公共外交实践研究及其意义

庞中英

(中国人民大学国际关系学院，北京 100872)

学习、研究和实践外交的人都知道,外交一般分为两大部分，外交理论与外交实践。对外交研究来说，最重要的还不是外交理论，而是外交实践，因为外交实践是产生外交理论和更新外交理论的主要源泉。

为了更深入和正确地理解公共外交，即发展公共外交理论，我们需要从研究公共外交实践开始。“公共外交”是在21世纪第一个10年快要结束的时候才在实践的意义上引入中国外交。这当然不等于中国的外交只是刚开始接触和进行公共外交。事实上，一些中国的外交研究学者在此之前就引进了这个概念。在2011年组建中国外交部“公共外交办公室”之前，中国外交部早已形成了一些现当代公共外交的基本体制或者雏形，如设立新闻发言人、建立与维持外交部网页、接待公众制度，以及开放中华人民共和国早期的外交档案等举措。如果将中国已经存在了大半个世纪多的“人民外交”、“民间外交”等考虑进去，中国公共外交的历史也一样很长。

引入公共外交的好处是:可以把类似的与关心、关注外交事务的公众进行沟通的行为 (包括解释、说明外交政策、负责地向公众交代、报告外交成绩和问题)充分地制度化、规范化，便于中国与世界的互动，因为世界上大多数国家，尤其是在外交制度上比较健全、发达的国家，普遍具有公共外交方面的体制安排。

一、关于什么是公众外交

现代政治是民主政治，而民主政治的过程和结果之一是民众以及其组成的“公民社会”以这种或者那种形式进入外交进程。这种情况在世界上大多数国家早已发生。而信息时代更为“公众”介入外交进程提供了物质的基础便利。这里的“公众”至少应区分为两大类:一是国内公众，一是外国公众，任何外交政策，其制定(决策)和实施，都处在两类“公众”之间，即公众是外交政策中的一大因素。

中国目前出现了“公众外交”热潮。但是，不少情况下，在这一“公共外交热”中，我们对公共外交的理解却存在着不少问题。有时候词不达意，对“公众外交”认识缺少深度和历史感，甚至有令人吃惊的误解。例如，从美国引进的“public diplomacy”理解为“公共外交”就未必确切。在中文语境中的“public”一词，不应该不加区别，就一律套为“公共”(“公共”一词的使用目前泛滥成灾)。“公共”太抽象而难以正确把握。“public diplomacy”应该与一目了然的“人民”、“公众”、“公开”、“民众”等联系在一起。另外，这里的“公众”，既是集体的又是个体的，而“公共外交”一词显然忽视了这一外交的最重要方面，即个体的、非政府的“公众”与外交的关系。早在1963年，美国信息局(USIA)发言人Edward Murrow就把“公众外交”看作是政府与“非政府的个人和组织”之间的互动。[1]所以，笔者并不赞同把“public diplomacy”翻译为“公共外交”。然而，目前，“公共外交”的说法似乎约定俗成，我们也只好从俗。

直到今天，打开任何一份典型的英美“外交政策研究”导论，都会发现，“宣传”仍然是最重要的贯彻落实外交政策的手段之一。与许多人的想法正好相反，对别国的“宣传”嗤之以鼻的美国媒体，却避谈美国庞大的外交宣传。但是，不幸的是，在世界外交体系中，由于民智开化，“宣传”手段的效用愈来愈下降，所以，才有“公共外交”取而代之。美国也许最先意识到“公共外交”远比“宣传”的效果要好。然而，即使在西方，许多批评者还是尖锐地指出，“公共外交”仍然不过是名声不好的“宣传”的最新包装。确实，“公共外交”与“宣传”在内容和形式上难解难分。如果不能把握“公共外交”的实质，“公共外交”确实易被认为是换汤不换药的“宣传”。

把“公众”变成外交的对象和手段，并非当代外交现象，但把“公众”的重要性和战略性提到外交策略的优先地位，却是最近几十年世界外交的重要发展。正是由于“公共外交”越来越普遍，外交才越来越被区分为“传统外交”和“非传统外交”。“公众外交”自然属于“非传统外交”。

所以，笔者特别强调的一点是，理解和实践“公共外交”的关键不在于别的，而在于对“公众”的把握:从《联合国宪章》表述的“我们联合国人民”——千差万别的各国社会，到具体特定的本国和外国的公民社会、集团以及有影响力的个人，都是“公众外交”的对象。许多国家在制定“公共外交”策略时，都要研究其“目标公众”——即外交工作的重点公众到底是哪些人群。

在过去30年，中国是西方“公众外交”的主要“目标国家”。举几个例子，美国最近几任国务卿访华时，就包括大量的“公众外交”日程，他们上电视，在大学发表政策演讲，接触普通公众，前往一些特定的、能传达其特定外交信号的地点 (如到基督教教堂做礼拜)，甚至买下主要中文报纸(如《环球时报》)的版面发表大篇言论。

西方国家的驻华外交代表机构，几乎没有不肩负“公众外交”使命的，以便帮助塑造他们与中国关系的另一个方面——非官方的、社会的、网络的——关系。显然，西方国家这样做，其出发点不仅是为了当下的西中关系，而且是为了长期的西中关系奠定民间的、社会的基础。在这个意义上，西方在华公共外交，是颇具深意的。

西方目前在中国从事“公众外交”的方式多样，并且根据他们对中国情况的理解，有所创新。

在西方，政府的作用总归是有限的，但其非政府、社会的、民间的力量，即所谓“非国家行为体”(the non-state actors)则更为活跃，大大弥补了政府的不足。在过去30多年里，以西方为基地的“非政府组织”(实际上许多这样的组织有着西方政府的背景)以不同方式和不同程度大量进入中国，在中国存在和发展。尤其是，强调环境保护、减少贫困、消除社会不公、协助弱者、对付疾病、普及教育等的西方“公民社会组织”(CSOs)，已经变成西方在华开展公共外交的一个重要工具。

西方对华公共外交的主要做法是我国人民已经熟悉的所谓“软实力投射”。诸如英国文化委员会、德国歌德学院、美国富布赖特计划等等，都是最典型的“软实力投射”，是官民、公私结合的成功的公共外交，因为这些做法达到了西方的对华政策目标——在中国争取人心。

之所以要仔细研究西方国家和其它国家在中国的“公共外交”，最终还是为了有助于形成具有鲜明中国特性的“公共外交”。我国在对许多国家的外交中，公共外交的重要性开始上升 (这当然不等于中国现在才开展公共公交，而是指中国开始用公共外交规范已有的“民间外交”“人民外交”等)。由于西方在中国的“公共外交”已成为他们对华外交的有机组成部分，而中国对西方的“公共外交”刚起步，所以，在“公众外交”的中西互动中，中国存在着巨大的“公共外交赤字”。

二、“公众”作为“公共外交”的实践主体

进入21世纪，外交绝对地变成不仅是政府的事，而且更是公众的事。“公共外交”意味着政府外交(沟通、交流、谈判、协议)的对象之一是公众，而且意味着公众本身成为一个个非政府的国际或者外交行为体。政府经常更迭，是“流水的兵”，但人民和社会却是连续的、永续的，是“铁打的营房”。退出政治舞台(无论是否“退下来”)的政治要人，却未必退出外交。他们会以私人或民间身份继续进行外交。美国前国务卿基辛格就是许多案例中的一个。他退出政治舞台后在中美关系中的作用，可能比其执掌美国政府时的作用还要大。

民间的相互理解、宽容、彼此好感和互信，才是稳定而良好的国际关系基础。目前，我们谈论“中美互信”或者“中日和解”，其实，离开建立在公众基础上的“互信”与“和解”，即使在政府层次上建立了某种“互信”与“和解”，它们也一定是脆弱和难以持久的。

目前，我们比较容易理解政府从事“公共外交”，但对于非政府的个人和机构从事“公众外交”还缺少认识。其实，许多国家的“公共外交”中，外交行动者更多地不是政府，而是以“非政府”、包括“半官方”的面目(甚至实质)出现。最近几年，我们在联合国气候谈判大会 (UNFCCC)、“20国集团”(G20)以及其它不胜枚举的多边外交进程中，都可以看到众多的非政府的外交行为体。这些，在外交主要是官方的“传统外交”的时代，是不可思议的。

一些国家在开展“公共外交”时，有时极力避免让政府出面，而是鼓励形形色色的非政府组织“打前站”或者“善后”。此种完全由公众进行的“公共外交”，客观上增强了外交的正当性，甚至是达到其最佳效果。

2011年秋季学期，笔者在中国人民大学国际关系学院首次为研究生开设《公共外交的理论与实践》选修课。选修这一课程的博士生和硕士生有25人。课程基本上是讨论式的。期间也请了一些中国公共外交的领军人物，如察哈尔学会秘书长柯银斌先生来客座讲授。为了让这门课程的进行有鲜明的特色，笔者要求参加课程的同学去调查外国在华开展的公共外交:或确定一个调研方向和题目，或者带着对公共外交的初步理解，去观察近在眼前的外国在华公共外交。调查的结果是陆续形成数十篇比较好的研究论文，即将由笔者编著为《赢取中国心:外国对华公共外交案例研究》在新华出版社出版。

三、借鉴外国经验，改进创新中国公共外交

认识到“公共外交”的重要性是一回事，到底如何开展公共外交则是另一回事。我们需要借鉴外国的经验，改进中国的公共外交，甚至，在许多方面能有所创新，以便对世界公共外交体系做出贡献。也就是说，如果学习的好，当然别人一提中国公共外交，中国人也能自信和自豪地说出一两个中国公共外交成功的案例来。可惜目前我们尚未具有这样的具有普遍借鉴意义的中国公共外交案例。

到底如何改进中国公共外交?对此问题，《赢取中国心:外国对华公共外交案例研究》给出的基本答案是:借鉴外国的公共外交，尤其是外国针对中国的公共外交。

如今的中国不再是昔日的中国，几乎中国生活的每一个方面，甚至每一个微观细节，都可以找到来自外部世界的因素。外国在华公共外交就在我们身边。学习理解公共外交，也许用不着到外国去，在中国就可以研究和观察外国的公共外交。北京、上海、广州、成都、沈阳、武汉、昆明、厦门、青岛等中国中心城市，有着外国的大使馆或者领事馆，这些外国官方代表机构除了处理与中国的官方关系外，每日的主要外交业务之一，就是与中国公众打交道，沟通中国公众，赢取中国人心。从公开的各种媒体(公共渠道)报道来看，一些驻华首席外交官(大使)在中国的重要外交行动之一，就是与中国公众沟通。外国使馆在中国开设中文的“博客”或者“微博”;外国大使旁听中国的“两会”；在中国学府演讲；出席中国举行的国际研讨会。诸如此类的形式，都是“与时俱进”，针对中国的实际情况开展的公共外交。

我国驻外使领馆，完全可以借鉴外国使领馆在华开展的公共外交方式，开展针对所在国的公共外交。从20世纪70年代以来，中国逐步加入世界体系，向世界广泛地学习。如今，实事求是地说，中国(无论是国家还是社会)是一个在国际体系中的“学习型”国家，即借鉴人类文明创造的一切好的做法，见贤思齐，用“他山之石”，构筑中华架构。

中国在这一当代历史时期取得的成就的根源，就在于开放包容地向别人学习。而中国还做得不好的原因之一，可能是向外国学习不够，还没有按照国际通行的方式在国际体系发表言论和展开行动。中国未来要使自己的公共外交获得持续的成功和成效，需要找到国际上通行的、有效的公共外交方式。

从一些案例研究中可以看出，一些外国在华、对华公共外交行为取得了相当的成功。这些成功的案例可以启发到底什么是国际通行的公共外交方式。比如，英国文化委员会、德国歌德学院、法兰西文化中心，这些欧洲在华文化外交——公共外交的主要形式和内容，确实很有效和很成功。中国未来在国际上输出和投射“公共外交”，尤其是文化外交，欧洲的对华公共外交也许可以给我们许多启示。

更进一步，笔者必须再次指出，公共外交关键在公众，公众是公共外交的真正主体，尤其是行为主体。看看外国在华的公共外交，外国政府或者官方出面的时候总是不多，却多以非官方(非政府)、民间(私人)的身份出现。一些人可能难以理解这一点。其实，在今天的“世界都会”(cosmopolitan)时代，非官方的个体和团体更加活跃而重要，微观层面上的网络方式的关系更加普遍 (network relationship on micro-levels)。在这样的时代变迁下，即使是“大政府”，民族国家的作用的局限性越来越明显。相反，非官方的、民间的、拥有广泛网络途径的个体和团体的作用更加突出。这些个体和机构的单个作用也许微不足道，可以忽略不计，但是，他们组成的“公民社会”、“草根”以及“网络社会”的规模和影响(无论其建设性还是冲击力)则是极其巨大的。截止目前为止的中国公共外交，基本上仍然是政府主导，没有充分开发中国非官方机构(如非官方智库)在进行公共外交中的潜力。这也解释了为什么中国的公共外交仍然在探索之中，也许要走上正确的发展道路还需要时间。

[1]Mark Leonard，Public Diplomacy，The Foreign Policy Centre 2002，London，p1.