利益清除中的政府回归——基于公共性重塑的讨论

姚 尚 建

（华东政法大学a．政治学与公共管理学院；b．政府理论研究所，上海201620）

·政治文明与法律发展·

利益清除中的政府回归
——基于公共性重塑的讨论

姚 尚 建a，b

（华东政法大学a．政治学与公共管理学院；b．政府理论研究所，上海201620）

利益集团是政治的一部分，但与政府的价值分离。在利益集团捆绑政府之后，基于公共性之上的制度一定会被扭曲，而扭曲的公共政策就难以获得普遍的支持。现代政府必须避免为利益所俘获，在政府与利益分离的过程中，实现公共利益与私人利益、公共权力与私人权力的分离。在此基础上，厘清政府与市场的关系，让经济利益进入市场而不是进入政府，让社会利益进入政治而非政府过程，从而切断政府过程与利益过程中的权力利润交换渠道，优化公共政策途径，重新塑造政府角色的公共性。

利益集团；权力交换；政府过程

公共治理中的制度为什么会扭曲？我们仍有必要反思经济学家对于制度的界定：“制度是行为的规律性或规则，它一般为社会群体的成员所接受，它详细规定具体环境中的行为，它要么自我实施，要么由外部权威来实施。”［1］在公共治理过程中，代表公共性的政府首先是制度的制定者与维护者，但是当外在的利益集团侵入公共领域并试图染指公共政策时，公共性的制度安排必然扭曲。

一、政府过程中的利益介入

自政府产生以来，对于正义生活的追求成为治理正当性的来源。为了维持这种正义，政府往往通过规则来对社会活动进行约束，这种规则就是制度。但是政府过程不是封闭进行的，它一定会受到利益的介入与干预。

（一）任何个体都有着不同的利益诉求

马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都和他们的利益有关。”［2］学术界普遍认可利益在社会积聚方面的重要作用，“利益关系是一切社会关系的核心，在人类经济社会发展过程中，社会利益及其实现始终具有基础性作用”［3］，但是这种利益的集聚作用也有其膨胀的可能性。由于利益的稀缺性特点，利益相关者总试图寻求自身利益的最大化，甚至最终突破公共利益的边界。同时，由于不同的个体有着不同的利益主张，为了集体行动的需要，个体有可能参加不同的利益组织以保护自身利益，这种保护也逆向催生了利益集团。

不同的利益个体、同一个体中不同的利益诉求形成了网络化的利益结构，在中国这个差序格局的传统社会中，利益的形成有可能逐步瓦解既有的社会形态。人们通过横向、纵向的利益联系起来。这种联系往往伴随着现代媒介的传播而积聚或消退，并对传统的政府治理结构发起挑战。

（二）利益表达的过程就是利益集团进入政府过程的开始

政府作为公共权力的行使者还受到利益集团的深刻影响，“行政管理者远不如代理商那样能随便行使其自由处置权，因为他们实际上处于利益集团代表的包围之中，这些代表们都想让其价值观在机关政策中占优势”［4］。当利益集团进入政治过程时，则显示其完全不同的形态。戴维· B．杜鲁门因此给利益集团下了一个动态的定义：“利益集团是在社会中提出特定要求，具有共同态度的集团。当它通过任何一种政府的机构提出自己的要求时，它就变成了政治利益集团。”［5］施密特则更加明确指出，利益集团就是“一种具有相同目标、并积极地试图影响各级政府决策者的个人组成的有组织群体”［6］。从定义中我们可以看出，杜鲁门定义中的利益主张的对象已经从广泛群体演变为政府，这一演变的过程其实就是利益集团影响政府、进入政治过程的开始。

在利益集团的行动中，个体也完成了自身利益实现的过程；而个体实现自身利益的同时也实现了共同的利益。但是在奥尔森看来，这样的结论未必正确，那些依托个体利益而形成的集团是虚幻的，事实上，集团行动未必能够促使个体利益的增强。利益集团中的少数人绑架着多数人，除非分担追求集团利益的成本，否则“有理性、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”［7］导论。因此，在利益集团干预政府的进程中，利益集团仍然面临组织化不足的困境，这种困境在团结的政府体系之前尤其明显。

（三）政府过程也是调节利益的过程

在法学家看来，“利益……是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，团此人们在调整人与人的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求。……对于谋求满足这些欲望和需求的个人扩张性自我主张需要加以限制，法律秩序的任务就在于决定其中哪些应被承认与保护，应在什么范围内加以承认与保护，以及在最小限度的摩擦和浪费的条件下给予满足”［8］。

作为公共治理的主体，政府总要与不同的利益团体进行沟通。由于人们利益诉求的多样性，如何协调不同的利益成为现代政府必须处理的问题。事实上，“社会关系结构实际就是人们的利益结构，人们只能在社会关系中追求和实现自己的利益，当人们做出的行为引起一定的社会关系构成或解体时，则意味着一定利益关系的实现或成本的付出。”［9］从政府的视角，调整社会关系其实就是调整利益关系。现代政府固然要赢得多数的支持，但也要保护弱者的权利。因此，政府应当依托法律规范不同个体的利益诉求，控制那些突破公共利益边界的不当诉求，保护那些基于公共利益之内的正当利益主张。

二、政府发展中的利益博弈

改革开放前的中国，计划体制伴随着政治、经济和意识形态等手段，限制了利益格局的分化［10］。在改革开放以后，长期被压抑的个体利益得到生长，一些个体利益逐步为集团利益所取代。对于利益集团来说，由于政府是改革开放以来市场秩序与社会秩序的制定者与维护者，接近政府就意味着有改变规则的可能。而对于政府来说，政府作为公共利益的代表，在理想的状态下必须克服利益集团的束缚。

（一）政府对于利益集团的钳制

在契约论者看来，政府确认了所有人的承诺，并确保人类的自然状态由放任转向自由。洛克强调：“上帝确曾用政府来约束人们的偏私和暴力。我也可以承认，公民政府是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法。”［11］10

在自然状态下，人们形成了契约与平等，自然状态就是理性的状态。摩莱里认为，“只是为了恢复和重新实行最初的社会性的自然法律，才要定出人为的法律。”［12］边沁同样强调遵守法律的意义：“正是为了社会利益，他们必须遵守诺言；如果他们不这样做，等到惩罚来临时，就会迫使他们遵守诺言。”［13］因此在这样的逻辑下，并不存在着政府保护特殊利益者的可能性，正相反，当特殊利益者试图染指公共利益时，政府可以依托法律加以约束。同样，在政府的利益平衡过程中，并不存在利益集团直接进入政府的制度渠道，相反，政府对于个体的服务是平等无差别的。为了保证公共服务的财政支持，所有个体和组织都必须承担必要的公共义务如纳税等，因此政府可以对利益集团采取强制力，而非相反。

（二）利益集团对于政府的俘获

仅仅从政府产生的逻辑上来清除利益集团是困难的，“利益集团预先假定有一个值得去影响的政府存在。实际上，政府往往带来了许多利益集团，因为这些利益集团与政府的项目密切相关”［14］198。

在政府主导型体制中，政府包揽了政治管理、市场管理与社会管理的所有事务，因此一定意义上确实是政府催生了利益集团。这些利益集团如果来自政府体制之内，那么他们的利益诉求有可能影响着政府政策的持续性。有学者进一步指出，地方分权、公共物品的稀缺性和公职人员的自利性是地方政府被利益集团俘获的重要基础［15］。这样的逻辑无疑是正确的，但是我们认为，利益的多重性并不一定仅仅从经济视角加以考察；同样，在社会主导型的国家中，利益集团的主张也不能简单地仅从市场扭曲加以推导。

社会自主性的增强有可能促使特定群体对现有的利益表达管道提出重建的要求。在现有制度性管道不足的情况下，社会利益集团往往通过干预政府的公共政策以进行曲线利益表达——在公开竞争的社会中，一些利益集团利用政党选举鼓噪社会，扩大声势，以期影响政府公共政策；当这一集团规模扩大甚至能直接干预公共政策时，独大的利益集团有可能垄断这一制度性管道，对不同的利益表达进行排斥甚至打压，并最终实现对政府公共政策的俘获。中国的铁道部以权力垄断瓦解中央政府机构改革的决心就是典型一例。这样的俘获表面上维持了利益集团的地位，但从本质上看同时也瓦解了政府权力的公共性。

除了市场和制度原因之外，在利益集团俘获政府的实例中，信息不对称等技术原因也是造成政府公共性丧失的一个典型途径。在政府采购等阳光政策中，由于供应方与需求方的知识鸿沟，需求方有可能无法获得准确的市场信息，尤其是当利益集团垄断了公共物品的供应时，整体性的供应方对于碎片化的政府的影响就产生了。而当政府形成了对供应方的技术依赖时，路径依赖甚至政策依赖也就不远了。

（三）政府自身的利益纠葛

在制度经济学家看来，利益集团的存在有其必然性。康芒斯认为，市场机制本身并不能给经济社会中的各个集团带来公平，因为造成这种不公平的原因在于这些集团的议价能力对比悬殊［7］141，他们也不相信政府能够在利益集团之间寻求平衡，因为政府的背后也存在利益支持。

与西方国家不同，中国的市场经济体制有着一个缓慢的变迁过程。在改革开放之前，政府同时包揽了市场的功能。长期的产品经济体制扼杀了市场的作用，也最终使市场失去真正的商品。因此，在撬动市场时，权力则可能首先成为商品，而政府则天然地拥有着权力交换的红利。同时，在市场撬动的过程中，一些政府主办的企业同时步入市场，这些企业的天然垄断性为自身获得了利润，也往往获得了政府的支持。这种支持在一定程度上与利益、权力的交换存在关联。

20世纪90年代，在“联邦财政主义”的体制下，财政分权比例的调整使得地方政府迅速成为利益博弈的一方。分权对于地方政府财政的激励，使得地方政府优先发展能够迅速给地方带来收益的企业。同样的逻辑，企业也热衷于投身地方政府迅速获益的产业，即使这样的产业结构并不符合全国性的产业结构，但是在利益互通机制中，地方政府与企业有可能为了这种“共同的利益”而合谋中央政府的产业政策甚至法律。

三、政府回归中的利益清除

国家至上还是市场至上有可能推出不同的结论。从后者出发，利益集团的形成符合市场特征，但是从前者出发，利益集团的产生可能是难以原谅的。我们认为，政府天然具有公共性的特征，因此必须服务公众而非个体，当政府的公共性逐渐丧失的时候，就是政府必须彻底清除利益完成公共性重建的时刻。

（一）经济利益进入市场而不是进入政府

在保守主义经济学家看来，利益集团如同市场利润一样难以克服，但是“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产”［11］77。政府的功能与市场并不相同，以市场的自利性来损毁政府的公共性本身并不符合正义，也不符合市场经济的基本规律。

在中国，政府与市场的关系一直是经济学家与政治学家共同关心的命题，也是中国政府发展的症结所在。由于国有经济基础的制度性影响，市场经济的启动总难免受到政府的利益制约，因此其既影响着政府的发展，也影响着市场的完善。2000年4月，芝加哥大学的《政治经济学杂志》发表了多伦多大学罗兰·勃兰特（Loren Brandt）和朱先生（Xiaodong Zhu）联合署名的论文《一个分权经济中的再分配：中国改革时期的增长与通货膨胀》，解释了1981—1993年通货膨胀循环的原因：分权化的改革越来越使银行的信贷开始向国有企业分流。由于非国有企业的生产率高于国有企业，因此它们之间生产率的差解释了产出为什么会持续增长；而政府为了维持国有企业的就业和福利待遇等（这个承诺是外生的），只能对国有企业实行补贴。由于分权改革造成政府财政补贴能力的下降，因此政府不得不越来越依赖货币创造来补贴国有部门，从而引起通货膨胀。由此可见，只要政府想控制通货膨胀，就必然也只能控制信贷向国有企业的分流。控制住这个环节，货币创造的压力就释放了。这样一来，抑制了通货膨胀，但影响了产出的增长。而要增加产出，又必须再放松对信贷分流的控制，从而形成收—放的循环［16］。因此，在中国，不完全竞争的市场体系往往来自政府的不当政策甚至不当利益。

“曾有人认为，利益集团是社会和经济的分支，这种论断仅仅是部分正确的，因为它还是政府的分支……政府越多，利益集团就越多。”［14］199在中国的政府发展中，既要彻底清除那些显在的、政企不分的利益关系，也要清除那些潜在的利益捆绑，斩断利益集团与政府之间的利益和权力双向输送管道，即让政府的权力单向导入公共领域，而利益集团的利益单向导入市场，向市场而不是向政府寻求经济利益；要完成附着在政府身上的企业，简化政府的审批权限，让市场而不是政府来评价企业的绩效；同时，要改善政府的绩效评价机制，改变以经济绩效作为地方政府绩效考核的唯一标准，减轻地方政府在经济增长中的压力。

（二）社会利益进入政治过程而非行政过程

在经济学家看来，在公共财政体制下，追求特殊利益的成本越来越大，政府无法简单回应单个利益团体的利益诉求，因此政府的重要作用就是在不同的利益集团之间寻求平衡。然而在本特利尤其是杜鲁门之后，利益集团被赋予了积极的政治意义，利益集团对于政治民主的积极价值开始得到政治学家的肯定。这一判断一定程度上消解了保守主义经济学家对利益集团的无奈，也可能消弭利益集团对中国公共政策的负面性作用。

与世界多数国家一样，中国的政府也是政党政府。中国执政党的党章明确指出，执政党代表最广大人民的利益，这就是确定中国政府必须通过公共政策实现最广大人民的公共利益。结合制度经济学家与自由主义政治学家的基本判断，我们认为，在当代中国，让利益集团进入政治过程而非政府过程是可行的。也就是说，承认利益集团在完善市场经济体制、促进社会流动的代表性作用，承认通过利益集团的综合作用可以使特定的社会表达更加清晰，在政党过程中逐步吸纳不同的利益表达，进而传导给政府体系并输出公共政策，而不是直接介入政府过程。具体而言，中国当下进行的区域性党建工作就是其中一个值得关注的做法，即在城市中以政党组织整合弥散的社会个体，提炼他们的利益表达，努力进入政府的立法过程，并间接导入政府的行政过程。

麦迪逊在《联邦党人文集》中指出：“如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”［17］对于政府自身形成的公共利益之外的其他利益来说，也要逐步剥离。中国集权政治的后果之一不仅仅体现在政府与企业的利益纠葛，也体现在政府长期以来形成的权力崇拜。在中国的政府体系中，一些公共权力已经通过不当制度异化成为部门的权力。这种权力异化甚至与国家的法律相抵触，并导致了公共信任的危机，因此需要通过法律对相关制度进行清理，并逆向清除这些不当制度背后的部门权力和既得利益。

（三）优化公共政策制定与执行的路径

政府不属于任何个体，也不属于任何特殊的利益集团。“国家不能够靠自愿的集资或捐款而生存下去，其原因是一个国家提供的最根本的服务，从一个重要的方面来讲，就如同一个竞争市场中较高的价格：只要有人能够得到它，那实际上每个人都能获得它。政府提供的最基本的物品和服务，如国防和治安，以及法律和规则系统，实际上是服务于国家中的每个人的。要想剥夺那些没有自愿承担政府开支的人受军人和法庭保护的权利，即便可能，也是不可行的”［7］12。

一个剥离了私有利益的政府制定的政策应当天然具有公共性，但是对于公共政策过程来说，这样的应然性判断未必能够成为现实。在中国的授权体制中，政治与行政的分布是自上而下的，即越趋向中央政府，政府的政治属性越强，越趋向地方政府，政府的行政管理属性越强。同样的逻辑，地方政府的行政管理属性归根结底必须由个体的公职人员加以实施，因此在无明确的法律制度刚性约束下，严格的户籍制度可以轻易被户籍警察所撕破，整体性的民生政策可以被村主任所吞噬，并从而影响政府公共政策的整体权威性。因此，我们既要关注政策制定过程中的利益干预，也要关注政策执行过程中的利益侵扰。这些扭曲的制度从表面上看是制度制定与政策执行的矛盾，是政治决策与政府结构的张力，而从利益关系上看，仍然是私有利益侵入公共政策末端的极致体现。

余 论

“公共行政理论总是努力发现公共行政的公共性的清晰的含义，因此起码有五种方法被用来区别公共组织和私人组织，进一步的观察不难发现，这些方法建立在对公共行政的公共性两种概念上的理解：公共物品的公共性和公共利益的公共性。”［18］虽然现代集团理论肯定了利益集团在政治民主中的积极意义，但是这样的理论并不完全适合中国的政府发展。在不完全竞争的市场经济体制下，在不完全开放的政府权力体系中，中国的政府只有逐步剥离自身的私有利益，才能恢复政府的原初定位，才能为公共物品和公共利益的无差别供给提供基础性条件。

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The Comeback of Government in the Clearance of Interest

YAO Shang-jiana，b
（a．School of Political Science and Public Mangement；b．Institute of Governmental Theory，East China University of Political and Law，Shanghai201620，China）

Although as a part of politics，interest groups should be detached from the value held by government．The public system established by the government，which is bound by interest groups，is definitely distorted．And it is hard for distorted public policies to gain general support．Modern government should avoid being captured by interest．It is necessary to separate public and private interest and power in the process of separating government and interest．On this basis，by clarifying the relationship between government and market，and making financial interest go intomarket instead of government，making social interest go into politics instead of governmental process，then it is possible to cut off the exchange channel between power and interest in the process of government and profit，optimize the approach to public policies，and reshape the publicity of government．

interest groups；power exchange；governmental process

C914；D631．12

A

1009－1971（2013）04－0016－05

［责任编辑：张莲英］

2013－04－03

国家社会科学基金项目“城乡一体化建设过程中基层政府均等化服务模型建构研究”（12BZZ033）

姚尚建（1970—），男，江苏连云港人，副院长，所长，教授，法学博士，从事政府理论研究。