说‘我走了’，便跳下河中”。次日，互联网上满目皆是“俯卧撑”。有网民感叹，用“井喷”来形容它在网络中的流行程度再恰当不过了。 正是由于“俯卧撑”体的流行，本来已经趋于平和的瓮安事件再次被老百姓推到风口浪尖，影响了当地老百姓的正常生活秩序和社会稳定。

（二）侵犯公民人身权。

互联网的“人肉搜索”或许是互联网舆论舆情侵犯隐私权最好的注脚。在广为社会关注的“踩猫事件”、“死亡博客”等事件中，被“人肉搜索”的主体并没有犯法，只是触及了道德的底线，然而更多的网民会将主体以及其近亲属的个人信息，如电话号码、家庭住址、身份证号码、工作单位等进行曝光，甚至有好事者，发短信威胁，登门骂名，进而可能引发“网络暴力”①。

全国人大常委会委员朱志刚提出，“人肉搜索”泄露公民姓名、家庭住址、个人电话等基本信息，同样是严重侵犯公民基本权益的行为，其造成的危害甚至比出售公民个人信息更为严重，甚至因此建议将“人肉搜索”行为在刑法中予以规范[2]。借助互联网信息传播的快捷性以及传播范围的广泛性，网民个人对他们的个人信息挖掘与泄露以及人身攻击的社会危害性不言而喻，其行为往往触犯了《治安管理处罚法》第四十二条规定，侮辱、诽谤和侵犯他人隐私，严重者，甚至往往可以构成诽谤犯罪。

（三）影响司法独立。

互联网涉警舆情对司法审判的影响最典型、也最有普遍共识的案件估计没有哪个比“许霆案”更有代表意义②。围绕是否量刑过重，网民、专家和各路记者、媒体在现实世界、尤其是在互联网上进行了多方位、多层次的辩析，而且在某种程度上正是由于网络舆论舆情的影响力和压倒性的多数力量才启动了许霆案的二审。2007年3月31日下午，广州市中级法院对“许霆ATM机恶意取款案”作出重审判决，将最初判决的“无期徒刑”改为“有期徒刑5年”。不难想象，如果不是传媒公开报道讨论，施加影响，无期徒刑就是许霆必然的命运。

在法治社会，司法独立与舆论监督之间并不冲突，司法权不受其他权力的干预是根本原则。在大多数人看来，如果舆论最终影响了案件的判决，或许正说明原有判决不当。但我们是否又可以说出另外一层意思：如果判决适当却迫于媒体压力而改判，也只能说明我们距离“司法独立”仍有距离，而互联网涉警舆情信息传播的单边性、聚集性和趋势性往往是这一结果的罪魁祸首。

（四）滋生形形色色网络犯罪。

伴随网络技术的迅猛发展，网络犯罪的内容和样式也在不断被刷新③。网络违法犯罪的组织和规划越来越大，涉案资金也越来越大，动辄几十亿的违法犯罪经常发生。2008年以来，网络违法犯罪正以每年30%的速度增长，公安部和地方公安局陆续对网络犯罪连续出拳，但是形形色色的网络犯罪仍然十分猖獗④。与打击传统违法犯罪相比，打击网络违法犯罪面临更多挑战。2012年初，北京公安局网安部门发现一淫秽色情网站，涉案人员分布在全国30个省份。随后公安部统一部署了打击行动，前期侦查过程中确定了2600多个抓捕对象。到抓捕行动实施时，只抓了2148人。原因在于UCweb浏览器不留存网络日志，导致两百多条线索中断，无法落地查证。互联网涉警舆情犯罪活动侦查、取证的复杂性仍然是有效打击互联网犯罪的不小障碍。

三、规制互联网涉警舆情信息传播之学说

（一）互联网是赋权还是控权？

美国学者夏皮罗（Andrew Shapiro）早在1999年出版的《控制革命》一书中就曾精辟预见了互联网两种可能的前景:一是因互联网的发展，大众可以更好主导自己的生活，可以对包括政府在内的那些规制机构施加影响，从而获得更多的个体自由；一是那些被互联网所削弱了的机构，将逐渐学会如何通过使控制技术与法律手段的重生而重新获得对网络的控制权。

一方面，互联网使人们信息传播更自由和更平等。这是一个自媒体的时代，人人皆是媒体已经成为共识，他们可以随时随处阐述自己的看法，发表自己的评论。而且还以为随时随地地拍摄和录制，可以对自己感兴趣的和不感兴趣地通过网络进行褒奖和鞭挞。不仅如此，每个人在网络上的言行更是先见的平等。网络空间造就了现实空间绝对不允许的一种社会——自由而不混论，有管理而无政府，有共识而无特权[3]。然而，随着网络的快速发展，这种意境和观点受到质疑。以安德鲁·夏皮罗为代表的第二代网络理论家就认为“网络是一种社会控制工具，网络的本质是信息独裁”。劳伦斯·莱斯格也认为“没有理由相信网络空间的自由根基会轻易实现——结论恰恰相反。……单靠互联网自己，网络空间会变成一个理想的控制工具”。网络是一种社会控制工具，网络的本质是信息独裁。互联网的发展完全是由强大的政治和经济力量的驱动，而不是人类新建的一个更自由、更美好、更民主的另类天地[4]。

（二）互联网扩大了自由还是加强了专制？

互联网涉警舆情信息的传播是推动了立法的民主化和科学化还是成为少数人利益合法化、行政利益立法化的加速器？“在全球化和信息化日益发展，为公众直接参与‘公务’带来、创造和提供了越来越多、越来越大的必要性、必然性和可能性以后，现代民主国家实行的就不再是纯粹的代表制民主或仅以公众参与作为补充的代表制民主，参与制民主的比重将越来越大，地位将越来越重要”[5]。在这样的背景下，公民将可能通过互联网阐述表达个体意见和信息直接参加立法起草，或者由民众修改甚至预表决法案。立法程序将更加公开与透明化。因此立法也将更加民主化和科学化。通过网络会有更多的人参与到立法讨论中来，任何人只要有兴趣都可以在不同的时间发表意见，这样不但会有很多政见得到表达，而且立法信息也会在很大程度上增长起来。

但另一方面，由于社会管理部门分工愈来愈细，立法权下放、行政机关的立法权、准司法权、裁决权和紧急事故决策权等在各国发展壮大势头强劲。互联网信息的传播又可能被网络意见领袖和网络信息富裕者所“绑架”，因为互联网信息传播的价值取向是听命于信息富裕者。立法利益精英化、行政部门利益立法化也将层出不穷。

互联网舆论舆情推动了执法和司法的公正还是绑架了执法和司法？在直接民主制的情况下，通过全民公决、通过公投的方式所表达的意见，最后可以把它认为是民意。在间接民主制的条件下，通过代议制的方式，通过人民代表或者民意代表的方式去达成的意见，表达出来的意见，是可以代表民意。但在法律运作中，如何寻找和测度民意是一个有难度的课题。诸如“网络推手”“网络水军”等问题是很可怕的，意见领袖所影响的网民民意很有可能极大的影响司法。这就需要非常谨慎和非常认真严肃地处理互联网舆论舆情与司法判决的关系和互联网涉警舆情与民本主义、民粹主义潮流之间的关联，不能走完全听命于互联网信息梳理所指向的立法也不能走拒互联网涉警舆情于千里之外而闭门造车的立法囹圄。

（三）互联网涉警舆情规制的实践路径学说。

莱斯格在颇具影响的《代码和赛博空间的其他法律》一书中认为，对于网络空间信息传播的规制有四：一是法律。法律通过禁止某些行为和对违法者进行具有溯及力的制裁来约束行为，如保护版权和专利的法律。二是市场。市场以多种方式约束行为——比如受欢迎的网站会吸引更多客户，反过来会促使网站改善服务；在网络空间中色情内容传播成本更低，且更便捷，自然就会增大供应量。三是代码。即建构互联网的程序和协议，其控制和约束人们的行为，比如，没有法律遏制垃圾邮件，但是通过某种软件可以过滤这些无赖的行为。四是约束网络行为的规范。包括网络礼仪和社交习惯。像现实空间一样，网络空间也依靠羞耻感来实施文化标准[6]。

立法机关颁布法律、检察机关诉诸法律、法院以法律定罪，法律始终在以若违反其规制则必导致某些后果相威胁；社会规范即普遍认可的规则，是以某种事实上存在的社会约束而规制。市场则以价格规制网络的准入等；代码既蕴涵了一些价值，也使一些价值难以实现。创造网络空间的软件硬件天然构成了一套约束，成为进入网络空间的前提条件，且对政府而言，通过代码编写，也可间接实现其施加规制的目标。除此之外，政策治理、道德等社会其它规范也被认为是治理互联网信息传播的有效路径。在这些精巧的规范架构中，我们将着重探讨法律治理。

四、互联网涉警舆情信息传播的法律治理

互联网可以规制，且需要治理。技术、市场调控、政策治理和道德等的立体综合治理已经构成国际社会治理互联网信息传播的架构，但最重要的法律治理则更是首当其冲。

（一）加强公安部门互联网涉警舆情的法律基础理论研究。

1.厘清基本法律概念。针对涉警舆情这一概念，在公安理论界和实务部门，有“涉警舆情”，“涉警危机舆情”，“公安舆情信息”等多个称呼[7]，界定也不完全统一，这给全国范围内涉警舆情的科学、规范和有效处理带来了阻碍。

公安机关接受和处理涉警舆情事件的最基本一个前提是，什么样的事件才构成公安机关的“涉警舆情”事件？“涉警舆情”事件的因素有哪些，如何判断其内涵和外延？就像如果对“违法行为”、“犯罪”、“盗窃罪”等概念不能有一个明确界定的话，那么就无法来科学、有效地规范和治理违法行为和犯罪行为一样，如果不能在法律上明确界定“涉警舆情”等概念，那么对于如何启动涉警舆情调查、涉警舆情的应急机制、如何规范科学有效地治理涉警舆情则是天方夜谭。

2.提高公安部门互联网涉警舆情治理研究成果的质量和数量。涉及公安机关、公安民警职权的法学研究内容丰富，但涉及公安涉警舆情内容的法学研究成果，尤其是优秀成果则少之又少，其最明显之处就在于关注公安涉警舆情理论研究和实务解决的法学家，尤其是法学大家少之又少⑤。

就法律运作过程来看，和司法审判活动的法学研究理论和研究论述成果和热点相比，执法活动、尤其是公安机关执法活动的法学研究理论和实务对策几乎凤毛麟角。这与公安机关队伍的庞大性、冲在执法一线公安民警与老百姓接触度、公安机关职权的庞大复杂性不协调。这也导致了大众媒介宣传方面，相对其他政府公权力机关，针对公安机关的宣传总是处于劣势，公安机关和民警的形象总是负面新闻多，当然这些局势随着最近公安部和搜狐等门户网站推介的 “全国十大警察”、“最美警察”等大型宣传栏目的深入人心开始有所改观。

（二）严格依照现有法律治理涉警舆情信息传播。

严格按照不同的法律关系，对不同的涉警舆情信息传播问题不同分类分层处理。民法的归民法，行政法的归行政法，刑法的归刑法，切忌上纲上线，从政治角度和社会稳定大局走极端。“人肉搜索王菲第一案”中网友在漫骂谴责之后，发起了“人肉搜索”。将王菲和第三者的详细资料公布于众，在网上号召其所在行业驱逐他们。网民将王菲以及第三者的详细信息公诸于众，构成了“散布他人隐私”，侵犯了其隐私权，这里可以按照民事法律中《侵权责任法》中民事侵权来处理和消解。激动的网友甚至找到了王菲父母的家，在其门口用油漆写下了“逼死贤妻”等字样。王菲父母的住宅被人多次骚扰，门口被贴满诬陷恐吓的标语。网民的行为构成了对近亲属进行威胁恐吓。这里可以按照《治安管理处罚法》中治安违法行为来处理。“网民进而发展为到店门口聚集并打出标语”的行为可以看出，扰乱社会秩序的现象是极有可能发生的，同时也是客观存在的，激动的网友将事情闹到王菲的单位，严重者，这就构成扰乱事业单位正常秩序。根据《治安管理处罚法》第十九条规定扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。而且，这些行为在《治安管理处罚法》第四十二条皆有所反应与兑现。公安机关可以追究闹事者以及闹事首要分子的相应责任。当然再严重者，可以动用刑事法律中的犯罪来处理。

（三）重视私权保障，引导涉警舆情信息传播的向上性。

涉警舆情信息传播引起问题的实质多是私权利相互间的交锋和冲突。要从根本上解决当事人之间的纠纷，让他们心服口服的诀要是要让他们相互间私权利得到适当的配置。

不论是对政府公信力的质疑、对特权不满引发的互联网涉警舆情，还是因为拆迁问题、群众利益诉求渠道不畅通等引发的互联网涉警舆情，其最终根源在于对具体公民私权保障的不得力、不切实。我们需要从法律、尤其是私法民商法的视角切实保障好公民权利。民法既是裁判规范，也是调整社会民事关系的最重要规范，更是私权利保障的宣言书。但是，我国民法作为调整互联网涉警舆情信息传播引发的相关社会问题中的作用发挥还亟待发掘。民法发达的国家和地区的最重要一个体现是，民法在调整各种社会关系，尤其是新兴社会关系中的作用和效果相当明显，比如德国、法国和日本民法对于新兴权利关系的调整和裁判。作为引发许多新兴的、复杂的社会关系的互联网涉警舆情的治理或许亟待很好地找到通过民法保障私权进入这个领域的契合点。

（四）完善涉警舆情信息传播治理制度。

依法管理互联网已成世界各国惯例⑥。适应信息化发展形势，我国也注重大力推进互联网立法，并初步建立了互联网法律制度⑦。这些法律法规为依法治理互联网提供了基本依据，为维护网络信息安全发挥了重要作用，但是具体制度的安排还不尽如意，尤其是公安机关涉警舆情信息传播方面的制度建设。

需要进一步加强信息公开制度的完备和实施。完善信息公开机制，让权力在阳光下运行，由于公安处理的事务部分涉及国家安全事项，往往容易借“秘密”“机密”等堂而皇之，于是，公安机关的信息公开程度一度受到质疑。公安机关本身更需要建立和完善更加强大的公共信息披露的法制化通道，增强公共事务的透明度，提高信息沟通效率。

互联网涉警舆情信息传播群体性事件处理要制度化和常态化。以开放心态治理群体性事件，应当注意疏通合法的民意表达渠道，健全和完善正常的缓和冲突、化解矛盾的机制。按照新修订的《信访条例》，信访部门应承担起日常性的信访保障职能，尽可能把矛盾化解在初始阶段，把问题找准、及时、透明解决，要坚信谣言止于智者，更止于透明。

涉警舆情信息传播处理宣传要制度化。公安宣传思想工作要实现从“宣传公安”到“公安宣传”的转变，实现从“单警宣传”到“全警参与”的转变，实现从“公安宣传工作”到警察“公共关系建设”的转变，在适当的时候需要一部《警察公共关系条例》。

结束语:随着“无国界数字化空间”的全面扩展，互联网信息的传播，大到国家安全，小到社会治安的稳定，都已经被互联网这条神经串联且并联起来。因为“无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。讯息还是被传送出去了，不是由这条路，就是由另外一条路”。埃瑟·戴森认为，网络的自由开放精神是反对一切控制和管理，“但是失去管制意味着互联网将成为一个混乱的、暗无天日的场所”。法律应当也必须成为未来治理互联网世界、涉警舆情信息传播的最重要手段和途径。不仅当前的互联网社会秩序的调整和规范需要法律，而且未来的互联网技术秩序也是如此；不仅互联网的前社会秩序需要法律调整和规范，而且互联网的后社会秩序也需要它来裁判。

【注释】：

①2007年12月29日，31岁的北京女白领姜岩从远洋天地24楼的家中纵身跳下，用生命声讨她的丈夫和 “第三者”。姜岩去逝后，她的博客被网友转贴了到各大论坛上，引起网友们强烈关注。因为博客中公布有照片和姓名，很快，她丈夫王菲和“第三者”东方在同一公司工作、电话以及MSN等背景，都被网友们“扒”了出来，网友先是留言谴责王先生及“第三者”，并表示要支持姜家打官司。随着事件的扩大，更多的信息被曝光了出来，甚至包括王菲及东方家人的信息也没有幸免。当事人的生活也受到了巨大的影响，当事人不但双双丢了工作，甚至还被人在家门口涂写了标语。从在论坛里漫骂，到专门设立网站群起而“骂”之，再到启动“人肉搜索”揭露隐私，“第一案”从网络漫骂转换成现实中的人身攻击和群体围堵。参见：互联网：十大人肉搜索事件.[EB/OL]http://www.guandian.cn/article/20080817/75395.html，2012-04-26.

②2006年4月21日，许霆在ATM机取款1000元，发现账户仅被扣除1元，于是先后两次单独及偕同同伴连续取款，总计取款171笔，合计17.5万元。之后潜逃一年，并将赃款挥霍一空。许霆归案后，广州市中院以盗窃金融机构罪一审判处其无期徒刑。但无期徒刑的判决让舆论大哗。参见：,ATM机出故障 男子171次恶意取款被判无期.[EB/OL]http://news.163.com/07/1217/01/3VSLHQ4E00011229.html，2012-06-1.

③最早的网络犯罪始于计算机“286”时代，当时以病毒攻击计算机破坏系统为主。2004年前后，网络淫秽色情比较突出，2005年网络赌博、赌球开始兴起。从2006年开始，一些现实中的违禁品开始在网络上销售，像窃听器、假币、假发票、买卖枪支等。2007年出现大量黑客进入计算机获取他人银行账号的违法犯罪形式。参见：钱昊平.“真”假证出炉记[N].南方周末,2012-07-26,第1484期.

④截至2012年2月，整治“网络黑市”第一阶段结束，全国公安机关清理网上违法有害信息120多万条，共查破治安案件448起，破获刑事案件411起。2012年年3月，公安部又推出了四个针对网络违法犯罪的专项行动，以保证十八大召开之前净化网络。钱昊平.“真”假证出炉记[N].南方周末,2012-07-26,第1484期.

⑤截止2012年9月25日，中国知网上所搜到的有关“涉警”“舆情”的论文53篇，且都是以公安院校学报为主，共计31篇。所列期刊按照目前国内高校的期刊级别认定，没有一级期刊针对此主题所发表的论文，且作者也大多是公安院校老师为主，国内公认的著名法学学者基本没有。

⑥根据美国1996年出台的《电信法》，美国将互联网定性为“与真实世界一样需要管控”的领域。按美国相关法律规定，凡利用网络危害社会稳定和国家安全、煽动和诱导犯罪、损毁他人名誉、欺诈侵权、黑客攻击、传播色情信息等都要追究刑事责任。英国《调查权法案》、日本《犯罪搜查通信监听法》、澳大利亚《联邦政府互联网审查法》等均授权本国调查机关必要时可对互联网信息进行公开或秘密的监控等。俄罗斯信息部2006年也根据时任总统普京签署的总统令出台了有关法令，决定对上网行为实施监控。德国2009年出台了反儿童色情法案《阻碍网页登录法》，联邦刑警局按此法案将建立封锁网站列表并每日更新，互联网服务供应商将根据这一列表封锁相关的儿童色情网页。韩国2001年4月发布了《不当Internet站点鉴定标准》，实施互联网内容鉴别与过滤；当年7月又公布了《互联网内容过滤法令》，在全国范围内“过滤违法和有害信息”以及预防“网络空间性暴力”，限制色情及“令人反感”网站的接入。2011年8月，韩国政府鉴于网民个人信息被大量偷窃和泄露，放弃决定分阶段废除网络实名制。

⑦目前，我国已经制定了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网新闻信息服务管理规定》等30多部针对互联网的法律、行政法规、司法解释和部门规章，基本形成了专门立法和其他立法相结合、涵盖不同法律层级、覆盖互联网管理主要领域和主要环节的互联网法律制度。

[1]曾润喜．网络舆情管控工作机制研究[J].图书情报工作，2009，（18）:79.

[2]朱志刚.滥用“人肉搜索”可追究刑事责任[N].信息时报，2011-08-27.

[3][美]劳伦斯·莱斯格．代码：塑造网络空间的法律[M].北京:中信出版社，2011：4.

[4][美]丹·希勒.数字资本主义[M]．南昌:江西人民出版社.2001：289.

[5]姜明安.公众参与与行政法治[J].中国法学，2004，（2）.

[6][美]理查德·斯皮内诺．铁笼，还是乌托邦——网络空间的道德与法律[M].北京:北京大学出版社,2007:2-3.

[7]刘正强.关于公安舆情信息机制建设的思考[J]．公安研究，2007，（12）；陈美荣.涉警危机舆情应对研究[J].杭州研究，2010，（3）.