政府信息公开与政务诚信

王 军

一、政务“诚”“信”的概念界定

政务诚信直接关系到政府的形象，不仅是诚信体系建设的重要组成部分，而且居于关键地位。［1］“诚”与“信”作为伦理规范和道德标准，在起初就是分开使用的。孟子说“诚者，天之道也，人之道也。”（孟子·离娄上）“‘诚’即诚实诚恳，主要指主体真诚的内在道德品质；‘信’即信用信任，主要指主体‘内诚’的外化。‘诚’更多地指‘内诚于心’，‘信’则侧重于‘外信于人’。”简单的说，就是“诚实”“守信”。所谓诚实，就是实事求是，说实话，道实情，而不是掩盖或者虚构事实，或者文过饰非。所谓“守信”就是一诺千金，曾经说过的话，表过的态度，都要不折不扣的落实兑现。

表现在政务上，“诚”就是在语言上要实事求是，主要表现为“政府信息公开”。“信”就是兑现承诺、表态等语言上为自己设定的目标、限制和要求。此之谓政务“诚信”。在探讨政务诚信时，有必要将二者分开论证，因为二者并非总是统一的关系。

二、传统社会中存在以“非诚”促“有信”的政务原则

“诚”与“信”二字上，从古代的经验中可以看到，重信者多，重诚者稀。如孔子认为“民无信不立”（论语·颜渊），因此，为政者必须取信于民，王安石认为:“自古驱民在信诚，一言为重百金轻”。从这一经验可以看出，古代社会注重表现出来的外在形象，认为守信是获得尊重的前提，无论是做人还是做事，无论是治国还是齐家。从家庭来看，有曾子杀猪为兑现对子的承诺的故事；从治国而言，有商鞅立约重奖扛木者的故事。但是，至于是否要诚实的问题上，自古就没有受到全面承认。这个问题并非是说古代的政府不重视诚实，朝廷重视的是下级对上级的诚实，如规定了严苛的欺君之罪。但是，对下级、对百姓，则认为愚民为稳定的重要措施，同时，有些时候，愚民能够保证政府在百姓面前的守信形象被认可。如封建社会为了政权的稳固，不断编造的一些神话，所谓“天命王权”“奉天承运”等一系列谎言为了让百姓信服，就不是实事求是。因此，古代政府对诚实的问题，主要是实践中没有完全认可，而不是不重视。但是，这并不意味着朝廷不宣传诚实，也正是因为此，才能让更多的百姓信任他们编制的假话为真实。所以，“诚”“信”二字，封建社会基本上都是宣传信奉的，但是，在“诚”的问题上，本身就是不完全诚实，而是在有些情况下根据需要编制语言，昭告天下，从而维护其一贯正确的形象。在“诚”的问题上，社会多年的经验告诉古人，在为人处世上，要“逢人只说三分话，未可全抛一片心”；表现在政务上，老子言:“古之善为道者，非以明民，将以愚之。”（道德经第·五十六章）孔子曾说过:“民可使由之，不可使知之。”（论语·泰伯）总而言之，古代集权社会，需要至高无上的权威，需要树立永远正确的形象，就必须编造符合该目的的语言和信息，从而也维护了政府的“信”，把没有实现的承诺解释成实现，或者另找原因，作出合理的解释，掩盖了政府的失信。也正是因为此，政府的“信”有时是在“非诚”的掩护下实现的。但是，封建社会是个自给自足的小农经济社会，社会个体相对封闭，与外界交流不多，信息来源较少，所以，上述情形成就了封建社会亘古不变的“天理”。如朱子云:“三纲之要，五常之本，人伦天理之至，无所逃于天地之间。”（朱子语类·卷十四）也因而维护了超稳定的社会。

三、传统的“诚”与“信”的关系无法适用于今天社会

（一）以“非诚”促“有信”的传统思维无法面对信息爆炸的新形势

用今天的语言表达，表现在政务上，“诚”就是信息公开的范畴，它包括两方面的内容:首先，本应为公众所知悉的信息应该公开；其次，公开的信息应该是真实的。“信”仍然是守信的意思。

今天的“诚”与“信”的关系与古代不同，因此，今天的 “非诚”并不能掩盖“不信”，今天的 “非诚”也不能带来超稳定的社会和长治久安。有些官员受传统“诚”“信”关系影响颇深，认为，不让公众知悉相关信息，公众不知道实情，在有些情况下，可以减少群体性事件或者其他混乱局面的发生，可以维护政府的正面形象，公开真实的信息会导致政府信用评价降低，导致社会公众对政府的不信任。且不说这是对公众的愚弄，即便是出于好意，也未必会带来好的结果。

在信息时代的今天，不仅仅互联网的发达可以带来迅即的消息，而且，该消息的发布者并不似封建社会时的官方唯一通道，也不似我国计划经济年代的官方以及官办媒体这一狭窄通道，而是，任何人都可以成为信息的发布者。远隔万里，各行各业的信息可以在顷刻之间为全球人所共知。想做到 “非诚”，并且，还要伪以“有信”的做法很难成功。当然，并不排斥有些部门官员会依然故我的发表假大空的言论，自以为公众会相信，实际上只是掩耳盗铃的自欺欺人之举而已。

（二）以“非诚”促“有信”的传统思维造成公众对政府的不信任

古人云:“水能载舟，亦能覆舟”，我们党和政府也深知“民心向背乃胜利之本”的道理。如果政府发布的信息为假，或者有真实的信息掩而不发，表现出一派天下太平的态势，而实际公众从多种渠道已经知道或者略知道该事情的发生，那么，政府对信息的掩盖就显然降低了大众对政府的信任。另外，政府的信息发布如果含有虚假，社会的智慧和工具已非昔比，通过相关分析和鉴定，完全可以发现信息中存在的问题。如陕西周老虎案件，政府在这件事的处理上，就存在明显的失误。社会很快发现了所谓“华南虎”的谎言，但是，政府相关负责人不愿承认错误，抗拒科学，坚持己见，极大的损害了政府公信力。“华南虎照片事件已经成为国人的一个笑料。”陕西省委常委、常务副省长认为，历时8个月的“华南虎照片事件”已经严重影响了政府的公信力，让公众对政府的行政能力产生了怀疑，陕西省各级政府部门必须吸取该事件的深刻教训。［2］

（三）以“非诚”促“有信”的传统思维造成政策贯彻成本增加

政府的政策需要公众自觉执行，政府的行动需要公众支持与配合。当公众对政府不再信任时，政府的政策的贯彻成本将会大大增加。政策的发布不仅不能得到公众自觉的遵守，而且，甚至会带来暗地的抵制，甚至公开的抗争。这种情形所带来的后果，从历史上看，是为政者不能不考虑的。不仅如此，对政府的不信任，也带来社会交易成本的增加，由于不相信政府的保护，社会个体将不得不自己保护自己的权利，那时，交易诚信就受到影响，交易成本势必大大增加，因此，对政府的不信任也产生对市场经济发展的阻碍。

（四）以“非诚”促“有信”的传统思维造成小道消息盛行

当社会对政府不再信任或者信任贬损的时候，政府的解释或者消息发布就可能带来新的不信任。正如“狼来了”的故事，过去的掩盖带来了将来的信任危机。尤其是特殊时期，需要大众理解和支持的时候，大众未必会听信政府的宣传。相反，由于目前消息传播迅速，渠道繁多，如果缺乏对主渠道信息的信任，有些不辨是非的人可能会听信传言。最终，小道消息可能会取代真实的信息，从而带来社会危机。如关于地震的传言问题，有时就会压倒政府的权威发布，从而在社会上造成混乱。

（五）以“非诚”促“有信”的传统思维造成错上加错

古人云:“有短护短，更添一短。”有了错误，不是诚恳地承认错误，研究发生错误的原因，以便带来将来的改变，而是想方设法，掩盖错误，文过饰非，逃避责任，此举将导致错误不能得到反省，类似错误将很难避免。如“温州火车相撞事件”后，相关部门将火车头迅即埋下的事情，如果发生在古代，这个事情可能也就此偃旗息鼓。但是，在信息时代，只能是欲盖弥彰的做法，事与愿违就是必然的结局。该举动带来公众的愤怒和强烈不满，在中央领导的关心和社会舆论的压力下，该事件最终得以彻查，最大限度的避免了类似情况的再次发生。再如，社会灾情信息，如非典，不公布这些信息，就会导致非典不能及时制止，社会恐慌不仅不能消除，而且更加严重。再如三公消费问题，如果不公开，该行为就很难实质性改变，甚至愈演愈烈。

总之，今天的社会已不同于古代，并非信息不公布，社会就一定不知道，这个时候发布假信息或者掩盖信息就是在公众明知的情况下，强行说谎，损害的政府公信力之大就可想而知了。

四、以“诚”促“信”，巩固政务公信力

（一）以“诚”促“信”，促进政务法治

目前形势下，没有哪个文明国家可以依照掩盖信息的方式得到一个繁荣稳定、长治久安的社会，唯一可选的就是公开所有应该公开的信息，并且，公开的所有信息均为真实信息。

政府是否言行一致，是否遵纪守法，需要事实予以佐证，公开的信息可以作为主要的证据来源，对政府的行为和政务效果进行评价，以促进政府守信守法。《政府信息公开条例》颁布实施以来，政府信息公开有了很大的进步，但是，也存在许多不尽如人意之处，如果这些问题不能得到解决，信息公开本身的信用就会贬损，导致诚实制度本身不守信，此外，该状况还将导致违法行政行为被掩盖而得不到纠正，此状态必须改变。

（二）当前信息公开制度的缺失

1.社会公众对具体行政机关拥有的具体信息项目范围不知情

从大的方面来看，虽然公众对行政机关的基本职能有所了解，但是，该行政机关能够直接产生哪类信息，以及经手哪类信息，公众对此并不完全了解。从具体个例来看，行政机关保有哪些信息，公众也不知情，因此，公众在申请信息公开时，行政机关很容易以“信息不存在”否定申请人的申请。如北大王锡锌教授在接受采访时曾说:“我曾经看过一些地方政府的信息公开年报，‘信息不存在’所占比例相当高。但为什么‘不存在’，政府部门在中间该承担什么责任，目前都不清楚。”［3］法院法官在审理案件时，也发现这一问题，如:“在政府信息公开诉讼中，常会出现政府声称要求公开的信息不存在的现象”。［4］所谓的政府信息不存在，是否真的不存在，其实不得而知。

2.行政机关对哪些项目应该公开不能确定

由于《政府信息公开条例》仍然较为原则，政府信息纷繁复杂，许多情况下很难辨别是否属于公开的范围。“《政府信息公开条例》实施以来，由于《条例》本身需要明确的问题很多，相关规定的可操作性不强，导致其实施效果不佳。”［5］如行政处罚案例信息是否向非涉案申请人公开，是全部公开，还是隐名公开等都不明确。行政机关掌握的个人信息是否对相关人员公开，怎样的信息才构成隐私。如相关部门对学校的登记内容是否对申请人公开，公开哪些内容，其收费状况是否公开等。囿于习惯上多一事不如少一事教条的影响，一些部门宁愿保守，不愿冒险。信息一旦公布，收回来就困难了，没有公布，主动权还掌握在自己手中。如此，也导致许多信息不能有效公开。

3.公开的有效信息不完全，导致信息误导或无效

政府的信息内容繁多，政府在公开中又具有选择权，对自己有利的信息予以公开，对自己不利的信息不予公开，该类信息即便公开，不仅不能产生预期的目的，反而会带来相反的结果。尤其是有些信息对于权力的监督具有重要的意义，但是，有些行政机关偷工减料，将关键的信息掩盖，公开了大量的不具有监督价值的信息。如听证程序中，常常有人抱怨信息不对称。此抱怨显然源自对行政机关只公布自己有利信息，过滤不利信息的担心。

再如，武汉经适房“六连号”事件，根据《武汉市经济适用住房管理办法》第三十条之规定:“……在申请人住所地的社区公示7日，公示内容包括家庭人口、现住房面积、收入等情况。……”。上述规定中公开包括三项，一是家庭人口，二是现住房面积，三是收入情况。仅仅公开这三项，无法验证。而具有可验证意义的信息，如住址、单位等却不在公开范围之内，问题也恰恰出在这里。根据相关调查，“6名当事人中2人转入硚口区长丰村2户居民家中，户主均不知此人；2户转入户籍地址为硚口区常码头1号，调查发现该户外挂户籍竟多达50余人；2户转入硚口区解放大道121号2楼1号，但这里不见一栋房屋，是一片施工工地。”［6］该状况说明“六连号”事件的发生与有效信息公开不完全有着重要的关系。

（三）信息公开制度的完善建议

1.政府信息公开不完全问题的解决措施

（1）各省级部门向国务院提交部门信息类别和具体是否公开的详细清单。由于《政府信息公开条例》是国务院颁布实施，该制度的落实直接考验国务院行政法规的信用，国务院有义务、且有权威解决此问题。另外，各部委对本系统内部情况非常熟悉，外界对部门信息掌握不够详尽，因此，部门向国务院报送部门信息和公开与否的详细清单能够解决公众对部门信息存在哪些具体信息项目，以及哪些信息应该公开的基本疑惑。

地方省级政府向国务院报送地方政府存在的信息项目以及具体是否公开的详细清单。地方政府的信息不同于部门，应该由省级政府汇总报到国务院。除此之外，地方政府中有些部门在中央各部委中没有对应关系的，亦应由地方政府汇总报送。

各省和各部委报送的信息汇报必须详细具体，不能大而化之，对于一个项目中的子项中存在公开与否区别的，应该具体到子项，甚至具体到再深一层次的子项，让具体执行部门根据该附表可以操作，社会公众根据该附表可以申请，而没有疑惑的空间。否则，该附表就不能达到指导的意义。

该工作工程浩大，不能简单视之。我们过去制定的规则，往往过粗，研究问题，多重在原则，缺乏就事论事的具体的研究工作。该项工作需要的是以最大的可能做到具体化，详尽化，以便破除自由裁量的空间。让公众知道哪些部门拥有哪些具体信息，哪些具体信息可以获得，从而将信息公开制度落到实处。

（2）国务院组织行政人员以及专家学者对报送信息进行评定。鉴于自然公正的原则，任何人不能做自己的法官，各部门、各省报送的信息应该由国务院组织专门的人员对其进行评核，以确定信息是否完全，不予公开的信息的具体范围是否正确。建议该团队应该在专门调研的基础上给出答案，而不是简单判断。该工作显然是一项浩大的工程，而不应该被安排为简单的专家咨询性的一般业务。

国务院将上述评核后的附表转交各部委和省政府，由各部委和省政府将其作为《政府信息公开条例》的附表发布。之所以不是由国务院直接发布是因为这些内容较为具体，且直接制定主体不是国务院，可能会存在许多不完备之处，会随时更改，而国务院的规定不宜时常变动。

（3）以排除法确定未列名信息的公开属性。历史告诉我们实践远比预先设想的复杂，各部委和各省级政府无论如何努力，都难以避免一些疏漏，这些疏漏会在实践中被发现。或许有些部门故意隐瞒一些对自己单位或者系统具有重要价值、又不为外人所知的信息。为了防范上述问题的出现，建议采取排除法的立法技术，凡是在清单范围内列名的不予公开的项目不予公开，凡是没有被不予公开项目列名而在实践中利害关系人有证据证明行政机关存在该信息的，该信息应该无条件公开，属于国家秘密的除外。如果由此造成他人权利受损，应该由行政机关承担责任。之所以如此，是因为该问题的漏报是行政机关的责任。

2.政府信息不真实问题的解决措施

（1）政府信息的全面公开具有防止信息的失真作用。前述促进信息全面公开的措施对于信息的真实性的保障也就有重要意义。如近期国务院发出三公消费公开的时间表，这是一件具有重大意义的举措。但是，该举措并非会一定带来如期的结果。所谓“上有政策，下有对策”，这一点不能不防。否则，政府公信力不仅不能得到提高，反而会降低。如，有的单位可能会将三公消费支出转入不予公开项目或者社会不知情项目的账目，致使公开的三公消费数量很低，逃避真实的公开。如果信息公开的范围全部囊括，那么，三公消费账目将逃无可逃，否则，会造成其他项目的支出的不合逻辑。

（2）原始资料数字化扫描处理。原始资料是验证信息公开的有效措施。虚假信息公开之后，如果不能够被验证，虚假信息就成了真实的信息，如果原始资料能够公开，相关信息公开义务部门将很难对原始资料作假。但是，这一措施涉及到信息公开义务部门的公开成本问题。为此，建议在确定公开信息范围的具体范围时，同时界定数字化要求的范围，对有些项目进行数字化扫描处理，原始资料网上公示。

（3）虚假信息提供的责任追究制。《政府信息公开条例》对于提供虚假信息的，没有规定处罚措施，也缺乏对虚假信息的界定。故，笔者建议对于伪造政府信息以及故意提供一部分信息，隐瞒另一部分信息，从而能够产生误导效果的行为界定为提供虚假信息。或者将二者分别表述，对相关信息公开义务部门和负有责任的个人设定处罚措施和程序，以完善法律责任的条款。

3.政策落实中主动公开信息问题的解决措施

（1）以目的实现为选定主动公开项目的原则。除了《政府信息公开条例》规定的主动公开的项目以外，在政策落实过程中，相关部门需要对主动公开的信息作出规定，如经适房分配中公开政策的制定。但是，由于主观和客观上的原因，有些部门制定的公开项目不够科学，有的甚至为了公开而公开，因此，很难达到公开信息制度的目的。因此，笔者建议，在政策落实过程中需要公开相关信息的，该公开项目的选择应考虑行政目的的实现，并以此为据，设定公开信息的项目，让公开的信息服务于公开的效果。否则，相关信息繁多，太多的信息反而会淹没公众的注意力，无法形成监督的焦点。如前述“六连号”事件中，申请人现住房的地址、申请人的单位就是对监督具有意义的信息，相关部门在制定文件时，应该将该类信息包含在主动公开的范围之内。

（2）以增加可验证性设定信息公开的辅助措施。如前述“六连号”事件中，对于他人收入、房产等信息的公开，如果其他利害相关人无权对该信息进行查阅的话，该公开依然不具有服务于目的的价值。为此，在规定上述项目公开时，应设定其他申请人对上述项目进行验证的权利。这一权利如果不能来自于法律，或可以来自于申请人在申请时的书面同意。

［注释］

①这里的“信诚”不应理解为“信”和“诚”两个名词，“诚”是对“信”的修饰，在于说明为政者信用必须诚恳，即，应该认真兑现，从后一句话就可以看出作者真正的意思。

② “六连号”事件系指2009年，湖北省武汉市武昌区余家头小区三期B座124套经济适用房分配过程中，在摇号选中的申请人中有6个人号码相连的事件。

［1］ 王伟国.诚信体系建设法治保障的探索与构想［J］.中国法学，2012（5）:26.

［2］ 周老虎影响政府公信力 专家:危机源于忽视网民［EB/OL］.2008－7－1.http://politics.people.com.cn/GB/1026/7450810.html

［3］ 学者称政府信息主动公开监督机制形同虚设［EB/OL］.2011－4－24.http://news.sina.com.cn/c/2011－04－24/023922346940.shtml

［4］ 周 勇.“政府信息不存在”案件中证明困境的解决路径探析［J］.行政法学研究，2010（3）:58.

［5］ 浙江省高级人民法院课题组.政府信息公开行政诉讼案件疑难问题研究［J］.行政法学研究，2009（4）:21.

［6］ 武汉经适房“六连号”丑闻背后有多少黑幕［EB/OL］.2009－6－23.http://www.chinanews.com.cn/estate/news/2009/06－23/1746054.shtml