新型城镇化与经济转型：反思与借鉴

◎ 李世兰

坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展是党中央的重要决策部署，中共中央在十六大、十七大工作报告以及2013年中央经济工作会议中都明确提出，要积极稳妥推进城镇化，提升城镇发展质量和水平。我国过去30多年经济社会持续高速发展，靠的是改革开放；我国今后30年要持续发展，靠的是中国城镇化的扩大内需，中国城镇化也大大促进全球发展。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里兹甚至将中国城镇化将和世界高科技创新一并成为深刻影响21世纪人类发展的两大课题。因此，如何从发展的眼光看待城市化发展的一般规律与现实发展的碰撞，分析城市化过程中经济转型升级的具体实践与未来调整方向具有重要现实意义。

一、城镇化的概念与发展规律

（一）城镇化的概念

城镇化是人口向城市（镇）集中的过程；是人类生产活动从农业向二、三产业转换，生产要素向城市（镇）流动的过程；是乡村地域向城市（镇）地域转化升级，城市地域向外扩张和城市内部不断转型演变的过程；是城市文明不断发展并向广大农村传播的过程；是不断提高现有城市的支撑力和承载力的过程。中国城镇化不等于城市化，城镇化更加强调在乡向城转化过程中，“镇”作为重要节点所发挥的作用，城市化重视城市的建设和作用，国际比较中常用城市化率。推进城镇化并不是不发展大城市，而是强调建立布局合理、金字塔式的大中小城市和小城镇体系。城镇化促进解决“三农”问题，畅通了农村富余劳动力转移的出路，分流了大中城市发展的压力，避免了大城市无序、无限地扩张，促进了城乡统筹发展及社会和谐。

（二）城镇化发展的一般规律

1.阶段性规律

从时间上看，城市化发展具有阶段性规律。美国城市地理学家诺瑟姆通过对一些国家城市化发展历史轨迹的研究，发现城市化进程的轨迹接近一条稍微拉平的S型曲线，即可以分为三个阶段：城市化率30%以下为初期阶段，由于工农业生产水平较低，工业提供的就业机会和农业释放的剩余劳动力数量都很有限，城市化发展十分缓慢；城市化率30%-70%为中期阶段，工业基础已经比较雄厚，农业劳动生产率也大为提高，工业的快速发展能够为大量农村剩余劳动力提供就业机会，城市化进入加速发展阶段；城市化率在70%-90%为后期阶段，在该阶段，农业人口比重已经有限，而农业生产又必须维持一定的规模，此时城市化发展又会趋于平缓，经济发展的主要特征是从工业经济向服务经济转变，提升质量和品质是这一阶段的主要任务。[1]

2.要素集聚与扩散规律

从空间上来看，城市化发展过程是在市场共同作用下的生产要素配置过程。根据空间经济学原理的解释，经济活动在向心力和离心力的共同作用下逐渐完成自组织化，形成一个稳定的“中心—外围”空间结构，但当运输条件、生产技术、人口分布等外部环境发生变化后，这种稳定就会被打破，经过新一轮的自组织化过程，新一轮的集聚的产生，达到一个新的稳定结构。这样，城市化过程就是一个集聚效应和扩散效应交替出现的过程。

3.经济发展水平决定规律

城市化发展过程与经济发展水平直接相关，两者互为促进、互为因素。钱纳里的“世界发展模型”研究表明：当工业化率、城市化率同时处于0.13左右的水平以后，城市化率开始加速，并明显超过工业化率。同时，发展中的城市以其聚集效应也为工业的发展提供了良好的条件，包括各种基础设施和生产要素，尤其是总量不断扩大的劳动力市场，对工业持续增长起到积极的拉动作用。[2]对多数发展中国家来说，城市化还通过不断吸收农村人口以改造传统的农业生产方式，使城市主导产业从农业走向工业为主，进而向制造业和服务业并举进行演进。

二、新型城镇化的提出与意义

改革开放30多年来，我国走的是一条工业化推动经济发展的道路，存在增长方式粗放、产业层次低、对资源环境的消耗较大、城市化比较滞后的弊端。在城市人口密度急剧膨胀的过程中，拥堵、污染、脏乱等种种公共资源与环境压力下的“副产品”开始被人们诟病。有调查显示，近六成的一线城市白领有逃离的想法。从“孔雀东南飞”到“逃离北上广”，作为世界第三大都市圈的大珠三角城市群正面临规模扩张之后的城市质量提升的发展困惑。

传统城市化走的是一条“拼土地、拼资源、拼成本”的道路，随之带来了基础设施建设滞后、环境污染严重、城市管理水平粗放等一系列问题。新型城市化是对传统城市化的一种扬弃，低碳、均衡、创新、可持续都是新型城市化发展道路的标志。2011年我国人口城市化率已经超过50%，这意味着我国已经从“人口转移型城市化”向“结构转换型城市化”转变的关键时期。要突破上述瓶颈，对处于工业化中期向工业化后期、后工业化时代转型的中国尤为紧迫，智慧、低碳、宜居新型城市化渐渐成为带动经济转型升级的新引擎。

因此，实施新型城城镇化之路具有重要的现实意义。首先，城镇化是提高经济发展水平及实现现代化的必由之路，是推进区域协调和城乡协调发展及构建和谐社会的根本途径。[3]其次，城镇化是扩大内需及拉动经济继续又好又快发展的重要引擎。它很大程度上替代我国10万亿的出口，形成发展方式由投资主导、出口驱动向消费主导转变的坚实基础。另外，城镇化还有利于我国永续发展，扩大内地承接发达地区产业和人口双重转移的能力。

三、我国城镇化发展过程的反思

（一）掠夺式扩张的城镇化之反思

数据统计显示，1980年，中国只有51个城市人口超过50万，自上个世纪90年代起，中国超过50万人口的城市数量显著增加。从1980年到2010年的30年间，共有185个中国城市跨过50万人口门槛。若以城市化率（城镇常住人口占总人口的比率）来衡量，1978年中国城市化率为17.9%；2009年底，城市化率达到46.6%；2010年，据第六次全国人口普查主要数据公报，中国城镇人口比重为49.68%；至2011年，中国城市化率首次突破50%。2011年是中国城市化发展史上具有里程碑意义的一年，城镇人口占总人口的比重将首次超过50%。这标志着中国发展进入了一个新的成长阶段，城市化成为继工业化之后推动经济社会发展的新引擎。[4]从中国社会转型的角度看，中国目前仍然处于结构变动弹性很大的阶段，仍然充满着机遇。中国未来的发展必须寻找新动力。而城市化推动、国内消费的推动、社会体制改革的推动，将成为未来二十年中国改革和发展的新动力。

改革开放之后，有约3亿人口从农村迁移到城市，目前中国城市化率正以每年0.9%的速度在增长，但是这支大迁徙的大军并未全部成为真正拥有城市户籍的人口。2010年中国城市化率为46.59%，然而城镇户籍人口率却只有33%，两者的差距为13.6%。若以第六次人口统计数据来计算，约有1.82亿人口属于这13.6%的差距之内，这些人生活在城镇里的人没有城镇户口及享有城镇居民待遇，有人称之为“半城市化人”。从常住人口计算，中国用30年完成了发达国家百年的城市化进程，而以户籍人口计算，我国的城市化率则要低得多。据《21世纪经济报道》披露，根据2010年的数据，10年时间，全国常住人口城市化率提高了12.2%、达到46.6%，户籍人口城市化率仅增加1个百分点，只有26%。

经济改革带来了人口迁徙，但配套的社会改革进展迟缓，城市化发展由此失衡。现在的城市化是“两要两不要”，要农民工的劳动力不要农民工，要农民的土地不要失地农民。农民进入城市而不能享受市民待遇，这样的城市化率没有意义。去除没有享受市民待遇的人群，现在的城市化率估计只有40%。①半城市化实现了农村人口与城市中低端就业市场的对接，而未完成包括就业、福利、教育在内的全部衔接。户籍制度、土地制度、行政制度等在城市捆绑了养老、医保、教育、就业、住房等利益；在农村捆绑着宅基地、承包地、林权、林业用地等利益。2011年6月28日，《中国国土资源报》刊登文章，指出今后20年，全国每年将有1200多万农村人口转移到城镇地区，按照目前我国农村居民人均用地153平方米计算，每年将新增闲置农村宅基地276万亩。据统计，目前我国2亿亩农村宅基地10%～20%是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30%。

（二）线性发展型城镇化之反思

在全球经济一体化的形势下，我国取得了持续高速经济增长、综合国力大幅度提升的辉煌成就。与此同时，改革开放以来的20多年，工业化发展很快，推动并实现了大规模的城市化。城镇化推动了我国经济和社会的发展，在一定程度上改善了居民的生活条件。目前全国661城市，2.1万个建制镇，城镇建设总用地3.46万平方公里，仅占国土面积3.4%左右，但却产生了全国GDP总量的74%，城镇化水平为43%，属于中等发达国家的基准水平。[5]

我国城镇化发展过程走的是一条线性发展型道路，即许多城市的经济增长仍然采用的是粗放型增长模式，这种依赖高投入、高消耗，低效率、低产出，追求数量而忽视质量的增长方式给城市的可持续发展带来巨大压力。国内单位产值能源消耗相当严重，比国外高出2.2倍，比欧盟国家高出4.5倍，比日本高8倍，比印度高0.3倍。高能源消耗直接导致的后果，即是能源的短缺，“电荒”、“煤荒”、“水荒”已经是我国经济发展不可逃避的问题。[6]对于我国城镇发展来讲，自然资源的短缺和生态环境的恶化是我们面临的最大的挑战，因此，未来我国的新型城镇化发展道路，不能继续采用这种线型的、粗放式的发展道路，而是应该根据城镇化的发展规律和我国现阶段社会经济状况，考虑如何走集约式的精明增长之路。

（三）土地助推型城镇化之反思

衡量城镇化的基本指标有两个，即人口城市化和土地的城市化。一方面，大量的农村剩余劳动力以“民工潮”形式进城打工，初步完成了劳动力的城市化，而非人的城市化；另一方面，城市发展亟需大量建设用地，从而造成了土地的城市化。在我国的城镇化发展过程中存在着土地城市化过快发展的现象，具体表现两个方面：一是城市土地利用问题。在城市用地方面，上个世纪90年代以前，我国城市人均占地普遍偏低。十多年来城市人均占地很快达到110-130平方米的高水平。这个水平，是大多数人均耕地资源比我国多几倍乃至十多倍的发达国家的水平。甚至超过发达国家一部分城市的水平。二是土地财政问题。2000年至2009年，城市建成区面积增长了69.8%，城市建设用地面积增加了75.1%，但城镇常住人口仅增加了28.7%。2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，占财政收入比重达32.53%，5年来全国共批准新增建设用地3300多亩。城市政府过度依赖“土地红利”，使过高地价推高房价，城市房地产形成过度泡沫的局面。城市政府的土地财政推高了房价，加剧了房地产的泡沫化。

在计划经济年代，我们快速地实现了国家的工业化，靠的是工农业产品价格的剪刀差，靠大量剥夺农民的积累，快速实现了工业化。改革开放以后，情况发生了很大的变化，但是近些年来，在城市化，特别是新世纪城市化加速以后，我们又不自觉地走上了另外一条道路，即利用城乡土地的价格差来掠夺农民。有人指出，我国城市化面临的三大财富掠夺：一是食利阶层对创造附加价值的劳动者的财富掠夺；二是土地拥有者通过非生产性方式对社会附加价值创造者的财富掠夺；三是原住民对移住民的财富掠夺。中国城市化过程中的土地制度缺陷（国有土地的交易只能通过政府权力才能够进行），从而使得到国有土地财富转化地方政府资产、转化为政府官员的个人权力，从而使得国有土地财富迅速私人化，也使得让城市化过程中的土地财富的溢价及住宅的升值短期内迅速向少数人聚集。2011年福布斯全球华人富豪榜显示，213位华人身家超过10亿美元，一个全球性的华人富豪圈正在兴起。”“值得关注的是，华人财富的崛起，伴随着华人在全球制造业正在日益占据主导地位。而华人财富在地产业的过分聚集，也是一大特色。”

（四）政府助推型城镇化之反思

经济发展中有两只手，一只是“看不见的手”即市场，另一只是“看得见的手”即政府。城市发展的过程是政府和市场进行资源配置的过程，这一过程就需要两者进行一个功能定位，尤其是政府需要考虑，要做一只“无为之手”还是“掠夺之手”？显然，完全依靠市场来调节资源配置，政府无为而治的方式，有可能出现市场不灵，相反，如果政府过多的参与资源配置过程，会出现市场信号失真，这两种方式都难以达到市场资源优化配置的目的。我国的城镇化发展中政府的绩效考核采用单一考核机制，在这种“唯GDP论”的引导下，一些地方政府领导开始采用多种形式“创造GDP”以便达到考核标准。所以出现了城市基础设施建设的盲目投资、城市产业结构的趋同化现象越来越明显。这种形式带来了经济的表面繁荣，但是背后承担的却是城市发展用地的无序扩张、城市资源环境的承载力越来越脆弱。因而，这种违反自然规律和经济规律的发展模式注定是一种急功近利的不可持续的发展模式，是一种缺乏可持续发展的理念的发展模式。

四、新型城镇化过程中的经济转型经验与启示

新型城市化就是坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以和谐社会为方向，以全面、协调、和谐、可持续发展为特征，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城市化、全面提升城市化质量和水平。通过借鉴发达国家的城市转型经验，可以为我国新型城镇化过程中存在的问题提供一些借鉴与思考。

（一）总体发展规划先行

城市发展规划先行，发达国家城市转型的成功经验之一便是制定总体发展规划。例如汉堡在1996年制定了《汉堡城市发展构想》战略规划，规定了汉堡在全球化城市改造行动的基本思路和详细内容，在全球性空间布局及思考、城市改造行动所涉及的策略、城市可持续发展的核心思考与原则、城市对外关系与国际支持的营造等方面做了阶段性规划和远景规划。巴黎在20世纪60年代制定的一系列总体和转型规划为巴黎城市转型奠定了制度和法律基础。《巴黎地区城市总体规划》的目的在于限制城市向郊区的无序蔓延，将土地分为城镇建设用地和非建设用地，1994年《法兰西岛地区区域发展指导纲要（1990-2015）》主要是针对巴黎和远郊四省区域发展不平衡现象，确立了巴黎大区后期的区域分工发展模式，《巴黎大区可持续发展计划》和《2000至2006年国家-大区计划议定书和大区规划》的宗旨在于强调巴黎市和巴黎大区的建设和整治，保持区域经济社会文化和环境均衡发展。

（二）大力发展服务经济

随着工业化的发展，城市的产业结构也随之演进。发达国家的城市转型过程中，大力发展服务经济，通过构建服务经济和制造业经济相协调的产业体系来提振城市的经济竞争力。它们普遍的做法是实施“多元化经济”战略，大力发展服务业的同时，更新发展制造业。在这一发展过程中，许多知名城市突出了自身的服务经济特色，形成了独具特色的城市标签，比如伦敦被称为“金融之都”，巴黎被称为“时尚之都”，鲁尔重点发展的工业会展和旅游，而汉堡则重点发展现代航运服务。

（三）郊区发展和中心城市更新同时发展

郊区实现工业郊区化和居民郊区化相融合，而中心城区则通过更新和复兴实现城市复兴。例如芝加哥的城市化过程就是这种模式。城市发展过程中，由于中心城区出现了制造业污染，同时中心地价上涨，再加上公路和汽车的便利化，一些居民开始向郊区搬离，从而实现了居民郊区化。芝加哥20世纪50和60年代加快建设高速环路、轨道交通，货运方式从铁路向公路转变，再加上制造业企业迁入税收优惠，从而实现了工业郊区化。在中心城区复兴方面，芝加哥在70年代改善道路、基础设施和住宅建设，按照三原则：发展和多元化、交通和可达性、滨水地区和开敞空间进行发展；80年代则构建多元经济体系，以服务业为主导；而现在，中心城区成为现代服务业、公司总部、金融和证券机构集中地。

（四）重视人才和非营利性机构的作用

它们加大对创新要素的重视和投入的同时，重视基金会和教育、医疗机构等非营利性机构的作用。例如匹兹堡在城市转型的过程中，即重视匹兹堡大学、梅隆大学等高校机构的创新力量，也充分发挥了海恩兹基金会、卡内基基金会以及一些社区组织的作用。而德国鲁尔则以科技创新作为源动力，加强“产、学、研”结合，不断改进技术、更新产品。芝加哥则以100所大专院校和500多个科研中心，以科技人才和科技资源为基础，发展生物医药和新型高科技产业，高科技园区、生物医学园区孵化成功率达80%，另有多家风投基金为项目发展提供足够的基金。

注释：

①此数据由研究三农问题的学者李昌平提出，他同时提出了一个值得思考的问题：什么样的城市化率才有意义？

[1]任丽霞.河北省“三年大变样、推进城镇化”过程中的问题及对策思考[J].教育教学论坛,2010(12):146-146.

[2]许峰.我国近郊农村城市化研究——兼论城市化与工业化的协调发展之路[D].东南大学学位论文,2008.

[3]平欣光.对推进中国特色城镇化的思考—兼议大珠三角城市群建设[J].城市观察，2010(6):117-118

[4]社科院称我国今年城镇人口将首次超过农村[N].经济参考报,2011,12,20.

[5]陆大道等.基于我国国情的城镇化过程的综合分析[J].经济地理,2007(6).

[6]段禄峰,张沛.我国城镇化发展模式探讨[J].商业时代,2009(6):6-7.

[7]牛文元.中国新型城市化报告2011[M].科学出版社,2011.