社区党组织在城市基层社会管理中的角色定位

中共江苏省委党校课题组

社区党组织在城市基层社会管理中的角色定位

中共江苏省委党校课题组

以创新思维探寻出适应时代发展的社会管理模式，已经成为我们党执政面临的一个新课题。党的十八大报告强调要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系。由此可见，“党委领导”是加强社会管理的基本原则，这就要求社区党组织在推进社区社会管理创新过程中，要准确定位自身角色，正确处理党的领导与城市社区自治的关系。2010年以来，江苏省在社区社会管理创新实践中，对加强和改进党的领导进行了卓有成效的探索。系统总结江苏省的具体做法，深入剖析尚存在的突出问题并寻求解决的对策，对于进一步从理论上厘清社区党组织在城市社区社会管理中的角色，不断提升城市社区社会管理水平，具有重要意义。

一、社区党组织推进城市社区社会管理的具体做法

江苏城市社区党组织在推进社区社会管理方面的基本思路是，确立党组织在社区自治中的政治核心地位，坚持党对社会自治管理的政治、思想和组织领导，发挥党组织在社区社会管理中协同各方、领导全局的作用。

南通市为适应社会管理创新的要求，开展社区精细网格化管理，即根据属地化、社会化、信息化等原则，坚持条块结合，以块为主，将社区管辖地域划分成若干网格状的单元，对每一网格实施动态、全方位管理；同时根据网格划分，整合社区服务资源，组织网格服务团队，点对点、面对面地对网格内的居民进行多元化、精细化、个性化服务，积极探索建立职责明确、管理精细、信息共享、渠道畅通、服务有效的社区社会管理服务体系。

无锡市本着便于联系、便于组织、便于开展工作的原则，按照地缘、单元和单位三种类型，划分若干网格进行社区管理，逐步形成“街道—社区—片区—楼栋”四级网格体系。他们还确立了共驻共建新理念，把党建工作的触角向驻区单位、新经济组织、社会组织拓展，充分发挥党组织统揽全局、协调各方的组织引领作用。现在，无锡市社区党组织的网络已向各种性质的组织铺开，过去没有党组织的，帮助其建立党组织；过去党组织活动少的，帮助其多开展党组织活动，实现了党组织在基层群众中的广覆盖。他们还通过完善制度、构建平台、动员和组织本社区的党员参与社区各项活动，促进社区自治的发展。

南京市建邺区则全面推行社区党建属地化管理，建立紧密型组织结构，提出并落实了楼栋有党员召集人、小区有党支部或党小组、党员有联系方法、党支部有活动计划和活动场所、辖区单位党组织有联络员、党组织有完善的办公制度和议事规则的“六有”要求。为完善基层党建服务体系，他们组建了社区党员志愿服务中心和党员工作室，推进党员“六必访”工作，即党员思想问题、生病住院、生活困难、意外灾害、长假归来、临终送别必访；建立了困难党员关爱基金，本着街道拿一点、企业募一点、党员捐一点的“三个一点”方法，对困难党员实施帮扶；按照“属地化管理、一体化推进”的理念，下放了党员管理权限，将非公企业和社会组织的党组织管理权限下放至社区，实现社区党员管理和服务的全覆盖。党组织在社区工作中，要扮演协调各方、统揽全局的角色。为此，江苏城市社区大都建立了以党组织为核心的联席会议制度，为街道、社区、企业、社会组织、物业公司、自治组织、群众搭建起充分的沟通平台。在联席会议上，各方意见得以充分交流，通过民主协商形成共识，这有利于充分利用各方的优势资源，提升了社区社会管理的水平。

当然，江苏省的社区党组织在推进社区社会管理创新中既有着诸多示范性的实践，也存在某些不足。首先，尽管有一部分城市社区党小组的建制较为完善，但党员参与组织活动的意愿较弱，因而很难在社区群众中深入开展党的领导工作，也难以动员和组织群众参与社区活动。调查显示，在社区活动中，仅有33.7%的群众经常参与社区活动，另外21.5%的群众从来不参加。其次，在社区自治中忽视党组织和党员的重要作用。有些党组织错误地从制度上将党小组排除在自治性社会组织之外，还有部分自治性组织虽在建立之初就引入了党员引领的机制，但在实际运行过程中，却忽略了党员的引领和模范作用，这使党的领导脱离了实际社区事务。在部分党建工作出色的社区，如南京市南苑街道，他们将社区党员组织到社区建设的具体工作中，进而将社区工作引入到党的领导中来。第三，很多党组织从“统筹全局”变成了“大包大揽”。在江苏城市的一些社区，虽然党组织开展了一些群众看得见的具体社区工作，但由于忽略了更为重要的组织建设和统筹协调的领导职能，反而导致群众抱怨社区服务不到家、不到位，党组织则为人力不够而苦恼。

二、社区党组织在城市社区社会管理中存在的突出问题

目前，城市社区党组织虽然是基层社会管理的中心，但暴露出的突出问题是能力不足和角色定位不准。由于社区党组织的整合、协调、动员能力的缺乏，因而在面对社区社会管理格局的变化时，其凝聚力和战斗力一定程度上受到影响。

整合能力。城市社区党组织除了要与上级党组织相互沟通，还要善于整合社区资源，为社区社会管理提供切实的支持，善于把社区自治组织、政府在社区的公共管理和服务组织、社区内的单位、企业、社会组织整合到社会管理工作中去。但实际情况下，不少城市社区的内部资源整合基本阙如，外部关系整合也只能依靠上级权威或个人关系网络，长效运行机制并没有形成，这对于党组织统筹社区建设产生较大消极作用。

协调能力。随着城市化进程的加快推进，社区工作面临各种易发和多发的矛盾。在社会转型时期，利益主体多元化，不同利益主体间的利益冲突和矛盾加剧。调查结果显示，涉及面广、历时长是一些社区利益冲突的基本特点。由于缺乏政策和制度的支持，社区党组织对于冲突协调的作用有限、效果不佳，而各利益相关方也习惯于把上级政府视为解决问题最重要的力量。

动员能力。城市社区党组织是我们党联系群众的重要桥梁和纽带，也是我们党在基层重要的动员资源。随着经济社会的发展，社区自治、社会组织和公众参与的意识日益觉醒，人们的利益诉求也日益多元化，除了逢年过节时的“送温暖”，城市社区党组织的作用更应该体现在平时对普通党员和社区居民的动员鼓舞上。社区党组织的工作重点应转变到以通过动员党员密切联系社区群众、积极参与社区工作，发挥党员的先锋模范作用，来保证党组织在社区建设和自治管理中切实发挥政治指导、政治监督和政治保障作用。然而，我们通过问卷调查发现，党员动员和群众动员状况较差，只有21.5%的被调查者认为社区党组织在管理社区中发挥了作用，社区党组织的动员能力和影响力亟需进一步强化。

反应能力。由于城市化进程的速度加快和社区功能的日益完善，城市社区人口的容量和社区党员数量也在不断增多，各类纠纷突发事件直线上升，快速反应能力则是城市社区党组织必不可少的一种能力。就江苏目前的情况而言，多数社区的党务工作者年龄普遍较大，年龄在60岁以上的占1/4左右，大部分集中在50—60岁之间，他们要承担着30类170多项工作任务，加之各类工作任务越来越精细化，要求党务工作者有相当的专业知识，不少人自感身体和精力难以承受。同时，社区党员队伍结构也日趋复杂，包括了离退休职工党员、在职党员、流动人口党员、下岗职工党员等，党员内部的整合与协同能力也影响到了城市社区党组织的反应能力。

在影响党组织领导能力的众多因素中，党组织在新形势下的角色定位问题仍是最突出的一点，也是一直未曾解决的。多数社区党组织依然“大包大揽”，既是社区管理和服务工作实际指挥者，又是实际组织者。在淮安市就该问题调研时发现，党在社区的领导已远远突破了政治领导，以致政府依法行政和城市社区自治难以存在。某社区负责人在访谈时，很诚恳地谈到了这一问题：四套班子一个门，说话算数一个人。一年打基础，三年放卫星，不放卫星就上不去了。社区自治支撑不足，一是社区经济无法支撑社区的发展，就没有独立的人格，就没法自治，少数地方有企业支持，但那不可复制。二是社区组织的负责人是主任，是在党组织选择和推荐下产生的，这样产生的主任只能确保对党组织负责。三是从现实层面上来说，社区自治组织的干部是没有编制的，工作任务重，工作性质属于临时性的，缺乏保障。

社区党组织这种全职保姆型的角色会产生诸多的消极后果。首先，会导致社区党组织无法体现党组织的政治领导作用，疏于自身的建设，疏于统筹作用的发挥。其次，不利于城市社区自治，也许更糟糕的是，会因为一些原本属于经济社会性的问题而导致与群众产生正面、直接的冲突，招致群众对党的不满。

三、社区党组织在城市社区社会管理中的四重角色

在政府社会管理重心下移、社区自治逐步发展的新形势下，城市社区党组织作为城市社区社会管理的重要主体之一，必须进一步发挥政治核心作用。社区党组织应在上级党委领导下，通过扮演好政治指导者、利益协调者、思想引导者和社区管理统筹者四重角色，为城市社区社会管理创新提供政治保证和组织保障。

第一，社区党组织要扮演好政治指导者角色。党对社区自治的领导主要是政治领导，而不是对社区事务的包办代替。这决定了社区党组织在城市社区社会管理中，应在上级党委领导下，发挥政治指导、保障和监督作用。社区党组织应在贯彻落实党的大政方针政策的前提下，充分考虑社区居民的民主权利和合法权益，通过提议和监督实现对社区重大问题的指导。但提议不是决定，监督不是管制，更不是对自治权和民主程序的侵犯，而应大力建设社区自治组织，着力培育社区居民自治意识，从政治上保障社区自治积极稳妥地推进。社区党组织要切实维护社区居委会作为法定自治主体的地位，切实保障其“自我教育、自我管理、自我服务”功能的发挥。目前，我国大部分社区的自治功能尚显不足，这就需要社区党组织自上而下地加以推动，即要大力完善社区基层民主管理体制和精心培育社区居民的自治能力，促使社区居民藉助民主评议会、决策听证会等活动载体，依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利。

第二，社区党组织要扮演好利益协调者角色。社区党组织直接面对和感知着群众之间的利益矛盾和冲突，这有助于其更好地进行利益协调。社区党组织应当畅通和拓宽与社区居民之间相互沟通的渠道，并及时有效地搜集居民的意愿和意见。这是实现党对社区工作领导的基础，也是社区党组织得以正确引导社区自治的前提。一般来说，相较于公民个人上访等分散化、个体化的利益诉求表达方式而言，公民通过非政府组织等组织载体来代为反映利益要求效果更为显著。当代中国政治发展的一个现实趋势是，公民通过组织渠道来集体化地参与公共事务的比例逐渐提高。考虑到这一情况，我们认为，社区党组织不仅要充分表达社区居民的合法利益诉求，还需要根据利益群体的发展变化情况及时地创造新的表达渠道。通过社区党组织利益协调功能的充分发挥，既使政府与社区利益群体及其成员的合理合法的利益诉求得到及时回应和满足，又使社区利益群体及其成员的利益关系更加和谐和合理，进而降低通过非正常渠道进行破坏性利益表达的事件发生的概率。

第三，社区党组织要扮演好思想引导者角色。我国城市社区建设时间较短，发育还不够成熟，同一社区中居民在收入、年龄、受教育程度、家庭背景、生活习惯等方面存在较为显著的异质性，由此导致社区居民思想的多元性和复杂性。有鉴于此，社区党组织在社区管理和社区自治中必须以强有力的思想教育工作发挥政治导向作用，来确保党的路线、方针、政策在社区的贯彻落实。社区党组织应当加强思想政治教育和公民道德建设，提高社区居民的思想觉悟和道德水准；要让党员广泛参与社区事务，通过党员的模范带头作用来推动社区精神文明建设；社区党组织要加强社区文化建设，通过积极的文化引导来提高社区居民尤其是党员的公益意识、包容意识、团结意识和互助意识。

第四，社区党组织要扮演好社区管理统筹者角色。城市社区管理面对着社区自治组织、基层政府公共管理和公共服务组织、驻区单位和各种参与型社会组织之间的复杂关系。实现与这些组织的沟通，促进它们之间的对话、交流和工作上的对接与协作，是加强社区管理的基础工程，对于社区自治的发展具有重要意义。社区党组织应致力于构建对话、交流平台，为这些组织共同参与社区管理创造条件；围绕中心工作，引导对话交流，协同各方行动。这才能实现在党委、政府领导下统筹社区管理的全局，为社区自治提供坚实保障。

为了扮演好上述角色，城市社区党组织有必要从健全党员参与机制、完善领导干部选拔机制、创新组织载体等方面积极完善自身系统，以切实发挥领导核心作用。在健全党员参与机制方面，党组织对社区社会管理的领导离不开党员带头模范作用的充分发挥，而党员的带头模范作用则要从党员对社区生活的参与中体现出来。南京市华侨路街道的做法是，鼓励和指导党员融入社区生活，密切联系群众，参与社区工作，以保证党组织切实发挥政治指导、保障和监督作用，正确引导群众参与社区自治管理。在完善领导干部选拔机制方面，区委和街道应严格遵循公开、平等、竞争、择优原则，通过竞争上岗、公开招考、民主选举等多种方式和途径，将那些获得群众和社会公认的干部和党员充实到社区党组织的领导班子中来；把社区作为年轻干部培养锻炼的基地，选派一批优秀的年轻党员干部到社区进行挂职锻炼；面向社会公开招聘，择优选拔知识化、专业化的社区党务工作者，实现社区党员队伍结构的优化和素质的提升。在创新组织载体方面，城市社区党组织应该尽快建立健全纵向到底、横向到边的组织覆盖体系。扬州市广陵区按照“便于教育管理、便于组织、便于发挥作用”的原则，调整社区党组织设置，成立社区党委、社区党总支和社区党支部。每个社区党组织下面，根据党员分布情况，按楼宇、街巷、单位划分出以地缘型、单位型为主要形式的网格，建成网格支部，并按院落建立党小组，形成了由街道、社区、网格支部、楼栋（大院）党小组四级组织构成的纵向到底、横向到边的社区党组织覆盖体系。党组织从而党的工作的全覆盖，促进了党建工作与社区管理的对接，为社区党组织发挥政治核心作用提供了组织保证。

〔本文系国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”（11&ZD070）和江苏省邓小平理论研究会2011年度委托课题的中间成果。课题负责人：汪锡奎；执笔人：周忠丽、周义程、韩丹、葛燕〕

责任编辑：张功杭