理顺矿业改革思路要从产业定位开始——访原地质矿产部副部长张文驹

本刊记者 蓝颖春

原地质矿产部副部长张文驹

从去年起，为了推进矿业改革，更好地为矿业发展服务，中国矿业联合会立项开展了“中国矿业产业定位研究”。日前，在中国矿联召开的五届四次常务理事会暨五届四次主席团会议上，讨论了这一研究课题的进展情况，引起了矿业界内外人士的广泛关注。

为进一步了解这一研究课题的意义和影响，《地球》杂志记者采访了原地质矿产部副部长、“中国矿业产业定位研究”课题指导委员会主任张文驹。

《地球》：为什么要选择这么一个看起来有点生僻的研究题目？

张文驹：为保障我国初步实现工业化，中国矿业已经作出了重要的贡献。当前，随着经济发展和形势变化，中国矿业遇到了越来越多的问题和困难，为我国经济发展提供矿产品保障的能力在减弱，旧体制缺乏活力的弊端更进一步暴露，亟待进一步推进和深化改革。

在计划经济时期，中国矿业处于部门分割的管理体制下。全国进入改革开放时期以后，矿业的改革只能先在各主管部门主持下各自为战。既无统一目标，更无统一布局，自然难以做到各项改革措施的良好衔接与配合。通过各方面的单项改革，虽然也零星地解决了一些问题，但总体进展不大，矿业发展的全局性困难缓解不显，还经常出现制度建设、政策调整上的互相矛盾抵触乃至改革的倒退。

十八大高举深化改革的大旗，而且多次明确提出，要为改革制订好“顶层设计”，这首先是全国改革的指导方针。矿业是社会主义市场经济体制框架中一个相对独立的子系统，也应该有自己的改革“顶层设计”。

一份能够指导改革全局的“顶层设计”，需要有清晰而且能够“一以贯之”的思路，这样才能增强改革的自觉性和坚定性，有助于从容应对新情况和新问题。

要形成这样一条思路，需要有足够厚重的理论基础，并在此基础上，通过广大干部群众的共同参与，让多数人把道理弄明白。对于中国矿业来说，就是要深刻认清矿业的特有经济规律，表现在实务层面，就是要为中国矿业的覆盖范围及其社会功能正确定位。以产业定位为立论基础，中国矿业在社会主义市场经济体制下的产业制度建设、政策体系调整、发展战略转变等一系列重大问题的解决思路，就容易一一理顺。从字面看，这一研究题目似乎理论性偏强，会使人产生同实践结合不紧的误解，实际上，它衔接起了理论基础和改革实践，正是抓住了革除旧体制弊端的源头，我们有信心用这一研究成果为矿业改革的“顶层设计”提供有力的理论支持。

《地球》：我国矿业现在是怎样定位的？存在哪些问题？

张文驹：首先看矿业的覆盖范围。为严谨起见，先得说明一点：“中国矿业”是中国矿业界的习惯用语，国家正式文件中并没有“矿业”一词。

联合国现行《国际标准产业分类》（ISIC--4.0版)，将“矿业”独立列为B门类，包括采矿和探矿。全球主要市场经济国家，在自己的产业分类中，都遵循联合国的标准。制定了《矿业法》的国家，都有确认“矿业”覆盖范围的条款。

与此不同，在中国的正式文件中，并没有完整的“矿业”，只有分割为二的“采矿业”和“矿产勘查业”。中国现行《国民经济行业分类与代码(GB/T4754—2011)》，虽说是派生于联合国标准的ISIC—4．0版，却只将“采矿业”划为B门类，而将矿产勘查业划入M门类（包括科学研究、技术服务和地质勘查业，属于广义的“技术服务业”）。采矿单位实行不完整的企业体制；探矿单位的主体实行事业体制。这两者合起来是否就等于联合国标准中的“矿业”呢？任何法律和文件都没有再说——既不见肯定，也不见保留，似乎是有意地先含糊着吧。

其次看矿业的社会功能定位，这一点具体体现于矿业在三次产业中的位置。联合国文件将“矿业”划入第一产业，全球主要市场经济国家，多数将“矿业”划入第一产业，但也有两个很发达的国家，将“矿业”划入第二产业——德国和日本（都包括探矿）。而在中国，根据2003年国家统计局发布的《三次产业划分规定》，“采矿业”划入第二产业，“矿产勘查业”则划入第三产业。

通过以上比较研究可以看出，中国矿业的产业定位现状，可说是全球独一无二，既不符合国际规则和国际惯例，又不符合中国国情。在这一前提下建立的体制，制订的产业政策和发展战略，能不影响中国矿业的健康发展吗？

《地球》：中国矿业定位怎么会出现既不符合国际惯例、又不符合中国国情的事呢？

张文驹：这是中国矿业改革严重滞后的重要标志，在其他行业少见。直接原因一是国情会因时而变，而矿业对此反应迟钝（我们为此作了采矿业同林木采伐业定位演化的比较研究，有充分的实证依据），可谓缺乏与时俱进的精神；二是对从国外引进的新事物和新知识消化吸收不透，可谓“食洋未化”。

先说“采矿业”和“矿产勘查业”分割为二的问题。如果从1950年1月毛泽东在一位地质勘探专业中国留苏学生笔记本上书写“开发矿业”题词算起（这说明，毛泽东认为矿业包括探矿），新中国矿业已经走过了六十四年。这六十四年中的前二十九年，是中国计划经济体制建立和不断完善的时期，“采矿业”和“矿产勘查业”分割为二，实行完全不同的制度，符合建立计划经济体制的要求，虽不符合国际惯例，也不符合从清王朝末期到民国时期的中国国情，却符合那二十九年的中国国情。

党的十一届三中全会以后，中国进入改革开放和体制转轨时期。2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对当时改革形势的判断是“社会主义市场经济体制初步建立”，这说明，改革开放二十五年后，中国国情已经发生了巨大的变化，中国矿业的国内环境已经发生了巨大的变化，而矿业本身由于改革滞后，体制面貌大体依旧。采矿业同矿产勘查业分割为二的体制，当然依旧同国际惯例不符；但是，能说它还继续同当代中国的国情相符吗？

再说“采矿业”划入第二产业的问题。在计划经济体制时期，没有三次产业划分这件事，它是在改革开放以后引进的科学方法，不过一引进在矿业上就用错了。在全球主要市场经济国家，矿业划入第一产业是“惯例”。但前面说过，也确有少数国家将矿业划入第二产业，如德国和日本，这是“特例”。

德、日按“特例”办事 ，一定有符合自己国情的理由，但是，中国有吗？中国是正在进行体制转轨的发展中国家；德、日是市场经济体制成熟的高度发达国家。中国是矿产资源大国和矿业大国，虽然现在已成为全球第一的矿产品进口大国，国内矿业仍占有重要地位；德、日是单纯的矿产品消费大国，国内矿业已无足轻重。所以，把采矿业划入第二产业，属于“国际特例”；从适用条件说，只符合德国和日本那样国内矿业无足轻重国家的“国情”，并不符合中国国情，中国不具备实行“特例”的条件。

《地球》：中国矿业定位有误的原因，主要是计划经济体制和观念的影响，但似乎又不全如此。您说三次产业划分是改革开放以后才有的事，那就说，它是改革开放的结果，如果有误，也不该算在计划经济账上吧？

但为什么一引进在矿业上就用错了呢？

张文驹：这就是我在前面说的“食洋未化”了。三次产业划分的学说，在改革开放以前已由前辈学者从国外引进，但实际用于社会经济管理则是在改革开放以后。我之所以生造了“食洋未化”这一四字词语，而未用传统成语“食洋不化”，是因为后者是明显的贬意词语，前者则是中性词语。“食洋”并没有错，“未化”则是我们民族在吸收融合外来文化时，由于知识准备不足，难以完全避免的一段过程，它必将成为过去，它本身并不是错误，而是宝贵的经验。

对三次产业划分学说消化不透和应用有误表现在：

此学说基本内容包括两部分——划分依据和划分结果。我国政学两界人士，大多只直接引用了国外学者的划分结果，很少有人认真研究其划分的科学依据，可说是止于知其然而忽略其所以然。

单论划分结果，其实国外学者也是有不同观点的。甚至同一学者，例如此学说主要奠基人之一的克拉克先生，对矿业归属的观点，就动摇于一二产业之间。到了上个世纪六七十年代，多数学者都转向了将矿业划入第一产业的观点，并得到多数国家政府的采纳，否则就不会形成矿业划入第一产业的“国际惯例”。面对不同观点，正确的方法应该是在深入的比较研究基础上择善而从。如因研究不透而选择了“择不善而从”，还不如以国情为依据，从“惯例”而不从“特例”。

国外学者划分结果不同，源于各人划分依据不同；划分依据不同，源于学者们制定依据时所依托的主要分支学科基础不同——是发展经济学还是产业经济学。

按发展经济学思路处理问题，适用于从农业经济社会向工业经济社会转变的初期。这一时期的历史任务是要在农业之外发展一批新的产业，形成新的经济增长点。矿业和制造业同时大量出现，共同引导着生产要素的流动，一同划入第二产业，既无不妥，又正确揭示了这一段经济史。

按产业经济学思路处理问题，适用于工业化进入中期阶段以后的社会。在这一时期，矿业和制造业都已是大量存在的现实，谁先谁后的问题，在全球范围内，已经没有实际意义。人们更关心的，是同时存在的那些产业间的产业结构、产业关联、产业协调发展。而“可持续”观念的提出，使学者更加重视产业同自然资源的距离，按此距离远近划分的次序，同原来按出现早晚划分的次序，已经具有完全不同的含义。矿业如果划入第二产业，不但没有实际意义，还会让人思维错乱，误导矿业发展思路，这对多数国家制订产业政策都没有好处。

《地球》：中国矿业的产业定位不当对矿业改革发展的不良影响主要有哪些呢？

张文驹：中国矿业的产业定位在全球“独一无二”，由此形成的一些制度、政策和行事风格，让它在全球同行眼里显得很有点“另类”，直接影响的当然首先是对外开放。但这只是事物的表层一面，实际上，更重要的一面，是背离了矿业的特有经济规律和中国的国情，使中国矿业陷入内外交困。下面我循此思路，先从几个角度简介矿业特有经济规律和中国国情的部分要点，以之作为实例，揭示产业定位不当背离了哪些东西，造成了哪些不良后果。

首先矿业是（自然）资源密集程度最高的产业。自从亚当·斯密创立“土地、劳动、资本”三要素理论以来，“土地”要素在矿业中的存在形式及其运动特点是什么，至今是含糊的。马克思和萨缪尔森都曾提出过将“土地”一词作广义理解的主张，萨翁还提出用“自然资源”一词取代“土地”，他认为前者“更确切”。

劳动、资本两词都具有通用性，而土地则不然。所以，我主张在应用经济学领域，按照所投入产业的不同，将理论经济学中广外延的属概念用词“土地”改为多内涵的种概念用词：对农业（种植业）用“耕地”，对林业用“林地”，对牧业用“草地”，对采水业用“水源地”，对采矿业用“矿产地”。对于只利用陆地空间的产业，则直接用“土地”。

说矿业资源密集程度最高，原因有三：采矿业对矿产地的依赖，远高于其他产业对土地的依赖。矿产地的不可替代性，远高于其他土地；计入矿业企业资产的矿产地用益物权，是企业资产中最重要的部分；其价值不但远高于其他土地使用权，在许多企业，甚至会高于其它有形资产的总和。矿产地在使用过程中，不但其中蕴藏的有用物质（矿产资源）发生消耗，随着这种消耗，矿产地本身的价值也发生消耗——逐渐转化为非矿产地。即便采矿只保持简单再生产，也必须不断补充新的矿产地，其他任何产业都不会碰到这一问题。因此，开拓和控制矿产地的能力，是矿业发展乃至生存的必要条件。探矿和采矿，都是矿业内部的主要生产环节；探矿并不是采矿业外部的“技术服务业”。

十六届三中全会决定指出，“建立现代产权制度，是构建现代企业制度的重要基础”，至今已过去了整整十年。2007年公布施行的《物权法》，明确地将探矿权和采矿权定性为“用益物权”，至今也已过去了六年。探矿权和采矿权制度属于十六届三中全会决定中说的“物权制度”，应当已经是再无疑问。而矿业企业资产中最重要的部分，其产权制度至今未能完善建立。

全球市场经济国家的“矿业”覆盖探采全程，其探采两权制度是自然衔接的，有成熟的成文法可资借鉴。我国实行探采分割体制，探采两权制度之间是断开的。1986年第一版《矿产资源法》，规定探矿权人发现了有价值的矿产地，“可以优先取得采矿权”，至今已二十七年了。法律条款未改，但也始终没有落实。因为拥有立法权力的国家机关，至今没有制定出“优先获权”的条件和办法；各方专家们也始终没有人能把这项法制原则所依据的道理说清楚。

我国两权制度建设的现状表明，矿业企业资产中最重要的部分，“归属清晰”没有做到，“保护严格”对象模糊，而现在却普遍地在大谈“流转顺畅”。在这样的产权制度基础上，怎么能构建起富有活力的现代矿业企业制度？

因此，中国现行“采矿业”和“矿产勘查业”分割为二的体制，使得半企业性质（不管探矿）的“采矿企业”和事业性质的“矿产勘查单位”，即便是在国内活动，由于既有旧有制度和政策的束缚，又有计划经济残余的大锅饭有限保底，正负两方面的影响，使大家都缺乏积极探矿的充分压力、动力和能力。一旦走出国门，参与国际矿业竞争，体制的“软肋”常使中国“矿业企业”处于不利地位，其主要劣势就是开拓和控制矿产地的能力不强。

再次，矿业的最终产品矿产品，是自然物质含量高而人类附加值低的产品。这一特点对矿业产品的分配原则提出了不同于其他产业的要求。在全球主要市场经济国家，包括发达国家和因资源丰富而富裕的国家，都先后意识到了这一点，并且在各自的管理制度中得到了体现，主要表现在两个方面：一是对矿业实行“租税分离”，自然资源开发的财产收益同政权的无偿征收相区别，体现了代内公平。二是从资源租金中提取一部分建立专项基金，不列入财政收入。海湾一些石油输出国称“后代基金”，北欧的挪威称“未来基金”。这一事物，传达了一个更为重要的思想——公有自然资源所有权属于全体国民，但不仅仅属于当代国民，其财产收益不能仅仅由当代国民全部享用，这是马克思的思想。包含在资源产品中的资源价值，其成本是自然物质的消耗。资源收益的主要性质，其实是对从后代那里预支的自然物质消耗的补偿。挪威和海湾国家的作为，其性质可以解读成是为了实现马克思说的“把土地（应该是广义土地）改良后传给后代”的目标而进行的资金储备，体现了代际公平。

我国矿业产品的分配原则，思路十分混乱。一是混淆财产收益和政权征收；二是压缩财产权，强化行政权，有的财政专家恨不得把国家的所有收入都并到“税”里面去；三是基本上不顾后代利益。由此可见，我国矿业领域财税制度改革的道路还很长。

但是，我也欣喜地看到，十八大报告已经提出，要建立能够体现代际补偿要求的自然资源有偿使用制度，这让人们看到了新的希望。

矿产品附加值不但低而且有极限，矿产品不可能通过科技进步、不断提高附加值而实现产品升级换代，同制造业产品的经济属性截然不同。

进入工业经济时代中期以后，矿业的基本社会功能就是为社会经济发展提供物质（包括能源物质），是为下游产业（制造业、建筑业、二次能源业等第二产业）创造附加值提供物质载体。所以，它是最典型的第一产业。在所有第一产业中，它离自然资源最近。

矿业生产消耗的自然物质不可再生，而其创造的附加值又有极限，所以任何一座矿山的生产，本身都不可持续。可持续发展的要求是对社会提的，“实现矿业可持续发展”的口号则是套话和空话。

因此，矿业只能是基础产业，不能作为可以持续发展的支柱产业。由于产品附加值低，不能依靠它直接创造更多物质财富，不能指望从它取得更多税收，不能给它加上太多的非经济功能。

而我国把采矿业划入第二产业，并且实行了一系列扭曲的制度和莫名其妙的政策：

安排采矿业承担资本原始积累的任务——无偿采矿（透支后代财富）、矿产品低价（平调矿业收益）、高税负（由于实行资源无价或极低价，按第二产业实行增值税制度后，总税负比制造业还高出7个百分点）、高上缴。这是明显的名义定位同实际定位错位。“第二产业”本应是原始积累的受益者，怎么倒成了贡献者？

由于资源无价或是极低价，矿产品销售收入中的资源价值转化为采矿业的虚增利润，大量国民财富落入非法矿老板和腐败官员腰包。

以采矿业为第一支柱产业，促进城市化，建成了全球最多的矿业城市。许多赢得“第一税收大户”地位的采矿企业，名声虽然好听，负担也实在是沉重。而且由于采矿业本身不可持续，这些城市总有一天会不可避免地遇到“矿竭城衰”的威胁，“城市转型”几乎成了共同的方针，而且也难以做到个个成功。

环视全球矿业大国，一般是反中国之道而行之，依托已有城市支持矿业发展。例如同属“金砖国家”的巴西，其淡水河谷公司在亚马逊雨林地区建成了一座年产量1亿吨的铁矿山，企业后勤基地设在两百公里以外的城市，矿山只有四千职工。要是在中国，恐怕能建一座40万人的地级市。

最后，中国正在快速地从矿业大国发展为矿产品消费大国。改革开放以来，中国经济发展迅速，不但数量大幅度增长，质量也有所提高，产业结构在努力实现升级。1993年，中国矿产品国际贸易从净出口转变为净进口。此后，矿产品外贸逆差持续扩大，到现在为止，一些重要矿产品的国外依存度已超过50%。这标志着，中国已经从矿业大国向着矿产品消费大国转变。虽然同时还是矿业大国，但中国已成为全球矿产品第一进口大国，矿产品消费大国的角色显得更为突出。

面对这一形势，专家们提出的对策有二：一是加强国内矿业发展，提高矿产品自给率。但是，面对人均矿产资源总量不足全球一半的国情，这一主张不大现实。二是支持矿业企业走出国门，参与全球资源开发合作和竞争。然而由于前述的各种原因，二十年来收效不显。中国被逼上了一条单行道——主要从被国外巨头垄断的国际市场购买。于是就出现了让许多中国人很是憋气的结果——中国卖什么什么不值钱，中国买什么什么就涨价。看来，如果不痛下决心深化改革，彻底革除积弊，增强自己的能力，什么对策都没有用。

《地球》：您虽然只举了部分实例，但中国矿业定位不当造成的不良后果已经点到了许多，其实也就是点出了进一步改革的许多具体任务。那么，定位不当的规定本身，是否也应在改革之列？

张文驹：为使改革稳步前进，减少阻力，这件事要从两个方面分别处理：在制定改革设计时，要用彻底的正确定位作为指导思想，不能再含糊，不能再偏离；对于中国现行的行业分类标准和三次产业划分规定，因为牵涉到统计数字口径的衔接，宜采取平稳过渡的做法。

一种是将中国现行《国民经济行业分类与代码(GB/T4754—2011)》的B门类“采矿业”改为“矿业”。新的B门类中，除包括原有的煤炭采选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿采选业外，还应将原划入M门类的“矿产地质勘查业”中类移入，并升格为“矿业”门类中的一个独立大类，名称改为“探矿业”。如此调整后，留在M门类“地质勘查业”大类中的“基础地质勘查业”和“地质勘查技术服务业”两个中类，都是真正的“技术服务业”。

另一种是《三次产业划分规定》暂不作修改，以保证体制转换中的数据衔接，但在执行中作一些技术处理，为进一步改革深化预留余地。

具体做法有：在基础统计中，“采矿业”仍列在第二产业，矿产地质勘查业仍列在第三产业，但不论类别高低（前者为门类，后者为中类），都保留统计数字的独立地位，不作归并；在综合处理时，第二产业中的门类划分，不必同“GB/T4754—2011”严格对口，建议划分为五组：初级产业（采矿业），制造业，一次能量生产（水电、风电、太阳能利用）及采水业，二次能量生产业（火电、核电、煤气），建筑业。如将来有关业界能够取得共识，在条件成熟时，第三组也可作为初级产业并入第一组，进而全部移入第一产业。这样，产业同自然的关系显得层次分明，产业划分更加科学合理，有利于产业政策的统筹规划。