社会组织公信力缺失的原因分析

聂 军，赵婷婷

(湖北文理学院经济与政法学院，湖北襄阳 441053)

改革开放以来，随着经济市场化，社会信息化，发展全球化，利益多元化，社会组织的培育和发展成为一股势不可挡的潮流和趋势。总体来说，我国社会组织获得了较大的发展，在社会生活中扮演着不可替代的角色，发挥着自己独特的社会功能和作用。党的十七大首次把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的高度进行全面而系统的论述，明确提出要“加强社会组织建设与管理”［1］。社会组织承载着社会转型的历史重任，在当前从传统社会向现代社会的转型期，明确社会组织的角色地位，认清社会组织公信力缺失的原因，将有利于更好地认识社会组织发展的规律和特征，更好地发挥社会组织的桥梁和纽带作用。

一、转型期社会组织的角色定位

中国社会正在经历着一场深刻的社会变革，随着市场机制的完善，政府职能的转变，政治文化的转化，社会阶层结构的转型，以及公民意识的觉醒，网络信息的发展，与世界经济的迅速接轨，中国社会组织应运而生并得到了迅猛的发展。转型期社会组织的角色定位很明确，它是经济体制转轨的产物，政府职能转变的工具，政治文化转变的条件，阶层结构转变的动力。

1.社会组织是经济体制由计划经济向市场经济转轨的产物

处于社会转型期的中国，在市场机制逐步完善的过程中，来自市场体系的各种力量推动着社会组织的成长壮大。从计划经济向市场经济的转变，是我国社会组织存在和发展的一个基本背景。计划经济的基础是社会需求的整齐划一，因而不能满足社会成员的多样性需求。社会需求的多样化是社会组织迅速发展的根源之一。市场经济的发展避免了高度集中的计划经济体制政企不分、平均主义严重、一味追求“一大二公”等弊端，使社会的经济领域逐渐摆脱了国家行政权力的直接控制，享有了一定的自主权，原来由政府承担的许多经济职能和社会职能越来越多地转移给具有中介性质的各种行业协会、社会团体等社会组织。国家与社会组织在结构上有了明显的分化。社会协调能力显著提高，改变了过去社会组织行政化的倾向，同时改变了国家与社会高度一体化的经济基础。各种协会、学会、研究会、民间社团和一些事业单位逐渐与国家行政组织相分离，成为具有确定法律地位的独立法人。市场经济的发展为社会组织提供了生成土壤，开拓了自由空间，塑造了主体条件。正是市场经济的发展催生了社会组织的发展，因此只有把社会组织置于市场经济的发展实践背景中，才能正确理解我国社会组织得以发生、发展以及发挥作用的历史必然性。

社会主义市场经济极大提高了生产力，提高了人们的生活水平，这是社会组织得以蓬勃发展的最深刻的根源。社会组织是经济转轨的产物，经济转轨赋予社会组织以重要的社会管理和服务职责。经济体制的转轨，必然要求社会组织的介入，协调各个部门的利益关系以及市场、公民和政府的关系。市场经济的发展不可避免地带来利益格局的分化，导致一系列利益矛盾和冲突。由于市场经济本身存在缺陷以及经济转轨中存在的各种障碍，社会问题也日益突出，例如教育问题、贫富差距问题、就业问题、环境问题等。为了解决此类社会问题，部分公民自发组织起来成立各种协会、学会、联合会等社会组织。

2.社会组织是政府职能由全能政府向有限政府转变的工具

社会转型期政府职能的转变在很大程度上必然借助于社会组织来实现，社会组织成为实现由全能政府向有限政府转变的工具。中国社会组织给人印象最深刻的就是带有浓厚的“官方色彩”，严重偏离了社会组织的基本属性。政府无处不在，无所不管，政治功能与经济功能合二为一，这种以中央高度集权和泛政治化为主要特征的政府模式即为全能政府。与社会主义市场经济相适应，国家把属于市场的功能还给市场，把属于企业的权利还给企业，把属于社会的职能还给社会，实现经政分离、政企分开、政社分开，理顺政府、市场、企业和社会之间的关系。政府把部分行政管理职能从行政领域分离出来，让渡给社会组织，使得政府与社会组织在各自领域内依法共同治理社会，这种“小政府、大社会”的政府模式即为有限政府。实现从全能政府向有限政府的转变，是解决政府职能越位、缺位和错位问题的关键，而在这一转变的过程中社会组织发挥着不可替代的作用。政府机构改革能够加速政府职能的转变，许多社会组织的兴起是政府机构改革的结果。随着政府机构改革浪潮的兴起，为了实现建立“小而有效”的政府职能模式，各类行业协会纷纷建立，成为政府部门管理社会的畅通渠道。

转变政府职能，将政府从“全能政府”模式中解脱出来，将政府有限的资源集中用来解决“公共问题”，为社会提供有效的公共管理和服务。有限政府的形成将为社会组织的培育和发展提供所必须的自主社会资源和自由活动空间。社会组织的存在和发展要求社会公民具有自由和独立的人格，并具有主权意识和公共参与意识;要求社会组织独立于政府之外，拥有一定的公共空间①，承担相应的公共责任，享受高度的公众认可。各级政府按照“有所为有所不为”的要求，把政府不该管、管不了、管不好的职能交给各种社会组织来承担。政府加大公共服务投入，实现社会福利、社会公益、社会保障等，都需要社会组织的积极参与和具体实施，需要政府加强向社会组织购买服务的力度。社会组织作为承接政府职能转变的重要载体，作为促进政府职能转变的工具，其地位和作用日益突显。

3.社会组织是政治文化由臣民文化向公民文化转变的条件

文化的传承和影响是人们选择过程中不可忽视的初始条件。政治文化的传播和发展，推动着中国社会组织的蓬勃发展，影响着公民对社会组织的选择性建构。从传统社会向现代社会转型的过程中，其中一个重要的转变就是实现从人格依附的臣民社会向个性自由的公民社会的转变。与这一社会转型相对应，政治文化也必然发生相应的转型——从臣民文化转向公民文化②。社会组织的发展是政治文化转变的条件，同时具有民主性和参与性的公民文化催生了社会组织的壮大。转型期的中国社会组织实质上是一笔巨大的社会财富的托管人，它必须制定相关的伦理守则，以维护公众对社会组织的信任和信心。臣民文化向公民文化的转变，有利于这种伦理守则的形成。阿尔蒙德和维巴在《公民文化》中将政治文化分为三种基本类型——地域型(或村民)政治文化、依附型(或臣民)政治文化和参与型(或公民)政治文化。在中国文化传统中，长期的封建专制使得以“家族本位”、“等级特权”、“忽视个人权力”等为特征的依附性臣民意识在中国社会中具有牢固的基础。现阶段，这种臣民文化已经不占十分主流的地位了。一部分人开始有了独立、民主的意识，不再万事依赖政府，政治参与的热情不断提高。许多人纷纷自发组织起来，成立各类社会组织。社会组织的建立促进了公民文化的发展。构建公民文化的着眼点和着力点就是树立公民意识和培养公民精神，促进公民社会的发展，更好地发挥公民社会组织的作用。

和谐社会需要公民文化，公民文化需要社会组织，社会组织需要公众认可。在公民社会中，社会成员相信，参与政治不仅是自己的权利，也是维护自己利益的手段。社会组织是公民的社会表达形式，能够多渠道地进行沟通、对话、协商和博弈，有利于提高社会成员的公民意识和参政热情。信用文化是公民文化建设的题中应有之义。在社会组织中树立“信用是最重要的无形资本”的意识，对社会组织公信力建设来说至关重要。发展信用文化要以道德规范和价值观念为基础。正如徐永光在谈到青基会的机构文化时说到，“构成中国青基会机构文化的灵魂，是强烈的社会责任感和永无止境的进取冲动”。“我的价值观是成就事业，而不是地位”。“想做官的和想发财的，千万不要到这里来”［2］。可见文化在社会组织中的重要地位，臣民文化向公民文化的转变离不开社会组织的培育和发展。

4.社会组织是社会阶层结构由金字塔型向橄榄型转变的动力

当前我国社会结构发生着急剧嬗变，社会组织作为社会结构的重要构成要素也进行着深刻的分化、重组和调整。在原有的社会构成要素没有发生根本改变，不扩大政治组织规模，不增加政府管理成本的前提下，社会组织的发展极大地提高了社会整体的组织化程度。社会阶层结构是一个国家的社会结构的“骨架”，同样也发生着分化与重构。当前社会组织的发展成为社会阶层结构转变的动力，推动着社会阶层结构的合理流动，而社会组织的社会阶层基础也发生转变。毋庸置疑，用奥尔森的“集体行动”的概念可以解释社会组织的社会阶层基础的转变③。公众以社会组织的方式形成集体行动，将个体的资源汇聚成组织的资源，以组织的方式来实现科学技术向生产力的转化。随着社会结构由三级式阶层结构(干部、工人、农民)向三维式阶层结构(精英层、大众层、边缘层)转型，有学者认为这种转型是“金字塔型”社会阶层结构到“橄榄型”社会阶层结构的转变，中国社会组织发展的社会阶层基础从原来的知识分子和农民发展到包括政治精英、知识精英和经济精英在内的新的社会阶层［3］。“橄榄型”社会阶层结构的基本特点就是“两头小、中间大”，也就是说中间阶层的数量和规模比较大，而精英和底层的数量相对较小。各类社会组织的大量兴起使得社会的中间阶层的力量不断壮大，有利于“橄榄型”社会阶层结构的形成。

社会组织的迅速发展源于社会结构的分化、社会需求的多样化、社会空间的扩大化。社会组织在社会中承担着公共责任，只有对公众负责，才能够赢得公众的信任和支持。在社会阶层结构的转型过程中，社会阶层结构的转变必然会导致一定的阶级矛盾和社会动荡，需要社会组织来沟通、对话与协商。但是一直以来，我国过于强调社会组织的政治功能而忽视了其经济功能，无法真正发挥社会组织的桥梁和纽带作用，加剧了社会矛盾和冲突，从而阻碍了社会阶层结构的转变。社会组织必须发挥其最基本的功能——维权功能，减缓社会矛盾和冲突，促进社会阶层结构的合理流动，推动“橄榄型”社会阶层结构的形成。

二、社会组织公信力缺失的原因分析

社会组织与政府、企业共同构成当代社会的三大支柱，社会组织是构成和谐社会的三大力量之一。总体上我国社会组织仍处在发展的初级阶段，影响其发展的各种不确定的因素还有很多。正如贝克指出:“工业社会为绝大多数社会成员造就了舒适安逸的生存环境，同时也带来了核危机、生态危机等足以毁灭全人类的巨大风险。”［4］现代社会正从“工业社会”向“风险社会”转变。“公信力是指社会对一个组织的认可及信任程度，它通过法律约束和自律规范来体现。”［5］当前社会倡导建立信用时，所涉及的领域大多是个人、企业和政府，唯独忽视了新兴的社会组织的社会信用建设。目前社会组织的人为性特征导致其主动性和创造性受阻;官方性特征导致其活力不足，依赖性特征导致其独立自主能力下降，约束性特征导致其自主发展空间受限，匮乏性特征导致其组织行为不规范。这些特征的存在造成了社会组织公信力的缺失。

1.人为性特征导致其主动性和创造性受阻

大多数社会组织产生于政府让渡出来的社会空间，以补充满足社会服务需求为目的，因而其发生领域、活动范围与政府让渡空间密切相关，但是公民权力意识和权力制衡的取向弱。中国公民社会组织的形成，不是在有限政府、成熟市场体制的基础上实现权力制衡的产物，而是在经历了“总体性社会”④国家与社会高度合一的状态之后，随着政府职能转变而逐渐从国家领域分离出来的社会空间。中国公民社会组织的发展在很大程度上取决于国家让渡出的空间范围，与政府、企业之间的界限难以划清，从而体现出很强的人为性因素，一些社会组织公信力下降，社会感召力、凝聚力衰退。

社会组织的发展是全能政府模式显现出治理危机的背景下，政府主动放权，自觉扶植的结果。政治国家的直接干预，使得社会组织的人为性特征更加明显。这种带有政府行政化倾向的社会组织与民间自发形成的社会组织相比较而言，它属于自上而下的一种非营利社会组织。其主要特征是:主要资源，包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等，主要来自党和政府的相关机构全力控制下的垄断领域，产生过程与政府改革相关联，在一定程度上是政府改革和政府职能社会化的产物［6］。赛拉蒙认为非营利组织为公民在追求公共目标的过程中得以发挥个人的主动性和创造性提供了中介，代表了21世纪最伟大的创新［7］。这种自上而下的非营利社会组织阻碍了个人的主动性和创造性的发挥，因而得不到个人的认可。政府在特定的环境中对社会组织可采取必要的强制和暴力手段，人为干预社会组织的发展。这样一来组织内部人员容易产生不满情绪，对政府的暴力措施产生抵触心理，渐渐对社会组织的基本属性表示质疑，失去了以往的那种信任和信心。在此情况下社会组织的公信力必将大打折扣。

2.官方性特征导致其活力不足

传统的观点认为，国家理所当然是所有公共产品的供应者。处于社会快速转型期的中国，让国家承担所有公共产品的生产和供应已经成为不可能了。在政府－国家体系和企业－市场体系之外存在着第三种部门即社会组织。中国社会组织具有很强的政治和行政色彩。根据国家和社会的关系定位，可以将中国的非营利社会组织分为自上而下型(官办型)、自下而上型(草根型)、合作型(半官半民型)三类［6］。很显然社会组织的发展与“官”有着千丝万缕的联系。以行业协会为例，它是最接近于经济领域的社会组织。在市场经济的培育过程中，无论政府职能转化的需要，还是市场规律的内在推动，都直接反映在行业组织的发展上。自上而下的行业协会是政府通过撤销和转制政府相关专业经济管理部门，用行政手段建立的。如2001年成立的中国石油和化学工业协会，是国家石油化学工业局撤销后组建的行业协会。部分行业协会的宗旨是服务政府、服务行业和服务企业，并以做政府的助手和承担政府委托的行政职能为第一目标，在此基础之上才能发挥行业管理职能和企业互助服务的作用，这体现了其行政化的倾向。

许多社会组织都是从政府职能部门分离出来的，因此都打上了“行政”的烙印，不可避免地带有行政色彩。这种官办色彩浓厚的社会组织在行使社会服务时，难以做到公正、独立。由于受到行政管理的制约，承担着部分政府职能，使之活力不足，难以取得社会认可。建国初的地方性兴趣爱好组织都是挂靠在文联、体委下面的社团，而各类文体社团都自觉采取挂靠全国性官办半官办社团下的形式而生存。不言而喻，任何民间自发组织若要发挥较大的影响，必须与中国共产党和政府保持良好的合作关系。然而中国人普遍存在一种仇官心理，这是一种情绪，一种倾向。在这种心理的作用下，社会组织的官方性特征会引起群众的反感和不信任。在当前政府职能由全能政府向有限政府转变的过程中，政府改革的一个重要目标就是实现社会组织的去行政化，从“政府本位”和“官本位”转变到“社会本位”和“民本位”。这一目标的实现无疑将使社会组织的官方性特征弱化，更多地发展民间性的社会组织，加强社会组织的公信力。

3.依赖性特征导致其独立自主能力下降

社会组织的培育和发展在很大程度上依赖政府政策的扶植。当前中国相当一部分社会组织由政府部门转化而来，保留有行政级别，其运行必须借助于公共权利。还有一部分直接挂靠在政府部门之下，与政府业务部门一套人马两块牌子，身份双重，职能交叉，实行“官办、官管、官运作”，对政府形成较强的资源依赖性。这种依赖性使社会组织难以实现其应有的独立和自治，而独立性的缺失又使得社会组织带有很强的官僚化和商业化的倾向，大大降低了其社会公信度。例如，“希望工程”依赖共青团系统的全国性组织网络来开展工作，中华慈善总会借民政部来建立信誉，各地的消费者协会则借政府工商部门来建立信誉，离开这些行政资源，它们很难开展工作。这些社会组织对政府部门表现出的强烈的依赖性固然有利于自身的发展，但是公众却把这种依赖性视为社会组织的无能，对社会组织缺少信任感。

对于社会组织的成员来说，政府对于社会团体的强控制，虽然有不利于自主性发挥的一面，但是也有能利用政府资源和收到主管单位保护的一面，这又使他们愿意接受这种强控制。由于当代中国社会组织产生于一个高度政治化的社会，其存在与发挥作用往往要借助于政府的权威与权力，这又内在地决定了它对国家、政府的相当程度的依赖性。这种依赖性具体表现为:其一，部分社团的问世依赖于政府政策的认定;其二，每一个社团都要在现行体制内找到主管单位;其三，社团的某些社会管理职能来源于政府管理职能的下移;其四，部分社团的经费(或全部或部分)依托于该社团的挂靠单位［8］。由此可见，上述社会组织依赖性的存在表明，当代中国公民社会组织的发展还很不成熟，需要不断加以推进和完善。只有加强社会组织的独立自主能力，实现其自我管理，弱化对政府的依赖，才能达到社会认同的标准，提高社会组织的知名度和认可度。

4.约束性特征导致其自主发展空间受限

中国社会组织受到制度环境的包围，它的进一步发展必然受到制度环境直接或间接的制约。道格拉斯·C·诺斯说:“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的”［9］。事实上我们可以把影响社会组织的制度分解成若干要素，通过对其制度环境要素的分析，来认识现存的制度环境对中国社会组织的整体作用。这些制度环境要素主要有:党对社会组织的领导;关于社会组织的成立、登记或注册的规定;对社会组织的监管、控制、引导;对社会组织的限制和处罚，包括准入、资格、特许、撤销或吊销等。如此多的制度环境要素对社会组织产生这样或那样的约束性，使得社会组织的自主发展空间受到很大的限制，降低了社会组织的社会认同度。

影响社会组织的制度环境分为宏观制度环境和微观制度环境。宏观制度环境以鼓励为主，微观制度环境则以约束为主。以民间组织来说，这种约束性主要体现在，其一，政府有关部门直接针对民间组织的法律、规章、条例等，其基本导向就是对民间组织进行控制和约束。其二，政府管理部门对民间组织的管理，把入口作为重点，为民间组织的登记和成立设定了过高的门槛。其三，对民间组织实行双重管理。其四，对民间组织的活动经费、范围和内容实行严格的限制［10］。在法制化规范化的要求下，我国制定了针对社会组织管理的法律、规则和政策，严重约束了其对自主发展的空间。社会组织只能在特定的地域范围活动，只能从事登记核准的活动，否则便视为不合法。正是社会组织的这种约束性限制了其自由资源的利用和自由空间的发挥，难以动员社会各方面的资金与资源参与社会发展，帮助政府解决一些容易被忽视的边缘问题，因而很难引起公众对社会组织的高度评价和认同。

5.匮乏性特征导致其组织行为不规范

社会组织的匮乏性主要是指社会组织的制度匮乏，制度匮乏使得多数社会组织无所适从。当社会组织内部的利益与政府或者其他部门的利益发生矛盾时，由于相关制度的不完善或缺失，导致许多社会组织行为不规范，不能有效地代表并保护组织内部人员的利益。这样以来，社会组织必然会失去信任，导致其对组织内部人员的吸引力和感召力降低。例如农民专业经济合作组织遭到了制度的尴尬。由于法律地位不明确，银行不予贷款，即使要贷款，也只能以个人名义和个人资产抵押才能贷款。农民便对此类社会组织产生质疑，无法对其建立的初衷表示信任，也没有了认同感。我国社会组织制度设计的目的是实行双重审核和双重负责的“双保险”机制，但是目前组织制度的建立存在着体制性和机制性的缺陷，并且在社会组织的管理方面也出现了许多“真空”地带，造成多数组织行为不规范，严重影响着社会组织的发展及其公信力的建设。

社会组织特别是民间组织存在着许多“真空”地带，主要体现在三个方面。其一是缺乏管理民间组织的一般性法律。目前管理民间组织所依据的主要是国务院的几个《条例》，它们是法规而不是正式的国家法律。其二是缺乏针对性和操作性的法规。例如，缺乏针对行业协会、专业性社团、学术性社团和联合性社团以及志愿者工作的分门别类的管理法规。其三是现行的一些管理条例在实际生活中已经较难适用。有学者认为，相当一部分民间组织的管理条例“内容复杂，透明度低，了解困难”、“技术细节粗糙，内容笼统模糊，适用困难”［11］。由此可以看出中国社会组织的法制建设滞后是当前亟待解决的问题之一。多数社会组织游离于国家法律之外，组织行为不规范的地方得不到纠正，其社会责任难以落实，社会服务难以保证，社会认同度难以提高。社会组织的制度匮乏阻碍了社会组织向规范、健康的方向发展。换句话说，如何让公众认同一个组织的正规性和可信性，组织规章制度的制定是必不可少的。

三、结语

构建和谐社会，其责任不仅仅是政府的，也是全社会的。社会组织的发展和完善是一个社会主义和谐社会所必须的。计划经济向市场经济的转变，全能政府向有限政府的转变，臣民文化向公民文化的转变，金字塔型社会阶层结构向橄榄型社会阶层结构的转变都离不开社会组织的培育和发展，都有利于社会主义和谐社会的构建。社会组织的人为性、官方性、依赖性、约束性和匮乏性特征导致了社会组织的信用缺失，阻碍了社会组织的发展。在当前中国社会转型期，应当在深刻认识社会组织发展规律和特征的基础上，进一步转变公众对社会组织的态度，提高公众对社会组织的认同，为社会组织营造一个积极健康的发展环境。政府、市场、社会组织在各自的领域范围内共同治理整个社会，齐心协力建设一个民主、公平、宽容和善治的中国特色社会主义和谐社会。

注 释:

① 哈贝马斯的代表作《公共领域的结构转型》一书系统论述了资产阶级公共领域的问题。“公共空间”指的是介于国家和社会之间，公民自主地参与社会公共事务的场所。

② 所谓“臣民”是指那些屈从或只是被动地不屈从政府机构的法令和规章的人们，他们对政府机构有很强的依附性和顺从性。所谓“公民”是指那些准备对掌握政府决策的人施加影响而使其改变某种政府决策的人们，他们要求政府决策必须坚持平等的民主原则和广泛的参与原则。

③ 奥尔森是公共选择理论的主要奠基者，他运用经济学理论分析考察了美国工会的案例，揭示了集体行动存在“囚徒困境”和“搭便车行为”等困境。他的《集体行动的逻辑》一书被译为10多种文字，被公认为公共选择理论的奠基之作。奥尔森的“集体行动”概念主要用于对由个体组成的一定集体的分析，本文只是借用这一概念，更多用于分析构成集体的社会阶层的分析。

④ 美国政治学家邹谠提出“总体性社会”的概念。“总体性社会”是以国家对社会资源的全面控制和垄断为基础的，包括三个基本构成要素:第一，国家对大部分社会资源直接垄断;第二，社会政治结构的横向分化程度很低，政治中心、经济中心、意识形态中心高度重叠;第三，整个社会没有中介组织，国家直接面对民众。中国公民社会组织的发展在很大程度上取决于国家让渡出的空间范围，与政府、企业之间的界限难以划清，从而体现出很强的人为性因素。

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