历城区小型水利设施产权改革研究

刘亚琼，代英明，郭厚峰

（历城区水务局，山东 济南 250100）

历城区小型水利设施产权改革研究

刘亚琼，代英明，郭厚峰

（历城区水务局，山东 济南 250100）

近年来，小型水利设施的产权改革管理问题越来越受重视。以济南市历城区小型水利设施的产权改革问题为主题进行研究，分析现状和问题，提出了不同的改革建议，将明确产权与多种经营方式相结合，同时加大政府的政策性扶持和监督管理，实现小型水利设施的良性运行。

历城区；小型水利设施；产权改革；研究

水利是农业的命脉，是国民经济发展的基础，而小型水利设施，是将水资源输导利用的必要工程设施，是大中型水利工程作用的最终体现。我国始终把水利基础设施建设作为国家经济社会发展的重要战略部署。

近年来，国家加大对深化经济体制改革工作的重视和推进，在倡导采取多种方式支持小型水利设施建设的同时，不断加强对其产权改革和管理的重视。本文系统分析济南市历城区小型水利设施的建设管理机制中存在的问题，提出以明确产权为核心，与多种经营方式相结合，通过政府进行的政策性扶持和监督管理，建立小型水利设施的长效运行机制，实现良性运行。

1 小型水利设施现状

济南市历城区是一个农业大区，地处济南市东南部，南依泰山、北靠黄河，是济南市最大的市辖区，占地总面积1298.57km2，总人口112万。目前，历城区辖区内共有13个街道6个镇，所属小型水利工程设施主要有：小型水库、塘坝、水闸、提水站、蓄水池、机井、堤防、渠道等。

其中小型水库28座、塘坝242座、取水泵站850座（包括人畜饮水提水站和农业灌溉提水站）、机电井7150眼（其中已配套机电井5931眼）、水闸54座、水渠约12.15万m，形成了渠库站相结合的综合性水利工程。这些水利工程设施充分发挥了防洪、抗旱、排涝、供水、灌溉等效益，为历城区的农业和农村经济建设发挥了重要作用。

小型水利设施建设之初，多为民办公助性质，建成后，直接归受益单位使用和管理，产权归属受益乡镇、村庄，基本上是谁受益，谁管理。当前小型水利设施的产权归属特点是：跨镇骨干工程由区所有，跨村骨干工程及防洪工程由镇所有，田间工程及在单村范围内工程由单村所有。少量个人投入建设的如水井、水窖归个人所有。运行管理中，小型水利工程采取了承包、租赁为主的经营管理模式，将工程设施的管理使用落实到户，但股份制、拍卖等多种经营方式并没有充分利用起来，经营形式单一。

1.1 防汛工程

包括河道、小型水库等，产权基本归其所在乡镇，运行管理由乡镇水利站监督。部分水库被承包、租赁给个人或单位，承包方按合同规定对坝体及相关设施看管、维护，发现问题及时上报，同时保证农业灌溉、防汛排涝等水库的基本能效。这种水库的多种经营方式虽然在一定程度上带来了较好的经济效益，但仍然存在程序操作不规范、合同执行不严格、权责不明确等问题。同时，承包和租赁者只是负责合同规定范围内的日常运行管理，对工程设施存在的老化失修、防汛功能减弱等问题却没有相应的职责，仍然依靠国家和政府投资。

1.2 自来水工程

当前历城区农村自来水工程基本由政府投资建设，目前历城区北部平原为规模化集中供水，南部少数为规模化，多数为单村供水，难以达到集中管理。目前，主要有村集体专人管理或承包管理等方式，将经营权和管理权具体到户到人，定期对水利工程进行检查维修。但由于农民过去多年来自用水井，思想上不能接受有偿用水的观念，常常存在水费难以及时收缴的问题，日常管护资金无法解决，管理难以到位。

1.3 整村灌溉工程

该类小型水利设施多数由集体投资兴建，其产权和运行管理权基本归所在村委会集体所有，乡镇水利站监督其运行管理。个别受益面较窄的机井等小型水利设施则采取集体加农户或联户的形式存在，具体由一家或几家农户主要负责管理，集体负责监督。为了进一步完善灌溉工程的运行管理机制，历城区鼓励和引导农民自愿组建了农民用水户协会，17个乡镇单位成立独立法人机构，各村设立分会，承担直接受益的农村水利工程的建设、管理和维护责任。但目前农民用水户协会还只是雏形，部分协会的会长由村干部兼任，村委和协会工作一肩挑，个别协会甚至流于形式，在规范化管理上还存在许多差距。

1.4 小水源工程

最初小水源工程主要由群众自建、自管、自受益。近年来国家加大了该项工程的补助，但基本由所在村集体管理，部分以承包、租赁等方式转让给个人。由于受益群众和受益面积较少，个别水利设施无专人管理和维护，常年失修，难以运行，造成了水利设施的极大浪费。对此，可以以拍卖的方式转让出去，或将新建的小水源工程，根据其形成的资产按照“谁投资、谁所有”的原则明确产权归属。这样不仅减少运行维护费用，而且能充分发挥水利工程的效益。

历城区小型水利设施大多始建于20世纪五六十年代，经过多年连续运行，病险隐患日趋严重，效益逐年下降。虽然近年来国家和各级政府逐步加强了对水利工程设施的重视程度，每年制定相应的治理计划，但对部分小型水利设施仍无法顾及，而各乡镇、村集体自行整治小型水利设施的资金难以筹集，阻碍了对小型水利设施的建设和发展。同时，现行农村小型水利设施的产权制度越来越不适应生产力发展的需要，亟待进行改革。

2 小型水利设施产权制度存在问题

2.1 产权不清晰，责任不明确

20世纪五六十年代，国家大力兴建了一批以灌溉、防洪排涝为目的，以小型水库为重点的小型水利设施，这些工程以集体投入为主，政府补贴为辅，属公有制形式。经过多次改革，其产权及运行管理权基本归属于当地镇政府集体所有。随着经济社会的发展及需求，又兴建了许多灌区、机电井、塘坝、蓄水池、水渠等农村小型水利工程，大部分由群众投工投劳、集体投资兴建，属于集体所有制。目前来看，小型水利设施存在所有权和责任主体不明确，经营管理方式不严格、不规范等问题。

农村小型水利设施的建设基本采用民办公助的方式，大部分资金来自国家，建成后产权归属受益乡镇、村庄，分别由水利部门、镇、村或农户管理使用，管理制度不健全，责任不明确。

首先表现为政府机关不重视，鉴于小型农村水利的投入多、见效慢、管理难，加上地方政府财政拮据，有些乡镇对农田水利基本建设有所放松。

其次表现在群众缺乏自觉性和积极性。目前多数地区推行“一事一议”和取消“两工”，要统一组织农民群众参与，困难较大；农村税费改革后，不少农民群众在思想认识上出现了偏差，认为国家既然取消了农业税费，并且还对农民进行多项补贴，农村就不应再存在收费项目，致使水利建设资金难以收缴。

2.2 运行管理方式不规范，措施不到位

目前农村小型水利设施管理运行方式单一、不规范，大多由所在地属乡镇或村委会集体所有并管理，但部分有较好经济效益和生态效益的水利设施被承包、租赁给个人或单位使用和管理，存在程序操作不规范等问题。有的没有明确双方的权利、责任和利益关系，有的虽然明确了权责关系，但在实际操作中由于人情关系等原因合同很难履行到位，有的承包者不按规定向工程所有者交纳承包费，有的承租者擅自转让，擅自改变经营范围和用途等，承包合同往往没有执行或遭到任意破坏。

2.3 小型水利设施管理方法滞后

近年来，历城区虽投入资金建立了雨水情遥测监控系统、大坝安全监测系统等水利科技信息设备，但先进遥测监控系统仍不成熟，且因资金不足，无法满足普及和设备及时更新的要求，仍采用人工观测、电话上报的管理方法，直接影响水资源配置、汛期防洪调度和水利工程的安全。同时，小型水利工程设施管理制度不完善、管理组织及人员不严格。据此历城区结合自身实际成立5个基层水利站作为基础水利管理机构，同时安排每个村设置水利员作为专项监管人员，但该项工作正在初步探索阶段，其效果还未知，有待于进一步发展和成熟。

2.4 工程老化失修严重，效益日渐消减

历城区小型水利设施建设受历史条件限制，大多采用群众劳力上马，施工进度快、工程质量差、建筑材料和施工工艺落后，导致工程存在各种病险隐患，加之工程运行多年来，不断老化，维修投入少，病险情况越来越严重。工程老化失修、病险隐患日益严重，不仅会影响水利工程经济效益和生态效益的发挥，更严重的会给周边群众的生命和财产安全带来极大的威胁。

3 建议

3.1 明确权责，规范管理

1）严格界定小型水利设施的产权。实施农村小型水利产权制度改革必须因地制宜、分类指导，全面推进、重点突破。小型水利设施应明确产权，国家投入比例小的，直接让渡给受益镇村所有；国家投资比例较大，但骨干跨镇跨村工程比例小，管理分散，折价拍卖给受益单位或有关个人，适当有偿拍卖国家产权，回收资金作为水利基金，用于水利工程建设。

2）多种形式，加大产权改革力度。从各类工程设施的实际出发，对所有的小型水利工程进行详细的登记造册，科学分类，宜包则包、宜租则租、宜卖则卖、宜股则股。对具有重要防汛抗旱任务的水库工程，应保持其集体所有的形式，以承包水面为主的方式确定管理权；对小水源工程，以拍卖为主，将工程设施的使用权和管理权完全下放；对自来水工程，以承包或拍卖为主，将部分自来水管道管理和使用权承包或拍卖给单户或联户；对灌溉工程，以组建农民用水户协会形式进行管理，形成人人负责、共同管水的局面。各种小型水利设施的产权改革，要坚持因地制宜和多种形式并存的原则，引导流转市场，完善相关管理体制。

3）成立机构，政府引导。明确制度，引导政策，各司其职，权责明确。农村小型水利设施产权制度改革由县级人民政府统一领导，乡镇政府组织实施，县级水行政主管部门监督指导。对改革中出现的问题，乡镇政府一级应及时向上级政府反馈，并依据实际情况，提出具体解决措施，切实维护农村稳定。各有关部门密切配合，为改革提供优质服务。改革方案包括资产评估、承包费、租赁费和拍卖标的的确定，必须由当地政府、村组干部、水利部门和群众代表组成专门班子，共同拟定方案，进行民主决策，分别报县乡以上水行政主管部门批准。涉及国有资产的，报县级国有资产管理部门批准。

3.2 改革经营方式，提高管理水平

1）实施立体开发，改善经营环境。充分发挥行业优势，实施立体开发，采取多种经营方式，把发电、生态养殖、生态旅游、水费等有机地结合起来，提高管理水平，发挥综合效益。同时加大水利法律法规的宣传力度，大力整治工程环境，提高全民依法治水意识。引导相关单位及群众共同参与管理，采取多种经营方式争取参与者互惠互利，实行民主协商、自主管理，逐步形成水利管理的良性机制。

2）提高人员素质，改善管理水平。整合人力资源结构，引进专业技术人才，加强对在职人员的离职进修和在职培训，提高队伍整体素质，逐步建立起以“公开、平等、竞争、择优”为基础的激励机制，达到人力资源使用效益的最大化，吸引有知识、懂经营、会管理的人才加入小型水利工程的管理人员队伍中来。

3.3 加大建设投资力度，充分发挥工程效益

1）拓宽筹资渠道，加大病险处理。一是加快产业结构调整,在严格保护生活用水水源质量的前提下，发展多种经营，发挥水利资源的经济效益，增加建设和改造资金的来源。二是引入市场机制，加快水利建设资金的回收,如对水利资源采取租赁、承包、出让经营权等办法回收水利建设资金，实现水利建设的滚动发展。三是实行政府补贴，采取以奖代补的办法，鼓励农民自己修复水利工程，将有限的资金发挥最大的效益。

2）加强综合管理，充分发挥效益。政府部门应加强对小型水利工程的宏观管理，保证小型水利工程发挥应有的效益。一是加强领导,建立一套的完整的水管责任制，做到工程责任到人。二是加强小型水利工程的安全监管工作，建立一支高素质的监管队伍。对辖区内的小型水利工程进行定期定时监管，发现险情，及时诊断，找出病因，对症下药。

4 结 语

农村小型水利设施是保障农村稳定发展的重要基础设施，应坚持“责权一致、有机统一；因地制宜、分类指导；尊重民意、维护权益；政府扶持、民办公助；统筹发展、持续利用”的原则对其进行产权改革，建立与市场经济体制相适应的水利管理体制，明确所有权，放开使用权，搞活经营权，促进小型水利设施建设走上市场机制良性运行的轨道。

（责任编辑崔春梅）

F271

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1009-6159（2013）-11-0060-03

刘亚琼（1981—），女，助理工程师