《动物防疫法》在实践中的逐条应用（8）

姚源锋

（广西壮族自治区动物卫生监督所，广西南宁 530001）

接上期，继续就《动物防疫法》第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条规定在实践中的应用进行简单介绍，仅供参考。

一、关于设立动物卫生监督检查站规定的实践应用

《动物防疫法》第三十六条规定：为控制、扑灭动物疫病，动物卫生监督机构应当派人在当地依法设立的现有检查站执行监督检查任务；必要时，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立临时性的动物卫生监督检查站，执行监督检查任务。

从第三十六条法律规定可以看出：到检查站执行监督检查任务，是动物卫生监督机构的一项法定义务，因为“应当派人”的法律措辞就是日常口语中“必须派人”的意思。派人到检查站的目的，是为了“控制、扑灭”动物疫病，这里没有将“预防”两个字列入，说明在检查站环节主要工作还是通过监督检查来发现疫病，控制、扑灭疫病。法律所说的“依法设立的现有检查站”应当不仅仅指动物卫生监督检查站，还应包括“现有的”木材检查站、植物检查站、缉私缉毒检查站甚至边防检查站等。因此，到检查站执行监督检查任务，既是动物卫生监督机构的一项法定义务，又是一项法定职权。

工作实践中，《动物防疫法》第三十六条规定，是各地争取省级人民政府批准设立临时性动物卫生监督检查站的法定依据。自2004年我国首次公布了广西隆安县丁当镇高致病性禽流感疫情以来，广西每年都经自治区人民政府批准，在二级、三级公路上设立了临时性公路动物防疫（动物卫生）监督检查站，2004年批准设立了44个，以后每年都报批、调整， 2011年调整为21个，到2012年调整为17个临时性公路动物卫生监督检查站。在每年的报批、调整申请报告中，都要引用《动物防疫法》第三十六条规定作为依据。

设立临时性动物卫生监督检查站，其任务主要有：查验检疫证明、检疫标志、畜禽标识；验物，即动物、动物产品与检疫证明的记载是否一致；对运输的动物、动物产品进行监督性抽查；发现动物疫情，按有关规定报告并采取相应处理措施；依法处罚违法行为人，依法处理有关动物和动物产品；对动物、动物产品的运载工具实施消毒等。

广西从2004年设立临时性公路动物防疫（动物卫生）监督检查站以来，在控制、扑灭动物疫病方面发挥了重要作用。但是，随着高速公路的迅猛发展，公路网络结构以及运输物流发生了巨大变化，过往二级、三级公路运载动物和动物产品的车辆大部分都改走高速公路，在二级、三级公路上设立公路动物卫生监督检查站逐渐失去了原有的作用。于是，有的地方就想争取在高速公路上设立动物卫生监督检查站，但很难获得批准。据笔者了解，目前只有浙江省获得批准，在高速公路上设立了几个动物卫生监督检查站。有的地方对公路动物卫生监督检查站的作用，逐渐失去信心，在继续设立与撤消之间摇摆不定。在2012年5月份国务院下发的《国家动物疫病防治中长期规划（2012－2020）》中，把提升动物卫生监督执法能力，建立运载动物及动物产品车辆经指定通道进出制度，作为实现规划防治目标的一大举措。因此，“指定通道”与“检查站”密切相关。笔者认为，在新形势下，如何加强和改进公路动物卫生监督检查站建设，值得宏观决策部门进一步研究。

二、关于卫生主管部门职责规定的实践应用

《动物防疫法》第三十七条规定：发生人畜共患传染病时，卫生主管部门应当组织对疫区易感染的人群进行监测，并采取相应的预防、控制措施。

第三十七条规定的执行，是建立在第二十八条“发生人畜共患传染病的，县级以上人民政府兽医主管部门与同级卫生主管部门应当及时相互通报”的规定被严格执行的基础上。狂犬病、结核病、布鲁氏杆菌病等人畜共患传染病，既对动物造成危害，又同时感染人，对人体健康造成危害，需要兽医主管部门和卫生部门密切配合，分别采取有效措施进行防控。

由于这一条规定得很明确，在实践中没有太多的执行理解困难，在此不作多述。

三、关于疫区内有关单位和个人履行义务规定的实践应用

《动物防疫法》第三十八条第一款规定：疫区内有关单位和个人，应当遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出的有关控制、扑灭动物疫病的规定。第二款规定：任何单位和个人不得藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的动物和动物产品。

在实际工作中，涉及第三十八条规定情形的案例不少，特别是盗掘已经被掩埋的走私冻鸡爪、冻肉的违法事件，在广西就发生了多起。影响比较大的事件有:2004年我国首例高致病性禽流感发生后，广西出入境检疫检验机构将来自疫区国家的几十吨冷冻鸡副产品掩埋，由于没有派人守护，被某经营冷冻品的公司组织人员重新偷挖出来销售，经媒体曝光后，多人被问责。据广西新闻网报道，2012年6月，广西凭祥市海关将上百吨走私冻肉作掩埋处理，在填埋之前，兽医部门洒放了强腐蚀性药物，填埋时，首先是用钩机搅烂，然后加入石灰，铺上柴草，洒柴油点火焚烧，最后才用浮土和垃圾掩盖上，掩盖的土层超过1.5米，没想到还是被附近村民挖开了盗取。警方及时追缴进行二次填埋，派缉私干警守卫现场，连守3天，直到填埋物完全腐烂为止。从这些典型案例中，可以看出执行此条法律面临的严峻形势。作为动物卫生监督机构，执法时应注意以下几点：

（一）把握好法律规定的限制条件 对于违反《动物防疫法》第三十八条第一款规定，不遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出的封锁、隔离、扑灭、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性控制、扑灭措施的违法行为，可以按照第八十条第一款第（一）项的规定，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款。

在执法实践中，值得注意的是，第三十八条第一款规定的违法行为人有一个限制条件，即必须是“疫区内”的有关单位和个人。有一案例：某肉牛养殖场专门从外省调入牛只，经一段时间的饲养育肥后再出售给当地农户饲养或屠宰商屠宰，期间场内牛只陆续发生死亡，经省级机构采样诊断为疑似某烈性传染病，但出于某些综合因素考虑，没有出具实验室诊断报告也没有对外通报，只是为了防止疫病扩散，内部作出了控制决定，由省主管部门致函县兽医主管部门要求做好监控、限制该牛场不得再引进和出售牛只。县兽医主管部门责成县动物卫生监督机构执行。县动物卫生监督机构向牛场发出书面通知，在核准现有存栏牛数为176头的情况下，要求牛场在三个月内不得再引进和出售牛只。但事隔一个月，上级工作组在督查时发现牛场的存栏牛增加到281头，进一步查明该牛场不但继续从外省引牛，而且还存在将本场的牛向外销售的行为。该县动物卫生监督机构以牛场违反《动物防疫法》第三十八条第一款规定为由，拟按照第八十条第一款第（一）项的规定对其处五千元罚款。但遭到牛场强烈反对没有实施处罚，牛场还扬言要反诉县动物卫生监督机构赔偿其因封场而造成的损失。

归纳起来，牛场的申辩理由很有道理：第一，《动物防疫法》第三十八条第一款适用的范围是“疫区内”，而本牛场不是在疫区内（没有疫情认定书，没有政府封锁）；第二，对牛场进行封场“隔离”的决定必须是县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出，但要求牛场在三个月内不得再引进和出售牛只的决定却是由县动物卫生监督机构作出，这种“自己定规矩自己作出处罚决定”的做法是不合法的、也是无效的；第三，县动物卫生监督机构在无事实、无法律依据的情况下，作出要求牛场在三个月内不得再引进和出售牛只的决定，严重影响了牛场的生产经营活动，应当赔偿损失。这起案件之所以出现“不了了之”的结果，关键在于有关工作人员没有学习掌握好法律规定，从一开始作出的处理措施就不彻底、不规范。假如一开始就按照处理疫情的程序来操作，假如是由县级兽医主管部门作出要求牛场在三个月内不得再引进和出售牛只的决定，而不是动物卫生监督机构的话，那么，牛场“不遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出的有关控制、扑灭动物疫病规定”，擅自从外省引牛，并向外销售牛的行为，就可以适用《动物防疫法》第三十八条第一款规定，按照第八十条第一款第（一）项的规定实施行政处罚。因此，实践中执行此款法律规定除了注意“疫区内”这个限制条件外，还需要注意两个方面：一是注意“作出有关控制、扑灭动物疫病规定”的主体不能乱，只能是县级以上人民政府及其兽医主管部门，而不是别的机构。二是注意“有关控制、扑灭动物疫病规定”必须是“依法”作出，即具有法律依据，且符合法定程序。

（二）准确理解“特指”与“泛指”的法理原则 对于违反《动物防疫法》第三十八条第二款规定，“藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的动物和动物产品”的违法行为，应当按照第八十条第一款第（二）项的规定，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款。对照此规定表述，有人说法律已经规定得非常明确了，适用起来应当不会有太大的难题。但事实上并非如此，在工作实践中，笔者遇到了一起典型的案例，值得交流、探讨。案例简介如下：

某县动物卫生监督所将3头未附具检疫证明的生猪依法实施了隔离留验，隔离留验期间，违法行为人唐某某翻墙进入动物留验场强行将隔离留验的3头生猪拉走。县动物卫生监督所以唐某某违反了《中华人民共和国动物防疫法》第三十八条第二款规定为由，依照第八十条第（二）项规定给予罚款一万元的行政处罚。唐某某虽然在规定期限内到银行交纳了罚款，但认为县动物卫生监督所作出的处罚依据不足，适用法律错误而向县人民政府申请行政复议。其理由是：《动物防疫法》第三十八条第一款明确了适用主体是“疫区内”的有关单位和个人，同样，第二款规定的“任何单位和个人”也应当是指“疫区内”的单位和个人，只有在“疫区内”实施的“转移已被依法隔离动物”行为才应当受到处罚，而目前本人并不是在“疫区内”。因此，不符合《动物防疫法》第三十八条的规定情形，属于“法无明确规定”，不应受到处罚。

某县人民政府受理了唐某某的复议申请，责令县动物卫生监督所在限期提交答辩状。概括唐某某在复议申请中提出的异议理由，归结成“法理问题”就是，《动物防疫法》第三十八条第一款中的“疫区内”三个字是否限制该条第二款中的“任何单位和个人”，如果限制，即第二款和第一款一样以“疫区内”为前提条件，那么唐某某认为自己的行为不在“疫区内”不应受到处罚的理由成立；如果第二款不受第一款“疫区内”的限制，其理由是什么，必须在行政复议答辩状中解释清楚。

针对唐某某在复议申请中提出的异议理由，笔者给出了指导性答辩意见：唐某某的异议不成立，即《动物防疫法》第三十八条第二款中的“任何单位和个人”不受限于第一款“疫区内”。理由有三条：第一，有权机关依法作出的“对动物和动物产品实施隔离、封存、处理”的行政决定，在行政法上具有公定力、确定力、拘束力与执行力，这个行政决定在没有被依法撤销、变更或者宣告无效之前，应当推定其合法有效，不停止执行。这种行政行为的公定力具有普遍效力，适用于《动物防疫法》第二条规定的“中华人民共和国领域内”这一调整范围，即其第三十八条第二款“任何单位和个人不得藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的动物和动物产品”的规定在全国范围内普遍适用，而不是仅指“疫区内”。第二，按照“非特指”既是“泛指”的法理原则，第二款的“任何单位和个人”亦不受限于第一款的“疫区内”。因为，作为法律规范，其用词遣句必须非常严谨，假如它要特指“疫区内”的话，一定会不怕重复地在第二款的“任何单位和个人”之前加上“疫区内”三个字，变成“疫区内任何单位和个人不得藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的动物和动物产品”。但现行法律中并没有加上这三个字，说明《动物防疫法》第三十八条第二款规定“任何单位和个人不得藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的动物和动物产品”的禁止事项，是“泛指”任何场合，并不受限于第一款的“疫区内”。第三，唐某某强行转移已经被依法隔离留验生猪的违法行为是客观事实，有公安机关的侦办结论，证据确凿，依法对其实施行政处罚有法律依据，本行政处罚决定适用法律准确。通过提出以上三点答辩意见，得到县人民政府的支持，作出了维持原行政处罚的行政复议决定，唐某某对该行政复议决定信服，没有再提起行政诉讼。

四、关于动物疫情应急处理特殊规定的实践应用

《动物防疫法》第三十九条规定：发生动物疫情时，航空、铁路、公路、水路等运输部门应当优先组织运送控制、扑灭疫病的人员和有关物资。

《动物防疫法》第四十条规定：一、二、三类动物疫病突然发生，迅速传播，给养殖业生产安全造成严重威胁、危害，并可能对公众身体健康与生命安全造成危害，构成重大动物疫情的，依照法律和国务院的规定采取应急处理措施。

第三十九条、第四十条属于发生动物疫情时作出应急响应的特殊规定。假如真正发生了法律规定的以上情形，需要各“运输部门优先组织运送”或者需要“采取应急处理措施”时，按照我国现行建立起来的应急管理机制，通过各级人民政府重大动物疫病防治指挥部协调，完全可以确保得到妥善处置。由于笔者对第三十九条、第四十条规定的情形没有实践经验积累，在此不便作展开论述。