结合税制改革完善结构性减税

韩 伏

（安徽财经大学 财政与公共管理学院院，安徽 蚌埠 233030）

2008年以来，我国陆续颁布了一系列结构性的减税政策，如改变生产型增值税为消费型增值税、提高营业税及增值税的起征点、改征部分营业税为增值税、改革房产税、多次调整出口退税率、提高工资薪金的个人所得税费用扣除标准、降低小微企业所得税负等等.政策导向逐渐由短期的临时调整转变为长期的税制改革，加大税制改革力度成为国家进行宏观经济调控的主旋律.所谓结构性减税，是指国家为达到某种特定经济目标、针对符合条件的特定群体、选定某种税种来削减其税负水平，以期达到“总体税负有增有减，调整经济结构”的一种税制改革方案，它着重强调税制结构的内部优化，强调紧跟现实经济发展形势，更强调有选择的减税.

1 我国结构性减税政策回顾

按照政策目标的不同，2009年以来的主要结构性减税措施如下：

一是“稳增长”的减税政策.如免征利息所得税，排气量在1.6升及以下的乘用车减按5%（2009年1月20日~12月31日）和7.5%（2010年1月1日~12月31日）的税率征收车辆购置税，减免小型微利企业所得税和部分行政事业性收费等.

二是“调结构”的税制改革措施，既有减税，也有增税.如增值税转型、营改增改革试点、房地产税收政策的调整、资源税由从量计征改为从价计征等.这些具有减税性质的措施，兼顾了“稳增长”和“调结构”两个目标.而某些增税措施，如消费税、资源税改革立足于建立资源节约型、环境友好型社会，是与调整需求结构政策等长期目标相配套措施.

三是其他税制调整.和稳增长、调结构没有直接关联，如地方政府债券利息免征所得税等措施.这些税制调整是税制的正常变动，并不构成结构性减税政策.

2 减税政策的主要效果评价

减税政策对经济增长所起的拉动作用，是具有强大的理论支撑的，最具代表性的理论有政府干预经济理论和供给学派的减税理论.前者认为减税能够刺激消费和投资，进而扩大内需，实现经济增长；而倒U型拉夫曲线说明，达到同样的税收收入时有两个税率，而低税率可以扩大社会的总供给，刺激经济不断增长.这两种理论从不同角度肯定了减税促进经济增长的作用.减税政策对我国经济的增长效果如下：

首先，结构性减税优化了税制结构.我国是流转税和所得税并重的双主体税制结构国家，其中流转税收入的比例高达65%以上，而所得税收入比例仅占20%，税制结构很不合理.增值税在全国范围内实现由生产型向消费型转变、试行营业税改增值税、提高增值税和营业税的起征点、合并企业所得税法等等，降低了间接税比重，提升了直接税比重.而某些增税措施，如消费税、增值税的改革是服务于建立资源节约型、环境友好型社会，促进需求结构调整.

其次，宏观调控与税制结构性减税政策的协力配合，实现了社会总供求间的均衡，保障了经济的增长速度.转型后的增值税以固定资产为基础，促进了固定资产投资短期快速增长；个人所得税的减税政策提高了城镇居民可支配收入，2011年人均收入同比增长了14.1%，而人均消费性支出同比增长了9.8%，社会消费能力增强；房产税减税政策以房地产为着力点，带动了整个房地产行业的投资，出口退税政策增加了出口额，而下调后的车辆购置税刺激了民众对汽车的消费需求，多方面的税制结构调整与其他经济刺激计划相配合，实现经济周期的逆转，促进经济复苏.

最后，结构性减税的最终目的是实现经济结构的调整.近年来，政府在税收方面实施了一系列的改革，重点在于改变经济结构，如增值税转型、部分营业税改征增值税、起征点提高等等，其中，增值税转型降低了重工业企业税负，营改增降低了第三产业所承担的税负，促进产业结构优化，起征点的提高减轻了个体工商户税负.各种举措通过降低企业税负，促进了产业结构的调整.

3 现行结构性减税政策存在的问题

第一，总体税负降低效果并不明显.2008年和2009年由于受到全球金融危机的影响，政府税收收入的增速显著放缓，由2008年的18.9%降到2009年的9.8%，但是由于同年国内生产总值的增速也明显下滑，最终使得税收收入占GDP的比重反而逐年增加，2010、2011年的税收收入的增长率分别提高到23%、22.6%.2006~2011年，政府税收收入占GDP的比重稳步攀升，并且税收保持刚性增长.总体观察，结构性减税对总体税负的减税效果并不显著.

第二，税制优化的结构性减税方案较少，税制结构不完善影响宏观调控手段的政策效果.除增值税转以及合并企业所得税法改革外，其他的结构性减税政策均处于探索或试点阶段，多是宏观调控政策的的短期选择，具有一定的阶段性和时效性，待经济周期发生好转时，政府的政策也将会发生调整.同时，我国税制是以间接税为主体的税制结构，使得结构性减税政策以流转税为重心，所得税占比偏低，限制了政策的选择和施展空间.

第三，出口退税减税政策对出口的促进作用滞后.

2008年政府提高了出口退税率，带来出口退税额的快速增加，但是却并未阻止住出口整体下滑的趋势，直到2010年，出口才大幅增加，达到30%的增长率，由此可见，出口退税政策对出口的促进作用具有滞后性.同时，出口退税政策对提高出口的促进作用只是短期的效应，2011年政府的出口退税额为9204亿元，带来相应的货物出口总额达到18986亿美元，但出口增长率只有20%.

4 完善我国结构性减税政策的税制优化建议

4.1 继续推进营业税改增值税，全方位改革，降低流转税比重，优化我国税制结构

首先，该项措施不但改变了我国流转税的税种比例，也调整了流转税和所得税的税制结构.其作用机理是：通过加速固定资产折旧，提高企业的成本费用扣除，达到增加企业所得税、减少企业流转税的作用，从而优化了我国的税制结构.其次，可以刺激固定资产等设备的投资，同时降低第三产业的整体税收负担，促进保险、金融、服务业等的发展，而且，由于成本降低，服务业等行业的消费价格会有所降低，能够拉动内需，增加消费，改善税收政策结构.由于营改税改革长期内会带来中央和地方利益格局的调整，建议调整中央和地方的税收分享比重，提高地方比例，改善税收收入分布结构.

4.2 推动所得税改革

个人所得税、企业所得税对我国的税制结构、税收负担主体结构的调整具有重要意义.个人所得税具有调节收入分配职能，应改革个人所得税，分类与综合相结合，提高个人所得税整体比重，同时个人所得税的税负应与个人的收入变动保持一致，实现量能课税和差别负税的实质公平.同时，对费用标准的扣除进行改革，应在综合考虑地区、居民消费水平、最低工资水平基础上，费用扣除指数化.提高企业所得税的最终途径是增加企业的利润，可以通过加速折旧等税收优惠提高企业盈利能力，增加其利润，同时对特殊行业加大税收优惠力度，对经济不发达地区、小微企业的税收支持，优化税收分布结构.实行对新能源、新工艺、节能环保等新兴产业减税支持政策.

4.3 实行合理的结构性增税政策

4.3.1 调整消费税范围和税率.消费税的征收率和征收范围对消费结构具有直接影响，建议取消日用消费品的消费税，将过度消耗资源和高污染的消费品纳入征收范围，例如：原浆纸、一次性包装物等.对与居民生活密切相关的消费品实行低税率，提高消耗不可再生资源和危害健康的消费品税率.

4.3.2 开征环境保护税和资源税.环境税是一个实现外部成本内部化的税种，促进经济发展方式的转变.完善资源税，对煤炭等资源实行从价计征，有利于增加地方财政收入，遏制对资源的变相过度开发和环境破坏.

4.3.3 加快房地产的税制改革，同时开征保有环节的物业税.改革房产税的主要作用是调节财产税、直接税的比重，增强税收的调节职能，改善税制结构，建立可靠、稳定的地方税体系，可以解决房地产市场中存在的很多问题.改革计税依据，将现行的按房产原值计税依据改为按照房地产市场价值作为计税依据，对房地产存量环节进行调控，提升直接税比重，为此，应健全房地产评估制度.结合上海和重庆试点经验，对个人信息加强管理，积极在全国范围内推进房地产税的改革.

4.3.4 开征社会保障税和遗产税.

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