小议行政诉讼原告资格——法律上利害关系之界定

徐勤勤

(郑州大学法学院，河南郑州 450001)

一、行政诉讼原告资格的定义及我国的立法规定

1.行政诉讼原告资格的定义及存在价值

原告资格，亦称起诉资格，指某人在司法性争端中享有的将争端诉诸司法程序的充分的权利。其核心就在于确定司法争端对起诉人的影响是否充分，即所谓的该争端与起诉人是否具有充分的利害关系，只有适格的原告才可以提起行政诉讼作为行政诉讼原告，故原告适格是一种诉讼上的主观利益。

原告资格的存在价值主要体现在防止滥诉和对保护利益的筛选两大方面。原告资格制度的设计可以限制那些并不具有诉的利益的主体进入行政诉讼所造成对司法资源和行政资源的可能滥用，同时原告资格制度将从立法的层面选择其愿意保护的利益，对普遍存在的权益进行筛选，从而将一些立法并未确定的利益拒之门外。

2.我国行政诉讼原告资格的立法规定

我国《行政诉讼法》对原告资格规定体现在第2条、第24条和第41条第1项之中。《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，是对我国行政诉讼原告资格的基本概括。第41条第1项“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者组织”的规定，事实上是对第2条的翻版，不过它作为起诉条件的规定，一直被认为是对我国行政诉讼原告资格的直接规定。由此得出我国认定行政诉讼原告资格的核心是对“合法权益”的界定，但是可惜的是立法并未对此构成要件做出明确的规定，使得该规定对实践的指导价值大打折扣。

近年来，随着我国行政法学的不断发展，国内外学者对我国原告资格有了重新的认识。《若干问题的解释》第12条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼”的规定是该认识在立法成果上的反映。此处“法律上利害关系”一词与“合法权益”一语相比，确实在一定程度上降低了我国原告资格的门槛，把特定第三人利益纳入行政诉讼的保护之下确实具有重大的现实意义。可是“法律上的利害关系”依然是一个不确切的法律概念，立法对其的构成要件、界定要素、关联程度仍没有规定，特别是对其的理解长期处于混沌状态，无论是理论界还是实务界从未达成共识，到今天甚至出现了行政诉讼爆炸之状，很多学者认为这恰恰证明了我国行政法的发展，可是这究竟是不是进步现在下定论也许为时过早。

二、国内学者对于“法律上的利害关系”的认识

何为法律上的利害关系，国内学者对原告资格中的利害关系主要从其构成要件来分析，有以下几种观点:(1)二要素说。一是相对人或相关人有应受司法保护的利益。二是相对人或相关人应受保护的利益被行政行为的效力所影响，并且这种影响到了相当因果关系程度。(2)三要素说。一是起诉人具有权益。二是必须是起诉人本人所特有的权益。三是起诉人的权益受到行政行为的直接影响。(3)四要素说。一是客观上有一个行政相对人。二是行政相对人的合法权益受到不利影响。三是行政相对人对受到不利影响的合法权益有所有权。四是具体行政行为与合法权益的不利影响有因果关系。

上述几个观点都是从“法律上的利害关系”的构成要件角度进行分析认识的，认识的核心就是对“合法权益”、“因果关系”两个关键因素的把握，实务界的分歧也正是在此，对“合法权益”理解究竟应采取何种标准呢，它的范围界限在哪里呢?我国国内学者似乎并没有给出一个明确的答案。无论是用“司法保护的利益”还是“合法权益”的表述其核心在哪里，“合法权益”是一个什么样的范畴这也许才是我们争执的焦点。

三、日本行政诉讼“法律上的利益”的法律规定及理论学说

日本全面地借鉴并发展了德国的原告资格理论，故而在日本同样存在原告适格问题。根据日本现行行政案件诉讼法的规定“撤销诉讼限于就请求撤销处分或裁决具有法律上的利益者(包括处分或裁决的结果由于期间的经过或者其他理由丧失后，对处分或裁决的撤销具有应当恢复的法律上的利益)才能提起”。此乃日本行政救济法关于行政诉讼原告资格的规定，不难看出他们的焦点正是在“法律上的利益”的内容方面，而问题就在于“法律上的利益”究竟指的是什么。

关于“法律上的利益”在日本学界当今大致有以下几种观点，即受法律保护的利益、法律上值得保护的利益、裁判上值得保护的利益及行政合法进行的利益。

“法律上值得保护利益说”根据与法律的目的、宗旨相关的或者与该法律具有密切关联的其他法律考察“法律利益”，是一种缓和的法律解释理论，认为在坚持“法律保护利益说”的同时，并不局限于法律的明文规定，而是积极地考虑法律的宗旨、目的等，通过法律的合理解释来缓和地扩大原告资格的范围。但这种扩张性的解释并不是法官的随意性解释，“法律上值得保护利益说”为法官的自由裁量设置了一定的限制，法官必须依据相关法律的目的或宗旨等进行判断。该学说是现行日本行政诉讼原告资格认定之理论。

现行《日本行政事件诉讼法》第9条第2款规定“法院在对处分或裁决的相对方以外的人判断是否具有前项所规定的法律利益时，不仅应当根据该处分或裁决所依据的法令上的明文规定，还应当考虑该法令的宗旨、目的以及在该处分时应当被考虑的利益的内容、性质。与此同时，在考虑该法令的宗旨及目的时，存在与该法令目的相同的相关法令时，也应当参照其宗旨及目的;在考虑该利益的内容及性质时，在该处分或裁决违反作为其根据的法令的情况下，应当酌量被侵害利益的内容、性质以及被侵害的形态、程度。”这就是日本通过立法确认的“法律利益”的判断标准。虽然这几点判断标准仍然相当抽象，模糊，但至少它可以对法官的判断有一个方向性的指导和界定，依赖法官的解释方法就可以更好地适应原告资格范围扩大之需要。

四、我国台湾地区行政诉讼之规定

我国台湾地区的行政诉讼原告资格理论亦是基本继承了德国保护规范理论，而且立法也不自觉地引入了该理论，依据台湾现行《行政争讼法》规定:“人民因中央或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利或法律上之利益，经依诉愿法提起诉愿而不服其决定……得向高等行政法院提起撤销诉讼”。同法第5条第1项规定:“人民因中央或地方机关对其依法申请之案件，于法令所定期限内应作为而不作为，认为其权利或法律上利益受损害者，经依诉愿程序后，得向高等行政法院提起请求该机关应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼”。由此两项规定可知，人民欲提起撤销诉讼或课予义务诉讼，须主张“其权利或法律上之利益”受到损害，才可以行使。在我国台湾地区对“权利或法律上之利益”的理解正是“诉讼权能”之存在的根据，亦即行政诉讼原告资格之确定之基石。

台湾地区原告资格的发展是在对“公权利”与“反射利益”这对概念含义、范围的认识不断加深之上进行的。关于“权利或利益”的具体理解是:所谓权利泛指个人在国家法律秩序中之法的地位，包括宪法或法律上所保护之利益;所谓利益则指尚未成为权利之各种值得保护之利益。值得保护之利益通常不包括法律以外的政治上、宗教上、文化上、经济上或感情上的权益在内，反射利益不是此所称之利益。

时至今日，我国台湾地区关于诉讼资格的界定理论已经相当纯熟，台湾地区保护规范理论及反射利益相关理论也达到了一个比较完善与成熟的阶段。台湾的通说认为，利益可区分为法律上的利益与事实上的利益。法律上的利益通常表现在程序上所应有的权利，如听证程序、公听会等，人民透过行政机关对国家所赋予的职权而为正当的执行，以获得生命、财产等重要法益的保障;故法律上的利益具有可诉性，同时也必须于法有据。事实上的利益又称为反射利益，指的是法律上未规定行政主体应履行的义务，仅是基于公益而命行政机关为特定作为或不作为，而该作为或不作为并无保障特定人之意思，因其结果使特定之个人因此而受有某种利益，此种利益非法规所保障。所以，私人的这种受益，在法律上无请求国家机关作为、不作为或容忍的权利，此种情形即为反射利益。权利可以请求国家权力机制的运作而获得实现，而反射利益则不能。

五、日本、台湾地区对我国原告诉讼资格的启示

日本和我国台湾地区普遍接受新规范理论的指导，将法律上利益的范围进一步扩大，采纳“法律上值得保护的利益说”的做法值得我们借鉴。我们行政法所要保护的利益不能局限于传统的权利理论，还有许多与权利密切相关的各种利益，如要求环境保护的利益、知情权、特定社会团体(妇女和残疾人团体、消费者团体)的利益、相对人的信赖利益等等都是亟需保护的价值，而且这些价值已经普遍被法治比较完善的国家肯定并加以保护。我国拓宽原告诉讼资格也应该在拓宽法律保护利益的基础上进行。

我国现行所谓的“法律上利害关系”概念本身就是模糊不定的，应用起来也相当困难，它赋予了法官相当大的自由裁量空间，而公权利、反射利益、法律上之利益这一组概念的理解就相对更好把握一些，而且此种分类在国内也是很容易接受的。

“公权利”受到损害的一方必然是我们所谓的与具体行政行为有法律上利害关系的一方，这点是毋庸置疑的，在没有争议的对法律上的利害关系的理解上，公权利受到损害是其中一种类型。

反射利益是国内没有使用的一个概念，但是我认为它可以让我们更清楚地理解“事实上的法律关系”，相比较而言它的可操作性也更强，其实在我国国内的实践中很多我们解释不清楚的现象恰恰是可以用这个概念来释明的。例如:国内存在的一切消费者状告工商局不作为案件，一位消费者购得假货向工商局举报，结果工商局没有处理，该消费者就状告工商局有打假的义务却不作为。在我国内的实践中这样的案件经常会被作为行政案件来处理，可是如果我们运用反射利益这个概念来解释也许会明朗很多。工商局打假的义务并不是针对特定人的一种权益，他的对象是广大的公民，当然这种收益是一种反射利益，是不可以提起行政诉讼的。试想一下如果类似的案件都被归入了行政案件，那么我们原告资格防止滥诉的功能何在呢。

当然随着社会的发展，很多利益虽然开始是为了保护公民之普遍利益而设，并不针对特定人，可是随着行政权的扩张，它的影响力也在不断壮大是不争的事实，行政行为介入私人生活的事情也时常发生，所以一些“反射利益”也被特定化了，此时为了保护这部分人的权利，“法律上的利益”这个概念产生了，但是无论是在日本还是台湾地区他们都将此种转化严格限制。而国内对此的认识确是一个相当混乱的状态。我们为了适应时代的潮流，不断地降低介入行政诉讼的门槛，在实务界更是如此，行政案件的激增不得不引发我们深思。

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