城市社区应急准备研究评述及展望

吴晓涛，杨桂英，程书波，姚军玲，金英淑

(1.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作，454000；2.河南省应急管理技术研究与培训基地，河南 焦作，454000)

城市社区应急准备研究评述及展望

吴晓涛1,2，杨桂英1,2，程书波1,2，姚军玲1,2，金英淑1,2

(1.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作，454000；2.河南省应急管理技术研究与培训基地，河南 焦作，454000)

应急准备问题是应急管理领域的核心问题，研究城市社区应急准备问题具有重要的理论价值和现实意义。本文总结分析了国内外城市社区应急准备的研究现状，提出了城市社区应急准备研究的四个方面，即准备体系、决策过程、评估模型和内在机理。 城市社区应急预案是城市社区应急准备的主要方面，需要从四个方面强化城市社区应急预案的相关研究，即城市社区应急预案定位、概念、框架及内容研究，城市社区应急预案编制技术研究，城市社区应急预案评估理论研究，城市社区疏散与撤离预案研究。

城市社区；应急准备；突发事件

一、城市社区应急准备问题亟待深入研究

近一个时期以来，突发事件频发，如 2001年美国的“9·11”事件，2003年SARS事件，2004年印度洋地震海啸，2005年人禽流感，2006年美国卡特里娜飓风，2008年中国南方雨雪冰冻灾害以及5·12汶川特大地震，2011年日本大地震，等等。这些频发的突发事件，使得应急管理成为社会关注的一个热点。

经典应急管理生命周期理论将应急管理全过程划分为4个阶段，即灾害减除、应急准备、应急响应和灾后恢复，应急准备是其中的重要环节。诸多非常规突发事件的爆发暴露出基层(特别是城市社区)应急准备不足。2006年1月我国发布的《国家突发公共事件总体应急预案》指出，“要加强以乡镇和社区为单位的应急能力建设”。2006年7月，国务院发布的《关于全面加强应急管理工作的意见》，强调：“要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作，充分发挥基层组织在应急管理中的作用。”2007年全国基层应急管理工作座谈会认为，建应“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作体制是当务之急。所以，基层应急管理是应急管理实践开展和理论探索的核心领地。

城市社区应急准备是指在突发事件爆发后，为高效有序地开展先期处置工作，减轻突发事件给城市社区带来的居民伤亡和经济损失，而在应急预案、应急资源、应急宣传培训、应急组织机构等方面所做的各种准备。提升城市社区应急准备能力是城市社区应急工作的关键，因此研究城市社区应急准备问题，即分析城市社区应急准备情况，评估其应急准备能力，定量分析其影响因素及内在逻辑，是一项基础性且意义重大的工作。

二、国内外城市社区应急准备的相关研究

应急准备(emergency preparedness)是在美国“9·11”事件后受到特别重视的应急管理新概念[1]。应急准备一般指为有效应对突发事件而事先采取的各种措施的总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备[2]。

(一)美国突发事件应急准备的实践与研究

关于突发事件应急准备的实践与研究方面，美国走在世界的前列。2003年美国出台Homeland Security Presidential Directive/HSPD-8(National Preparedness)以来，先后颁布了一系列与“应急准备”相关的政策、文件和指南，如National Incident Management System(2004)[3]，National Response Plan(2004)[4]，National Preparedness Guidelines(2007)[5]，National Incident Management System修订版(2008)[6]，National Response Framework(2008)[7]，Comprehensive Preparedness Guide (CPG) 101 Version 1.0(2009)[8]，Comprehensive Preparedness Guide (CPG) 101 Version 2.0(2010)[9]，Presidential Policy Directive/PPD-8 (National Preparedness)(2011)[10]，National Preparedness Goal(2011)[11]，等等。目前，美国国土安全部(DHS)在其开发的“国家准备系统(NPS)”中，提出了基于国家应急准备的37项目标能力及其关键任务，并将应急准备的相关活动和任务分配给各级各类机构，根据其应急资源准备情况，评估国家应急准备水平[12,13]。

需要特别强调的是，现阶段美国突发事件应急准备的内涵已发生了变化。2003年发布的HSPD-8将美国国家应急准备界定为：在联邦、州和地方政府层面，实施计划、程序、政策、训练及必要的装备，从而最大程度提升针对严重事件的预防、响应及恢复能力。而2011年发布的PPD-8将美国国家应急准备界定为：采取预案编制、组织、装备、培训及演练等一系列行动，建立和维持必要的能力，从而针对可能引发国家安全巨大风险的威胁，开展预防、保护、减除、响应和恢复活动。

通过对比可以发现，现阶段美国突发事件应急准备有以下突出特点：一是对“应急准备”的认识已经提升到了一个新的高度，即它是贯穿于应急管理的五大任务领域(预防、保护、减除、响应和恢复)的，而不再仅仅侧重于“预防、响应和恢复”3个方面；二是应急准备的内涵已经从零散的部件(计划、程序、政策、训练及必要的装备)深化为一个系统的流程，即包括预案编制、组织、装备、培训及演练等一系列行动，这些行动是围绕预案编制展开的，通过组织、装备和培训将人、财、物统一到预案上来，通过演练来检验预案的有效性，从而实施有效的评价与改进，提升应急准备能力；三是应急准备的对象也由严重事件转向了“针对引发国家安全巨大风险的威胁”，即一方面突出强化了风险管理的理念，另一方面也由“全致灾因子准备”(主要包括国内恐怖袭击、重大灾害和其他紧急事件)转向了“恐怖袭击、网络攻击、全国性流行病和巨大的自然灾害”，这反映出国家应急准备对“网络攻击、全国性流行病和巨大的自然灾害”的重视。

(二)城市社区应急管理的相关研究

国外对城市社区应急管理研究起步较早[14]。许多发达国家积极从自身实际出发，依据社区居民需求，在理念更新、制度建设、组织管理等方面采取了很多措施[15]。

美国学者提出“有恢复能力的社区”理念，即当灾害发生后，社区能从灾害中快速恢复，使居民的生活步入正常轨道。美国政府强调社区在灾害应急中的基础性作用，认为社区应在灾害来临的情况下，能够依靠社区自有资源进行自我救助，用以减轻灾害损失，增加政府救援计划的灵活性[16]。

澳大利亚紧急事态管理署(Emergency Management Australia)提出了“有准备的社区”理念。有准备的社区需要做好应急的人力资源准备，根据社区突发事件的类型，编制相应的应急预案，注重社区应急预案与地方政府应急预案的衔接，做好应急预案演习、演练和修订，同时建立家庭应急预案、做好家庭应急物资准备，并进行定期补充和更新[17]。

世界卫生组织(WHO)编写的《社区应急准备——管理及政策制定者手册》强调指出，在社区层面的应急准备必须适合社区的具体情况。Paul T. Jaeger等[18]研究了用于社区应急反应的CRGs系统，即CRGs利用网络和移动联系设备使得居民和反应者在面对重大灾难时可以共享信息、互相联系并一起行动。

在国内，城市社区的应急管理问题在近年来也引起了学者的重视。吴晓涛[19]基于模糊层次综合评价法研究城市社区应急准备能力，为研究中国城市社区应急准备问题进行了初步探索。张勤等[20,21]依据层次分析法，提出社区地震应急能力评价指标体系，同时从地震应急组织管理、应急预案、志愿者队伍建设等方面讨论了社区地震应急工作模式。

(三)城市社区应急准备研究进展

“社区”是社会学中的一个基本概念，由德国社会学家滕尼斯1881年首先提出。而中文的“社区”一词是20世纪30年代由费孝通先生翻译而来。目前国内外学术界对“社区(community)”的定义比较繁杂。简单而言，社区是“一定地域范围内人们社会生活的共同体”。由于社区研究的侧重点不同，社区的分类还没有统一的意见。城市社区可按人口规模分为大都市、中等城市和小城镇社区，也可按功能分为工业社区、商业社区、住宅社区、政治社区、文化教育社区[22,23]。

在我国，居民委员会是城市社区中的自治组织，代表着社区居民利益，同时也作为政府委托人承担着大量公共服务生产任务[24]。我国城市社区治理还没有从根本上实现社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务的真正分离[25]，同时由于我国大部分城市社区楼群集中、人口密集，公共安全应对能力较弱，而且城市社区居民缺乏互帮、互助的精神，而在面对突发性公共事件时却十分需要邻里相助[26]。

目前，关于城市社区应急准备相关研究很少，部分学者只对其分项要素进行了相关研究，主要体现在城市社区的灾害风险评估、应急资源和应急设施、应急宣传培训、应急预案等方面。

风险是面临伤害和损失的可能性，是事件发生的可能性和严重性的组合，而风险评估是风险辨识、风险分析和风险评级的整个过程。在城市社区灾害风险评估方面，刘兴旺等[27]利用专家调查法和层次分析法对市区内的社区子区域建立了火灾风险评估模型。殷杰等[28]从致灾因子评估、脆弱性评估和暴露分析三方面建立了城市社区暴雨内涝的综合灾害风险评估模型。赵庆良等[29]提出了基于GIS空间网格的沿海城市社区空间尺度暴雨洪水淹没情景模拟方法。

在城市社区应急资源和应急设施方面，赵鹏霞[23]根据社区突发事件的风险大小，从综合灾种的角度出发，考虑部门间的联动与资源共享，对社区公共应急资源数量进行优化，构建了社区公共应急资源储备点的空间优化模型。孟庆洁等[30]利用遥感技术对社区土地利用分类的分析，并提出了提高供求比率的解决方案，提出了土地利用视角下社区防灾能力的量化方法。

在城市社区应急宣传培训方面，张华文等[31]从物质文化、技术文化、行为文化、制度文化和精神文化等5个层面对城市社区应急文化体系进行了研究。邢娟娟[32]的研究指出了应急准备文化体系的3个核心要素，即应急知识、应急意识和应急行为。美国政府在《2005年卡特里娜飓风调查报告》中提出“创建应急准备文化”的建议，指出“一种新的应急准备文化必须强调整个国家(联邦、州和地方政府、私人部门、社区及公民个人)共同承担国土安全目标和责任”[33]。

《国家突发公共事件总体应急预案》指出，我国突发事件应急预案体系包括六类：一是突发公共事件总体应急预案；二是突发公共事件专项应急预案；三是突发公共事件部门应急预案；四是突发公共事件地方应急预案；五是企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案；六是举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定的应急预案。总体而言，我国应急预案体系已初步形成，但应急预案整体框架还不完善。在城市社区应急预案方面，目前一致的看法是城市社区应急预案不仅包括常规意义的突发事件发生之后的行动方案，更强调应急管理的全过程，即预案应该包括突发公共事件的预防、准备、响应、恢复所有环节[34]。澳大利亚社区防灾在社区层面上对应急管理进行了规定，指导社区应急预案的编制，使社区应急预案和当地政府应急预案相衔接，保证了救援行动的一致性[35,36]。

三、评述及展望

目前，城市社区应急准备问题研究仍十分薄弱，没有提炼出内在的规律性。这些问题制约着我国基层应急管理工作规范化、标准化操作方法的形成。同时，城市社区应急准备实践工作中存在以下问题：一是应急准备工作未形成标准化的流程，区域差异问题使得应急准备工作的优化路径不够清晰；二是社区管理者未能动态掌握本社区应急准备的实际情况，无法科学制定改进措施。

总体而言，城市社区应急准备是一个崭新的研究方向，其核心问题体现在以下四个方面：一是准备体系，即如何科学构建城市社区应急准备的框架体系，这是研究城市社区应急准备问题的理论起点；二是决策过程，即城市社区应急准备是在怎样的决策过程后实施的，这需要研究不同应急准备类别下城市社区利益相关方的合作博弈机制；三是评估模型，即如何判定城市社区应急准备是否充分，这需要选择典型区域，在进行实地调研的基础上，构建城市社区应急准备能力评估模型，并进行实证研究；四是内在机理，即影响城市社区应急准备能力的主要因素是什么，如何计量其影响程度，这需要选择典型区域，在开展实地调研基础上，计量研究城市社区应急准备能力影响因素，剖析其内在机理。

同时，应急预案是应急管理的核心要素，城市社区应急预案也是城市社区应急管理的核心要素，是城市社区应急准备的主要方面。所以，本文认为需要从四个方面强化城市社区应急预案的相关研究：一是城市社区应急预案定位、概念、框架及内容研究。在我国现行应急预案体系下，需要进一步研究探讨城市社区应急预案的功能定位，提炼基础概念和框架，同时优化设计其核心内容。二是城市社区应急预案编制技术研究。重点分析如何规范城市社区突发事件应急预案编制程序，强化城市社区应急预案与其他层级应急预案的有效衔接。三是城市社区应急预案评估理论研究。系统开展城市社区突发事件应急预案评估框架设计，提炼出规范化的具有可操作性的评估方法。四是城市社区疏散与撤离预案研究。目前，我国的疏散与撤离预案没有成为独立应急预案，不过在某些专项预案中规定了疏散与撤离的环节。有些地方、有的部门根据实际情况需要，制定了专门的疏散与撤离预案，但这项工作在我国还处于起步阶段。所以，强化城市社区疏散与撤离预案研究将是我国应急预案研究领域的热点之一。

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[责任编辑 位雪燕]

TheReviewandProspectofStudiesonEmergencyPreparednessofUrbanCommunity

WUXiao-tao1,2,YANGGui-ying1,2,CHENGShu-bo1,2,YAOJun-ling1,2,JINYing-shu1,2

(1.EmergencyManagementSchool,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China;2.EmergencyManagementTechnologyandTrainingBaseofHenanProvince,Jiaozuo454000,Henan,China)

As the core of emergency management, the study on emergency preparedness of urban community is of important theoretical and practical value. This paper summarizes and analyses the present researches of emergency preparedness of urban communities at home and abroad, and puts forward four aspects of study on emergency preparedness of urban community, namely, preparedness system, decision-making process, assessment model and internal mechanism. Given the fact that emergency plan of urban community is its main part, this paper suggests that we should strengthen the related researches on emergency plan of urban community from the following four aspects: the study of the orientation, concept, framework and content, the study of the programming technology, the study of the evaluation system, the evacuation plan.

urban community; emergency preparedness; emergency

2012-11-05

课题项目：国家自然科学基金资助项目(71103058)；河南省教育厅自然科学基金项目(2011A620001)；河南理工大学青年骨干教师基金(649220)；河南理工大学博士基金(B2010-72)。

吴晓涛(1981—)，男，河南洛阳人，博士，副教授，硕士生导师。研究方向：应急管理。

E-mail：w_xiaotao@126.com

D630.1

A

1673-9779(2013)01-0033-05