高校政府采购规范化管理研究与探索

耿 强，赵 静

(河北大学 实验室管理办公室，河北 保定071002)

0 引 言

高校在我国的教育公共服务体系中居于主导地位，它为社会公众提供公共教育产品或服务［1］。国家保障和改善民生的政策使得政府向高等院校提供了大量的财政性资金，一部分用于人力资源成本的支出，另一部分用于采购各种仪器设备、建设工程和增值服务等。但用于采购的资金占资金总额的比重，往往大于人才培养的资金投入。如此大量的资金进入高校政府采购领域，如何规范高校政府采购市场中各方主体的行为，如何保证市场的公平有序，进而提高财政资金的使用效率，成为高校亟待解决的问题。

1 高校政府采购的背景

《政府采购法》和《招标投标法》为高等院校政府采购提供了法律依据和程序规则［2］。统计数据显示，以教育部直属高校和事业单位的政府采购规模为例，自2003 年《政府采购法》颁布实施后的53.4 亿元，发展到2008 年的120.8 亿元。与此同时，政府采购方式也从单一方式向多元化的方向迈进。

尽管高校政府采购取得了很大成绩，但是由于规范高校政府采购的相关法律法规之间的矛盾冲突，以及高校自身管理存在的缺陷，使得高校政府采购规范化的相对滞后，在采购过程中存在:采购预算制定和执行缺乏有效管理，供应商诚信机制的缺失，采购信息不对称，采购代理机构选任机制不健全，监督制约机制效果差，采购程序缺乏规范化管理等一系列问题。

因此，结合近年来高校政府采购管理过程中的经验教训，研究探索规范化、制度化的管理模式，对于保障教育财政资金的合理有效利用，规范高校政府采购中各方主体的行为，保护高校的合法权益，落实国家经济领域宏观调控政策，具有现实意义。

2 高校政府采购的特征

高校的社会公益性，决定了其采购活动势必受到社会的广泛关注，公平、透明、高效是采购活动的基本宗旨，结合高校政府采购的实践经验，其基本特征:

(1)采购资金来源分散。虽然依据《政府采购法》之规定，其资金来源为“财政性资金”，但实际上还存在以国有资产作担保的借贷资金，企业和社会人士的捐赠资金，利用国有资产增值的资金，提供教育公益服务的收益资金等［3］。

(2)采购以货物和工程为主。以教育部直属高校为例货物采购大概占到50%，工程占40%多，服务不到10%。其中货物采购大部分用于教学和科研项目的运行，如学校购置教学科研仪器设备、书籍资料、实验耗材等，少量用于学校的日常办公支出;工程采购基本包括学校的基础设施建设，如兴建教学楼、实验楼、图书馆、体育馆等;服务采购在高校政府采购中所占比例最小，主要为仪器设备的维护保养、人员培训等。

(3)采购标准不统一。政府采购的优势体现于集中采购，高校内部的同类采购基本实现了集中购置;但由于不同地域、不同领域的高等院校相互之间分散、松散的管理模式，对于跨院校间的政府采购缺乏统一的采购标准，导致采购周期漫长、采购程序过于复杂，从而降低了高校政府采购的资金使用效率。

(4)采购程序简便易行。高校政府采购由于采购规模小，采购人分散，难以组织起规模庞大的集中采购项目，主要以各高校分散采购为主，其采购程序较大规模集中采购的程序要简便、快捷。

(5)供应商实力良莠不齐。由于在计划经济时期高校政府采购市场由政府主管部门控制，供应商以国有企业和高校校办企业为主。市场经济条件下，政府放开了高校采购市场，众多民营、外资企业加入到高校政府采购市场之中，实现了市场的充分竞争，活跃了采购市场氛围。但由于民营企业发展时间尚短，资金和技术实力较差、研发能力不足，导致现阶段高校政府采购中存在大量的采购进口货物的现象，对民营企业的支持力度较低［4-6］。

上述综合，高校政府采购距离规范化管理尚存在一些障碍和问题没有解决，如何适应新的形势，把握高校政府采购的发展趋势，进一步提高采购资金的使用效率，是需要认真思考的问题。

3 高校政府采购管理中存在的问题

要解决高等院校在政府采购过程中出现的问题，需要认真总结采购经验，从中发现问题，并深入分析导致问题产生的原因，为进一步的制度建议提供参考。

3.1 采购预算的制定和执行乏力

预算制定是采购实施的前提，基于高校政府采购资金的“财政性”属性，预算的制定和执行成为规范高校采购行为，提高采购资金使用效率的有力手段。《政府采购法》明确规定了预算是政府采购的首要条件，预算的制定必须严格依据相关权限和程序进行，预算的执行必须经过批准［7］。高校对政府采购的预算管理开展的时间较晚，效果不明显，制定和执行缺乏严格的程序约束。

(1)采购预算制定随意性强。预算是对采购人的一种约束机制，是采购人对其日后采购行为的承诺，采购人应以认真严肃的态度对待采购预算的制定工作，但由于高校普遍对采购预算的重视程度不够，导致各部门在制定采购预算的过程中随意性强，将预算制定作为获取学校资金支持的手段，严重背离了采购预算制定的初衷，不能真实的反应实际的采购需求。

(2)采购预算审批和监督部门层级较低。当前高校采购预算的审批和监督部门均为财务部门，其与采购部门之间是平级单位，导致财务部门难免疏于监督对采购单位的约束力较小。

(3)采购预算的资金来源单一。由于《政府采购法》规定，使用财政性资金的采购项目纳入到政府采购范畴，采购资金是否属于财政性资金是根据资金的来源所作出的判断，而高校不同于政府机构，其资金来源更加多元化。由此部分采购项目不能纳入到政府采购范畴，对其无法实施相应的预算管理［8］。

3.2 采购中供应商的欺诈行为

在高校政府采购过程中，采购部门需要跟众多的供应商打交道，而参与采购投标的供应商素质良莠不齐，有些供应商通过制造、散布虚假商业信息，或者故意隐瞒其真实的企业现状，诱导采购人做出错误的意思表示的行为，已符合欺诈的全部构成要件，属于典型的欺诈行为［9-11］。

(1)伪造证件参与投标。某些供应商为了谋取不正当利益，获得中标，在不具备供应商资质条件下，伪造企业营业执照、法定代表人身份证明、虚假投标书等采购人要求供应商提供的各种资格审查材料参与投标。

(2)以次充好。这种行为主要存在于高校低值易耗品的采购过程中，如实验耗材、实验动物等。此种采购供应商往往都是货物的经销商，而不是货物的生产商。其利用低值易耗品种类繁多、数量庞大、单件价值低等特点，以及采购人的疏忽大意，签订合同不注意细节等弱点，在投标书中对产品的生产厂商、规格包装、采购单价上做文章，中标后，提供质次价低的生产厂商的产品，将大包装改为小包装等方式来获取暴利。

(3)变更配置或更改技术参数。在高校政府采购中有很多采购涉及到一些贵重仪器设备，由于这些贵重仪器设备有些具有极强的专业性，设备配置、技术参数等都有特殊要求，需要从厂家定做。某些供应商会在中标后履行采购合同过程中改变产品的配置或技术参数等以降低成本，从而获取非法利益。

(4)恶意串通虚假投标。高校政府采购中还存在供应商在投标之前以牟利为目的，合谋串通，采取陪标等方式参加采购招标，以此抬高采购的整体费用。

3.3 采购中的垄断行为

经营者通过一系列的经济行为强化自身在该市场中的独占地位，排挤竞争对手，获取巨额利润，同时还透过一定手段获得享有行政权力的机构的支持，进一步扩展其垄断领域，给其他经营者造成巨大损失。其中通过滥用行政权力，从而达到排除有效竞争的垄断行为，在高校政府采购中表现较为明显，这一垄断行为也被学界称为行政垄断，它是行政权力得不到制约的必然产物，是行政权力通过排除、限制竞争的手段获取经济利益的方式，对建立公平有序的高校政府采购竞争机制起到了消极的影响［12-13］。

(1)采购信息屏蔽。高校政府采购人员在采购信息发布时，以设置各种条件的方式，为其理想中的供应商“量身定制”采购条件，最大限度减小其他供应商参与采购的机会;采购人员还通过公布采购信息时，少公布或仅对特定供应商公布，从而达到限制外地供应商和采购人员认为不理想的供应商参与投标的机会。

(2)滥用差别待遇。高校政府采购中某些采购人员为了谋求不正当利益，对供应商的资质等条件设置诸多不合理的要求，有的甚至对供应商的经营范围、所属地区等做出严格的限制，有的对采购商品的属性、产地、品牌进行特殊要求，使得一批有资质、信誉良好的供应商无法参与到采购招投标活动中来。造成了采购资金的大量浪费，降低了采购效率，打击了合格供应商参与采购活动的积极性。

(3)拆分采购项目。采购人员及其采购代理机构利用采购计划制定阶段监督缺位的制度性缺陷，将达到法定集中采购数额或公开招标数额的采购项目分割为多个不同的项目，从而达到不通过集中采购和招投标程序即可实现采购的目的。

(4)连续流标。采购人员及其采购代理机构有时还利用自身在采购活动中的垄断地位，在采购招标程序中滥用废标权，如坚持认为没有对采购项目做出实质性响应的供应商或供应商数量不足，以此方式接连导致同个采购项目联系流标。从而达到通过其他途径获取商品的目的，使其他供应商无法参与政府采购活动。

4 采购规范化管理的实施建议

在发现并分析当前存在于高校政府采购管理中的诸多问题的前提下，总结相关工作经验，严格依据法律规范，创新采购管理思路，逐步完善高校政府采购的各项规章制度，实现采购工作的规范化管理。

4.1 完善高校政府采购预算制度

随着高校政府采购制度建设的逐步深化，预算管理必将朝着覆盖面积广泛，重视程度高，项目明晰，资金使用规范的方向发展。基于当前采购预算制定和执行过程中存在的问题，提出如下对策和建议。

(1)提高采购预算的透明度。从学校层面加强对采购预算的重视程度，做好宣传工作，组织采购预算的编制人员定期培训，在学校范围内公开采购预算的相关内容，接受来自学校师生的广泛监督。

(2)规范预算审批和监督程序。加强高校财务部门预算审批程序，建议成立校内预算审批委员会，人员由各采购方向的专家组成，并加入适当比例的校外专家，对包括政府采购预算进行逐项细致的审批，并做出审批结论。落实预算监督职能，明确预算监督程序，对预算执行部门实行奖惩制度。

(3)扩大采购预算的覆盖范围。针对高校政府采购资金来源分散的特点，采购预算的范围不能只局限于财政拨付资金，应从高校政府采购的公益性出发，将政府采购预算的覆盖范围扩大，以利于集中采购。

4.2 供应商诚信公示制度

高校政府采购供应商出现违法违规行为后，由于没有形成对其违法行为的公示制度，导致其可以随意隐瞒违法事实欺骗其他采购人，给高校政府采购的市场交易安全带来极大隐患，需要对现有制度做出修改和完善［14-15］。

(1)建立供应商诚信公示制度。在全国范围内逐步形成一套统一、具体、细化的供应商诚信公示制度，政府相关机构配合高校出台规章制度来规范建设市场规则，明确职责分工和执法程序，将诚信公示制度真正落实到位。

(2)提高采购人员素质。扩大供应商诚信公示的曝光范围、严格依法采购、统一供应商诚信名单公布的媒体和渠道、认真审查供应商资格、全面提高高校采购人员的素质等多项措施，对供应商以威慑，从制度上促使供应商将诚信作为自己经营企业的唯一理念。

(3)完善保障机制。完善对不诚信供应商的违法追究机制和诚信供应商权益保护机制。①对受到伤害的供应商进行有效保护，消除供应商参与政府采购活动的戒心，增强从业信心，提高竞争和监督意识;②避免采购部门的暗箱操作现象，从而才能有效预防采购部门的腐败活动，保证采购资金获得有效使用。

4.3 规范高校政府采购方式和程序

(1)运用不同的采购方式进行采购。①对技术指标相对简单、采购单价不大、数量众多、采购频率高的商品，如办公用品、电脑服务器、低值易耗品等，或者不急需的科研仪器设备，且采购数量不大，可以直接由高校集中采购，以便节约采购资金。②对工作急需或有特殊技术性要求，但数量和价值都较大的货物、工程，可、通过招投标的方式进行分散采购，为的是缩短采购周期，提高采购的效率。③对采购数量很小、来源单一的货物，可通过其他采购方式，自行采购。

(2)加强培训，提高采购人员的业务素养。通过组织专门培训方式加强采购人员的思想道德和职业品德修养，定期或不定期对相关人员的业务知识进行培训，如法律法规、采购流程的注意事项等。

(3)严格执行采购合同订立程序。采购人员应在合同订立时就将所需物品的规格型号、产地、售后服务等条款约定明确，如果遇到特殊的仪器设备，还要签订补充协议，做出特殊说明。对于订立合同过程中遇到的法律问题和技术问题，应由相关领域的专家组成委员会，给出意见和建议，最大程度减少合同履行过程不必要的麻烦。

(4)加强对采购项目的验收工作。根据各事业单位的实际情况建立和完善采购项目的验收工作，应建立常态的验收机制，在本单位内部成立验收小组，小组成员应由采购人代表、供应商代表、招标代理机构代表、监督检查机构代表以及相关领域的专家等各方共同组成，其中专家由相关各领域的专家库中随机产生，对某些特殊货物、物品本单位没有技术力量进行验收的，也可从外单位聘请有关专业人士参与其中，以保证验收能及时发现问题并予以纠正，提高采购项目的实施效率。验收结束后对符合验收标准的采购项目，由验收小组成员签署验收意见，出具验收报告;对不符合验收标准的，出具验收质询书，由供应商代表签字确认，作为解决纠纷的依据。验收合格的物品应登记建账，纳入国有资产的统一管理之中。

5 结 语

综上所述，随着高校政府采购的不断深化，通过制度建设解决实践问题，已经成为一种趋势，这也是高等院校发展的必然要求。完善高校政府采购的管理方式，实现有法可依、有章可循，将成为今后一段时期高校政府采购领域制度建设的重点。

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