山西省基层水利管理体制企业化运作探析

邸青春，赵 侠

（1.太原理工大学水利科学与工程学院，山西 太原 030024；2.子长县水利工作队，陕西 子长 717300）

新中国成立以来，山西省在不同时期投入大量人力、物力、财力，修建了较为完备的基层水利基础设施。但在加快水利改革发展的新形势下，基层水利基础设施重复建设、重建轻管等问题比较突出，大量基层水利基础设施遭到破坏、损毁、荒废，发挥不出应有的效用，造成严重的浪费。因此，进行基层水利管理体制改革，按照现代企业制度，实行基层水利基础设施管理企业化运作方式，构建覆盖城乡的网络状管理体系，加强对基层水利设施的管护维修和正常运营，同时承担社会公益职能，以水养水，实现基层水利建设的可持续发展。

1 山西基层水利管理体制现状及改革思路

1.1 基层水管工作现状

山西省水利管理体制经历了不同的发展阶段。新中国成立后，国家开始大搞农田水利基本建设，山西省建设了一大批水利基础设施。这一时期，农村基层水利设施的管理主要依托农村公社（乡）和村集体。改革开放以来，为加强对广大农村水利水保工程的建设和管理，巩固发展已有水保建设成果，更好地为发展农村经济、改善人民生活服务，按照中央和山西省委、省政府的要求，山西省从1987年开始启动农村基层水管站建设。目前，全省水行政机构分省、地（市）、县（市、区）三级，各级均为独立建制，地县两级统称水利局或水务局从1997年开始，全省陆续有31个县市改成水务局。各级水行政部门均有直属企事业水管单位。乡镇水管站作为县（市、区）水行政主管部门的派出机构，实行与乡镇政府“以条为主、条块结合”的双重领导，其机构性质为省编委正式批准的全民所有制事业单位，人、财、物由县级水行政主管部门统一管理。2002年乡镇机构改革后，部分乡镇水管站隶属关系发生了改变，由原来的县水行政主管部门派出机构改为乡镇直接管理或乡镇与县水行政主管部门双重管理。水管站人、财、物等的隶属和管理也发生了相应变化。2010年，根据省委、省政府《关于全面推进乡镇机构改革的意见》，部分市（县、区）水管站隶属关系、人员和经费又有所调整，但从全省整体情况看，调整幅度不大。基层水管站在协调各方关系、管理基层水利设施中发挥了一定的作用。但随着社会的不断进步，水利改革发展的不断深入，也暴露出不少问题。

1.2 基层水管站建设存在问题

乡镇机构改革后，水管站划归乡镇直接管理，受隶属关系、地方财政等因素影响，基层水管站工作重心转移，导致管理体制不顺、人员进出难控制、保障经费不足、技术力量薄弱、基层水管作用难发挥等问题相当突出。基层水利服务人员难调配、难管理，队伍力量薄弱，弱化了水利管理服务功能，制约了水管站的建设与发展。另外，按照现有政策，水利管理人员只能延伸到乡镇一级，而大量的基层水利设施散落乡村荒野，管理松散无序，使用效率低下。事实上，数量庞大的小型水库、堤坝、河道、灌渠、水井等基层水利设施，靠乡镇水管站少数人管理，能力和效果非常有限。

1.3 基层水管体制改革思路

农村基层水管站机构改革，由于涉及到不同部门、不同群体的职能和利益，改革难度大。在当前深化政府机构改革，实行政企分开，城乡水务一体化建设的大形势下，进行水管体制改革，有必要转变基层水管站职能，把经营和管理职能划分出来，交由企业来办，实行基层水利管理体制企业化运作模式，走出一条能管长远、方便实施、卓有成效的路子来，从根本上解决水利设施重建轻管、水管队伍建设力量薄弱的问题。基层水利管理企业可以形象地将其称作“水利物业公司”。基层水利管理企业相当于水利设施物业管理公司。

2 基层水利管理体制企业化运作政策理论依据

2011年中央一号文件对加快水利改革发展做出全面部署，为基层水利管理体制企业化运作提供了有力的政策理论依据。

2.1 水利工程建设和管理体制改革步入快车道

中央对水利工作高度重视，2011年中央一号文件提出：“加快水利工程建设和管理体制改革”。“十二五”期间，随着山西大水网建设的实施，未来“小水网”建设的完成，基层水利设施数量将大幅增多，原有的水管体制将远远不能适应形势任务的需要。基层水利基础设施管理体制改革迎来良好的发展机遇。

2.2 鼓励探索社会化和专业化的水利工程管理模式

长期以来，水利设施建设所有权和经营管理权都属于国家或集体，在运营管理中存在政企不分、职责不清、管理混乱、效能低下，容易滋生腐败等诸多弊端。2011年中央一号文件提出：“深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式”。这项规定鼓励对中小型水利基础设施的管理模式进行探索和改革，实行社会化和专业化多种水利工程管理模式。而基层水利管理体制企业化运作兼具了社会化和专业化特征，同时具备经营性和公益性双重职能，对于实现政企分开，有效管理水利国有资产、充分发挥水利基础设施效能具有重要意义。

2.3 鼓励发挥市场机制作用，经营性水利工程走向市场

当前，我国正处于深化改革，加快建立社会主义市场经济的关键阶段。电力、国土、信息、高速公路、铁路等行业均进行了改革，初步实现了政企分开，相继成立公司，实行企业化运营，步入市场化轨道。而水作为一种特殊的资源，关系到国计民生，长期以来承担了太多的公益性职能，商品性职能相对弱化。节约用水、保护水资源已成为全社会的共识。1985年国务院颁发了《水利工程水费核订、计收和管理办法》，首次提出以供水成本为基础，核定水费标准，供水开始被作为一种有偿的服务行为。大部分省市政府先后制定了本地水利工程水费核定、计收和管理办法，结束了无偿供水的历史。2000年，“水是商品”的理念明确写进了政策法规。2011年中央一号文件指出：“充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用，引导经营性水利工程积极走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏。”由此可见，中央从政策上是允许并鼓励水利工程管理模式走向市场，由市场来经营管理水利设施、管理水资源，实现市场化运作的。

2.4 广泛吸引社会资金投资水利

我国历来有民间资本投资水利的传统。新中国成立以来，水利投资主要依靠国家，民间资本鲜有投入。随着改革开放的不断深入，民营企业异军突起，民营资本在整个国民经济中占有相当的份额。随着当前经济转型的不断发展，民营资本也有着投资水利、投资环保生态建设的刚性需求。2011年中央一号文件明确规定：“广泛吸引社会资金投资水利”，“鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设”，“积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资”。因此，在基层水利管理体制企业化运作中，应鼓励民营资本投资水利，以弥补政府水利投入的不足，加强水利建设，促进经济发展。通过投资融资，实行现代企业制度，加强行业监管，确保其高效运营，发挥良好的经济效益和社会效益。

2.5 健全基层水利服务体系

2011年中央一号文件明确要求：“建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。大力发展农民用水合作组织。”通过建立完善政府、企业和民间的多元化基层水利服务体系，按照各自职责和运行规则正常运转，多元互补，相辅相成，互相促进。

3 水利管理企业化运作模式借鉴及可行性分析

目前，我国的力、高速公路、电信、铁路等相关行业通过深化改革，实现了政企分开，成立集团管理企业，负责对相关产业的运营、管理，进一步理顺了关系，有效地促进了企业的发展。因此，可以借鉴其成功经验，成立基层水利设施管理集团公司，对大量基层水利基础设施进行有效经营和管理。

3.1 政企分开，转变职能，发挥企业的经营管理作用

按照政治体制改革的要求和市场经济的规律，实现政企分开。可以由政府主导，成立基层水管企业，将基层中小型水利设施的经营、管理职能划分出来，归基层水管企业统一经营和管理。在权属关系和管理体系上资产属国家和集体所有，真正实现政企分开，所有权和经营权分开。

3.2 按照现代企业制度，独立运营，自负盈亏

基层水管企业要按照《公司法》，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。按照市场化运营方式运作，对国有资产实现有效管理，对基层水利设施及时进行维护保养，使国有资产保值、增值。

3.3 发挥政府水行政主管部门对企业指导监督作用

通过改革，成立水利基础设施管理企业。政府水行政主管部门主要制定行业政策，项目的审批、立项，资金的计划、拨付、监督审查等。建设单位主要对水利基础设施进行施工建设。水利设施建成后按照类型进行区分，大中型的水利设施按照权属进行划分，小型水利设施统一划归基层水利设施管理企业统一进行管理。业务上由水行政主管部门依法负责对企业进行指导和技术监督。

4 基层水管企业管理机构基本建构

4.1 机构设置

基层水管企业管理机构可成立省级水利设施管理集团有限公司，按照行政区划，下设市级分公司、县级子公司，县以下设乡一级管理站、村一级设管理所，形成覆盖面广、组织严密的基层水利基础设施管理网络。公司实行层级管理，下级对上级负责。在业务上接收上级和同级水行政主管部门指导和监督。

4.2 人员组成

按照《公司法》，制定公司章程，成立董事会、监事会，聘任总经理，负责公司的经营管理。董事会和监事会按照公司章程按期换届。公司领导、部门领导和员工实行聘任制，根据工作需要，向全社会公开招聘。根据工作岗位不同，可分为行政岗位、技术岗位、管理岗位，实行合同制。基层管理员工可根据需要招聘相关水利管理专业的大中专学生，也可面向基层农村，就近招收具有基层水利设施管理经验的村民，统一培训上岗，统一管理。

4.3 资产组成

按照相关政策和权属接收现有国有、集体或个人中小型水利设施。对于散落在村镇之间村集体所有或个人所有的小型水利设施，通过确权、入股、收买等方式收归企业所有，统一经营管理。

4.4 资金和收益来源

资金来源主要依靠政府投资、吸收部分社会资金投资融资。政府对小型水利设施的投资、维修保养专项资金，可用于设施设备的日常维护保养。基层水利管理企业的收益主要通过经营管理基层水利设施、水资源市场化和提供水利服务获取收益。通过向大型企业、灌区、农户、村民征收水费、服务费、管理费，按照收益比例上缴国家，剩余部分用于维护设施、员工工资福利、管理费用、扩大再生产。

4.5 承担公益性职能

基层水利管理企业，除完成正常的经营和管理外，还要承担一定的公益性职能。对享受政府水价电价补贴的用户，应按照相关的政策对相关用户进行补贴。在遇到特大干旱年，百姓生活用水受到威胁时启动应急预案，对相关用水户的农田灌溉及生活用水及时给予应急供应。日常生活用水可实行阶梯电价，鼓励节约用水。水费的定价由政府通过政策、听证会等形式反复论证定价，并确定合理的定价周期，实行阶梯水价，生活用水补贴制度。