金融消费者权益保护:市场失灵与政府介入

王海萍，陈国栋，陈 华

(1.山东财经大学 外国语学院，山东 济南250014;2.山东财经大学 金融学院，山东 济南250014;3.山东财经大学 经济研究中心，山东 济南250014)

一、导 言

随着我国金融业的开放和发展，多样化的金融创新产品和金融服务不断涌现，金融领域侵害金融消费者权益的现象日益增多，面对强势的金融机构，金融消费者处于明显的弱势地位。在金融交易过程中，作为交易双方的金融机构与金融消费者之间存在着贯穿整个交易过程始终的不平衡与不对称。金融消费者权益受到侵害不仅仅使金融消费者遭受经济上的损失，更为严重的是金融消费者逐渐丧失对金融市场的信心，动摇金融市场发展的根基，影响金融体系的稳定。金融消费者权益保护不仅关乎金融消费者利益，更是关乎金融体系健康稳定与国家经济的安全。

如何有效提高金融消费者权益保护，专家学者从不同的角度开展了广泛的研究。二十世纪九十年代，泰勒提出的“双峰理论”将金融消费者权益保护作为同审慎监管并行的两大金融监管目标之一，拉开了对相关问题的理论研究的序幕。对现有的保护金融消费者权益的文献加以梳理可以发现，现有研究主要围绕金融交易中涉及的供给方、需求方以及监管方三个方面展开。Lusardi和Tufano［1］从需求方展开社会调研，对不同年龄段金融消费者的金融常识进行调研，认为金融消费者的教育程度、收入水平同金融常识掌握情况正相关。金融机构作为金融产品的提供者与出售者，在金融交易中扮演供给方的角色。金融机构与金融消费者的长期利益是一致的，但是不可否认，两者的短期利益可能存在冲突。Carlin和Gervais［2］对金融交易的供给方进行研究后认为，市场中的金融企业与为其提供产品销售的经纪人之间存在一种双边隐藏信息问题，导致市场失灵。国外相关研究多集中在加强对市场监管层面，Llewellyn［3］认为成立监管机构保护金融消费者权益，对社会福利有益，并给出了政府成立金融消费者权益监管部门的理由，例如金融市场潜在系统性问题具有外部性需要政府部门监管，金融市场中的市场失灵和不完备性同样需要政府介入监管，并在此基础上分析了政府监管对维护金融消费者权益的重要性。国内相关研究多以介绍国外相关经验为主，徐慧娟［4］、周良［5］对英国金融监管服务管理署(FSA)在金融消费者权益保护方面所做工作的介绍，详述了FSA在金融机构治理、信息披露、金融消费者权益保护方面所做的制度准备。蔡瑞琪［6］、邢会强［7］对美国与澳大利亚的保护金融消费者权益的相关制度进行介绍。

本文遵从在现实中提炼问题，并用理论分析问题的方法，首先从市场失灵的角度分析当前我国金融消费者权益保护的困境，对当前我国金融消费者权益保护中的问题进行深入分析。提高金融消费者权益保护的有效性需要政府这只“有形的手”的介入，并对症下药。现有研究多数强调保护金融消费者在金融交易中的权利不受损害的重要性，但是过犹不及，过度保护也可能影响金融机构的运行效率，引发监管困境，已有的研究较少涉及与讨论这一方面。本文最后从政府失灵的角度出发，对金融消费者权益保护存在政府失灵提供矫正建议，解决监管困境。

二、当前我国金融消费者权益保护的困境

1.金融产品交易中信息不对称。在金融消费领域，金融消费者对于金融产品的风险、收益以及金融机构的资金状况存在明显的信息不对称，交易双方地位不平等。充分有效的信息是金融消费者进行金融投资的必要条件，信息不对称将导致金融消费者无法根据资金回报率以及产品的安全性等方面做出理性选择，损害金融消费者合法权益，增加金融消费者由于不当购买而发生额外损失的风险。

2.金融消费者基本金融知识匮乏。金融产品具有高度专业性，其设计、计算及定价等整个流程需要高深的专业领域知识。但是同专业的金融机构相比，金融消费者缺乏基本的金融知识，甚至连最基本的金融问题了解也不尽人意，例如存款利率计算，更何况面对复杂的金融产品。根据Lusardi和Tufano［1］的研究，处在23-28岁年龄段的金融消费者，只有27%的人熟悉最基本的金融常识，而处在50-69岁年龄段的金融消费者中，这一比例低至24%。金融消费者凭借自己相对匮乏的金融知识和实践技能去评估金融产品的风险，无疑会造成时间和金钱上的损失，并且当自己的合法权益受到伤害时，不知道如何去捍卫自己的合法权益。

3.金融消费者实际操作经验不足。金融消费者的操作经验在一定程度上可以弥补专业领域知识的劣势。但经验无法从根本上弥补金融消费者专业知识的匮乏所带来的负面效应。第一，当前金融市场上的产品日新月异，金融消费者没有机会购买各类金融产品，更不可能通过总结这些金融创新产品的不同形成自己的经验，并且金融产品的创新切断了同过去经验的联系。第二，个人经验的积累速度比较缓慢，易受其他因素干扰，一些金融产品，例如抵押贷款，时间较长，易受给定因素干扰，同样不利于个人经验的总结。第三，金融消费者并不热衷于讨论自己的金融投资状况，从一定程度上降低了社会学习的有效性［8］。金融消费者由于担心自己的投资意向或者财富被人所揣摩，为了安全起见，对自己的投资避而不言。

4.保护金融消费者权益的法律法规不完善。当前我国金融消费者权益的相关保护法主要有:《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》以及由中国人民银行、银监会、证监会和保监会等监管部门制定的规章条例。但是存在明显的缺陷:首先，针对性不强，《消费者权益保护法》主要是针对一般商品和服务的法律，对于金融消费者权益保护而言，适用性不强;其次，金融立法并未体现“金融消费者”这一概念。金融消费者权益保护作为金融监管的核心目标，并未写入法律。监督管理机构在金融消费者权益保护方面也不够明确。

5.金融消费者维权意识薄弱，维权能力有限。当金融消费者合法权益受到侵害时，一些金融消费者也想采取仲裁或者诉讼的途径来保护自己的合法权益，但这样做就需要支付大量的诉讼成本以及耗费大量的时间。相对于资金雄厚的金融机构而言，金融消费者是弱势群体，当他们的合法权益受到侵害时，很少有人会拿起法律武器来捍卫自己的合法权益，因为他们往往无力支付所需的人力物力和财力。长此以往，金融消费者通常选择忍气吞声，或搭便车，这些无奈的选择一定程度上助长了金融机构的侥幸心理和嚣张气焰。

三、金融消费者权益的市场保护与市场失灵

(一)市场可以给金融消费者提供天然但有限的保护

1.市场竞争可以为金融消费者提供有限的保护。金融市场具有一定竞争性，竞争迫使金融机构要站在消费者的立场上考虑问题，这无形当中为金融消费者提供了间接的保护。Janis和Pappalardo［9］的研究证明:完全竞争的市场条件加上完全信息，竞争对于金融消费者有天然保护作用。根据亚当·斯密“看不见的手”的原理，作为理性厂商，金融机构的自利行为会提高金融消费者的利益最大化。福利学第二定理也认为:社会资源的帕累托最优可以在完全竞争并且脱离政府干预的条件下实现。保持当前的市场条件不变，在竞争作用的机制下，金融市场有为金融消费者提供优质金融服务的愿望，市场通过供求机制将金融消费者与金融公司联系起来，在交易中融合与平衡，最终实现对金融消费者的保护。

2.信息购买可以部分弥补金融消费者的信息劣势。金融交易越来越倾向于权利证券化，证券无纸化，金融消费者根本接触不到所购买金融产品的内部运作状况。市场有偿金融服务可以在金融消费者与金融公司间搭起信息沟通的桥梁。国外有偿金融服务市场已经形成了类似于汤森路透、彭博社等著名的金融信息有偿服务机构，它们一定程度上弥补了金融消费者金融知识和金融交易中的信息不足，辅助金融消费者进行金融分析、金融交易、金融决策等。

3.集体维权可以弥补金融消费者部分损失。单个金融消费的影响力与资金雄厚的金融机构相比明显过于微弱。若权益受到损害的金融消费者组成维权联盟，则有利于证据的收集，也可降低成本。集体维权可以为金融消费者带来三大好处:第一，集体维权这种行为便于形成强大的社会影响引起更多人关注，对金融机构有震慑作用，同时在很大程度上可避免集体行动者陷入整体性障碍;第二，金融集体维权同时具有一定的“榜样”作用，这种示范效应促使政府“防患未然”，可推进政府对不合理制度的改革;第三，“团结就是力量”，庞大的维权队伍增加了维权的声势，提高了维权胜诉的概率。

(二)市场失灵:直接导致金融消费者合法权益受到侵害

1.信息不对称导致金融消费者权益受到损失。信息经济学家史宾斯和斯蒂格利茨认为，市场交易是不对称交易。在金融商品交易中，由于金融商品与金融服务专业化与技术化的特征，金融消费者很难了解其确切含义。除了极少数的专业人士，很少有金融消费者真正了解金融产品的组成与结构，发生损失时难以查明真实原因。McCog对美国抵押贷款市场研究表明:复杂的产品设计将导致金融产品消费者无法识别产品的性质与优劣，进而无法通过产品的质量来判断金融机构的质量［10］。

2.金融市场并非理想中的“完全竞争市场”。我国的金融市场并非“完全竞争市场”，属于寡头垄断市场。由于金融业具有高风险、高负债以及较强的外部性等特点，一般学者赞同金融领域的竞争不应过于激烈，过于激烈的竞争会导致一定数量的金融机构破产，不利于金融体系的稳定，情况严重时可导致金融危机的发生。但是寡头垄断的金融业也暴露出许多严重问题，例如金融机构乱收费、服务态度恶劣、侵犯金融消费者的知情权等。

3.“搭便车”问题导致集体维权失效。金融消费者的集体维权行为具有明显优势，但是并不适用于任何场合，在某些条件下，金融消费者的集体行为失效。维权者的投机心理和金融机构的阻挠影响集体维权行为的实施。金融消费者作为“理性人”总是希望以最低的成本实现自己最大的效益。维权在一定程度上具有公共活动的性质，因此一旦维权成功，则集体收益，“搭便车”的心理自然而生。“搭便车”严重损害了集体行为的效率，损害金融消费者的权益。

4.“委托—代理”关系损害了金融消费者的合法权益。“委托—代理”关系是金融交易活动的基本契约，金融消费者在“委托—代理”关系中处于劣势地位。由于“委托—代理”关系具有不确定性，当事人双方所掌握的信息具有不对称性，容易出现“道德风险”，金融公司为了增加营业收入会减少信息的披露，金融产品代理机构为了增加佣金，会夸大投资收益而故意忽略投资风险。委托人和代理人的目标也不一样，代理人为了完成当前任期目标，容易采取一些看似有利却易长期严重损害金融消费者权益的措施。

5.金融市场的外部性降低了金融资源的帕累托效率。金融市场外部性指金融行为中私人成本或私人收益向第三方溢出的外部经济效应。不论正外部性还是负外部性都意味着金融市场配置资源失效，不利于实现金融资源的帕累托效率。金融机构如果关闭、破产，则会因其重要作用及广泛的社会影响力给国民经济带来不利影响，甚至导致金融危机，产生极大的负外部性。这种负外部性往往积聚成庞大的社会成本，加重国民的税负，破坏国家经济的健康持续发展，对金融消费者的负面影响也是不可估量的。

四、政府介入:金融消费者需要政府提供必要保护

(一)金融消费者权益保护需要政府介入

早期的美国资本市场，由于政府完全放任自流，成了操纵者的天堂，给金融消费者造成严重损失。若极度推崇金融完全自由，最终必然走向金融市场失灵，不完善的金融市场需要政府的介入。根据泰勒的“双峰理论”，金融监管和金融消费者的保护应该联系起来。由政府提供的金融消费者保护符合管制经济学的基本理论，政府应该在保护金融消费者权益方面扮演重要角色。

1.不完善的金融市场需要政府监管。金融市场并不是“完美无缺”的，金融信息不对称、道德风险、逆向选择以及“搭便车”等问题长期制约金融市场的健康发展。虽然金融市场具有一定的竞争、自由与效率等特点，但金融市场存在的缺陷和风险单纯通过金融市场机制是不可能弥补和防范的，要弥补市场失灵和防范风险应该通过政府这只“有形的手”来监管金融市场的风险，矫正金融市场的缺陷，实现金融资源的有效配置。

2.政府介入在金融消费者保护方面具有比较优势。政府也可能因为不完全的市场和不完全信息出现政府失灵，但是政府具有独特的优势:一是政府具有其他经济组织不具有的强制力;二是政府对全体社会成员具有普遍性［11］;三是金融消费者保护方面存在最优次序的问题，在最优次序排列方面，政府拥有决定权并可以利用政府的决策工具来解决。这些方面是市场不具有的，政府在保护金融消费者方面具有比较优势。

(二)政府介入金融消费者权益保护，提高保护有效性

2008年的金融危机很大程度上由于金融监管部门放松了对金融市场的监管以及监管失灵造成的。政府手中掌握着对金融市场的监管权，在市场失灵情况下，政府应当加大对金融市场风险控制以及风险投资的管理。根据G20金融消费者保护高级原则，在其权益保护工作中，要明确特定监管主体的职责，并赋予必要的权利。Llewellyn［12］对监管给出了包括金融市场潜在的系统性问题存在外部性、纠正金融市场中出现的市场失灵和不完备性、消费者信心对金融市场存在的正的外部性以及消费者对金融监管的需求是为了获得一定程度上的保险以及降低交易成本在内的七大理由，分析了政府监管对于维护金融消费者利益的重要性。

1.政府可帮助金融市场弥补缺陷。金融市场非完全市场，市场机制本身无法引导金融市场实现最优配置，需要政府对金融市场进行必要的管制。首先，政府可以有效地利用手上的征税权、禁止权、处罚权等手段有效地降低组织费用，解决逆向选择、“搭便车”等市场缺陷，给金融消费者提供相应的保护;其次，个体消费者虽然与实力雄厚的金融机构相比属于弱势群体，但政府可以在市场层面给金融消费者提供有效的保护。

2.政府可加强金融产品价格管制。金融市场是一个不完全市场，垄断、暴利在该行业一直存在。政府通过制定一定的价格管制有效措施防止金融消费者接受不公平且远远高于边际成本的价格，防止金融消费者的福利损失。当投资者知道如何为风险定价的条件下，市场是可以分散风险的。但是一些诸如债务抵押债券(CDO)类的金融产品，在CDO的基础上又做了CDO的平方，层层切块组合，直到今天也没有人知道怎么定价，此时政府进行相应的价格监管，强制价格信息的公开，可以明显削弱消费者损失［13］。

3.政府可强制金融机构提供有效的交易信息。斯蒂格利茨将由信息不对称导致的市场失灵称为“新的市场失灵”。如果在金融市场中信息严重不足，政府可以制定相应的规则，迫使市场参与者提供相关信息。政府颁布相应的法律、法规，强制金融机构进行信息披露，规范信息公开的方式，打击虚假的广告，一定程度上弥补金融消费者信息不对称问题，并且降低金融消费者搜寻成本。Brix和Mckee［14］的实证研究表明，实行新的价格披露要求明显降低了小额信贷的利息率水平，减少了金融消费者的融资成本。

4.政府可制定金融消费者权益保护的法律法规。金融消费者权益保护法规应该包括:金融产品的类型、性质、种类;金融消费者的权利和义务;新产品的设计、技术和交付机制;纠纷处理制度等。同时还应该建立强有力的法律、司法和监管体系为金融消费者提供全面的保护，严厉惩处金融机构的欺诈、渎职等行为。在制定和修改相关法规时，应该征求非政府的利益相关者的意见，例如行业和消费者组织、职业团体、研究团体等的意见。

五、金融消费者权益保护中的政府失灵与政府失灵矫正

(一)政府失灵:政府介入对金融消费者权益保护并非完全有效

国家干预主义，实际上蕴含了一个不真实的假定:政府能够代表社会并根据社会的利益去纠正市场问题，与此同时，政府纠正市场的干预活动和措施不会产生新问题。政府在推行某些政策时，也可能存在政府失灵，并将造成的扭曲引入到资源配置过程。严厉苛刻的监管阻碍金融的创新，导致金融消费者选择产品的数量减少，这在一定程度上降低了金融消费者的福利。政府可以给金融消费者提供一定的保护，但是政府失灵却是不可避免的系统性问题。

1.“经济人”的存在。公共选择派引入经济学上的“经济人”假设，对人们的政治行为进行分析。根据公共选择学派的观点，政府在做政治决策时和个人在做经济决策时的反应在本质上是一致的，总是趋利避害。在金融消费者权益保护方面，某些金融机构的利益总是跟政府部门有一定的联系，政府作为“经济人”在制定消费者保护方面的政策时，会考虑金融机构的利益，相应损害金融消费者的利益。

2.信息不完全。政府决策离不开有效的信息，但是政府拥有的金融消费者权益保护信息是有限的，这就很容易导致政策失误。政府干预金融消费者权益保护的合理性取决于所采用的信息的可信度，而且政府干预是在政府明确如何干预才会给金融消费者带来最大福利的前提下实施。显然，政府也面临信息不对称和信息不完全的难题，一定程度上限制了金融消费者权益保护政策实施的有效性。

3.政府执行不力。金融消费者权益保护政策的有效执行取决于许多因素和条件，执行机构、目标团体以及环境等都是相互牵连和制约的因素，任何一方配合出现了偏差，都会导致政策不能有效实施。在执行博弈中，关于金融消费者权益保护政策的制定部门与执行部门之间总是存在利益冲突，执行部门有可能讨价还价，力求获得更多的利益，并导致“上有政策，下有对策”现象的发生。

4.监督机制缺失。监管信息不对称与不完全，导致监管徒有虚名。金融监管者本身是一个有独特利益的理性经济体，监督者完全有可能被监督者操纵，在监管过程中被贿赂收买或屈服于利益集团的压力，对被监督者实施的有利于自身利益而损害金融消费者利益的行为视而不见，致使监管结果最终偏离金融消费者利益最大化轨道。

5.寻租及腐败。寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段，以获取拥有租金的特权，寻租和腐败是一对孪生兄弟，寻租活动必定导致腐败，金融消费者权益保护的资源严重错配。金融机构为了获取更多特权，暗中贿赂相关部门，这不但起不到保护金融消费者权益的目的，还助长了腐败之风，一旦落入这个陷阱，金融消费者权益保护则处于低效、停滞甚至紊乱状态。

6.退出机制缺失。政府介入金融消费者权益保护相对来说比较轻松，但是退出却异常困难。政府介入的退出将损害相关部门人员的利益，还会遭到那些得益于政策效应的机构的强烈抵制。一个无效的，甚至损害金融消费者权益的政策显然无法实现其初衷，如果退出机制缺失，必然造成社会资源的严重浪费。

(二)矫正政府失灵，提高金融消费者保护的有效性

政府并非万能，市场解决不了的问题，政府并非都能胜任。政府干预在金融消费者权益保护方面具有局限性，只能弥补市场缺陷或市场失灵。政府在金融消费者权益保护中的角色是引导、补充，而非替代市场。因此，在履行金融消费权益者保护责任时必须明晰政府干预范围、内容、方式及力度。

1.抑制权利寻租。根据寻租理论的观点，行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源。在保护金融消费者权益方面抑制寻租需要从制度或体制创新入手，消除寻租的土壤和条件，形成一整套制约行政权力的办事制度，建立一套灵活、高效和廉洁的政府管理体制，从本质上抑制寻租，使金融消费者的权益从根本上得到有效的保护。

2.引入竞争机制与分权改革。公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来替代”。在金融消费者保护的有关政府部门之间引入竞争，明显提高政府金融消费者保护方面的效率和质量。分权是解决金融组织官僚化的有效手段之一。将金融消费者权益保护的权利下放，从一定程度上可以杜绝行政低效，拓宽官员和公众获取信息的通道。

3.加强管制。构建金融监管的激励约束机制，提升监管层次，制定各种形式的“激励性规则”，以诱导和激励金融监管部门提高内部效率。我国的一行三会可以构建激励约束机制，鼓励监管部门践行保护金融费者权益的行为，约束监管部门背离保护金融消费者利益的行为，提升政府监管部门的监管效率。

六、小 结

市场在一定程度上可以为金融消费者提供相应的保护，例如竞争、信息购买以及集体维权等，但是由于信息不完全，寡头垄断市场，搭便车以及外部性等问题造成市场失灵。完全放任自由的金融市场不但不能为金融消费者提供应有的保护，反而给金融消费者带来损害。保护金融消费者权益不能完全放任于市场。金融消费者权益保护需要政府介入，政府应从市场失灵的角度考虑消费者权益保护，市场能解决的问题政府就不应该去干预，政府介入金融消费者权益保护应加强金融市场监管，为金融消费者权益保护提供价格管制、强制信息公开以及制定相应的法律法规等帮助，创造一个更好的金融消费环境。政府“经纪人”、政府执行不力以及腐败寻租等问题存在导致政府失灵。面对政府失灵我们应及时防范与矫正。保护金融消费者权益应当将市场调节与政府干预适当结合，在两者之间找到一个均衡点，在适当时机政府介入市场失灵。金融消费者权益保护应结合我国的实际情况，建立一套适合我国国情的保护方案。

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