注册会计师考试制度发展述评——基于防范与治理考试舞弊的视角

方奕诒 章爱文 王如峰

一、引 言

我国注册会计师全国统一考试制度于1991年正式创立，同年12月7日至8日举办了第一届注册会计师全国统一考试。1993年起每年举行一次，至2011年已举办20次考试。经过不断的改革完善，我国已建立健全了注册会计师考试制度体系、质量保证体系和组织管理体系。截止2011年底，累计已有近16.1万名考生通过全部科目的考试，为注册会计师行业的健康发展提供了重要的人才支撑。注册会计师考试已成为注册会计师行业人才建设和诚信建设的重要组成部分，是国内声誉最高的职业资格考试之一。然而，如同其他各种考试一样，在严谨的注册会计师考试过程中也出现了舞弊现象。如何防范与治理考试舞弊行为成了非常值得研究的课题。

晓古可以通今，只有了解过去，才能把握未来。本文以可以查阅到的、我国自1991年至2011年公开发行的报刊、杂志上登载的、关于我国注册会计师考试制度的规范性文件、新闻、评论、学术论文为研究资料，通过对这些资料的检索、搜集、分类、归纳、提炼，梳理和归纳了1991年至2011年期间我国注册会计师全国统一考试制度中有关防范与治理考试舞弊行为的规定及其效果，分析了不同时期的相关规定出台的背景，评价了不同时期的相关规定取得的主要成果和存在的共同缺陷，展望了我国未来的注册会计师考试制度在防范与治理考试舞弊行为方面的发展趋势。

二、实行注册会计师考试制度和杜绝考试舞弊的意义

（一）实行注册会计师考试制度的意义

作为注册会计师职业的统一准入制度，作为保障注册会计师公正执业的一项基础性制度，注册会计师考试制度关系到注册会计师行业人才的培养，是注册会计师行业人才建设的重要保证，是注册会计师制度的重要组成部分。注册会计师考试制度的建立与实施有以下重要意义：第一，将进一步强化注册会计师资格考试管理工作，促进注册会计师行业的诚信建设，确保注册会计师资格考试的质量，遏制和处理注册会计师考试及组织管理工作中的违规行为，维护考试信誉和考生的合法权益，确保注册会计师资格考试的透明、公平和公开；第二，对于提高我国会计教育的水平，促进会计教育与注册会计师职业更紧密的衔接；第三，从更深层次看，对于推动我国建立科学的、合理的、符合中国国情的考试制度有着重要的现实意义。

（二）考试舞弊的概念

狭义的考试舞弊是指考生在考场上采取不正当的手段，想非份地得到高于自身实际水平的成绩的种种违纪活动和虚假行为，例如夹带、偷看、传递、换卷、冒名顶替等。广义的考试舞弊除上述考场内的作弊行为，还包括考场外的种种违纪行为，例如考前泄漏或窃取与考题有关的信息、考后更改答案、争分、送分等现象。

（三）杜绝考试舞弊的意义

从经济学的视角分析，考试舞弊是风险与收益的博弈；从教育学的视角剖析，考试舞弊是对国家考试制度的严肃性、公正性的悍然挑战；从社会学的立场评判，考试舞弊则是对全社会道德诚信的严峻考验。

现今社会，考试舞弊之风较之以往更甚，并逐渐腐蚀社会机体，侵蚀人的心灵，麻痹人的意志，淡化人的学习进取心，其危害性不可忽视。考试舞弊现象是考试系统的一种恶性“细胞”，这种恶性细胞的存在不仅破坏了考试的公平性原则；一旦形成气候，就很难根治，久而久之就会侵蚀到人们的思想深处，麻痹人们的思想；败坏良好的社会风气，打乱正常的社会秩序，进而影响考试系统的有效性，严重影响了考试的质量。

“诚信”既是一种世界观，也是一种社会价值观和道德观，无论对于社会或者个人，都具有重要的意义和作用。对于每个社会成员而言，“诚信”是立身之本，处世之宝。杜绝考试作弊现象有利于促使考生努力学习，形成良好的社会风气。

三、我国防范与治理注册会计师考试舞弊情况的发展历程

（一）探索阶段（1991年－2000年）

为了建立中国注册会计师考试制度，中注协先后研究了国内的各种资格考试和教育考试制度，并考察了美国、加拿大、英国、德国、日本等国的注册会计师考试制度，重点研究了美英等国注册会计师考试大纲、考试教材和考试试题。在关注国际上注册会计师考试制度的发展变化、深入探索和认识注册会计师考试的规律、充分借鉴国内其他类型的考试和有关国家及地区的注册会计师考试经验的基础上，研究形成了行业人才选拔制度的基本构想。

1991年，财政部注册会计师考试委员会（简称全国考试委员会）先后发布了《注册会计师全国第一次统一考试、考核办法》、《注册会计师考试命题原则》、《注册会计师全国第一次统考考试工作规则》，初步形成了包括规范考试报名条件、考试科目、考试范围、试题结构等内容的考试基本制度以及考试组织管理制度。1991年12月7日至8日，举办了第一次注册会计师全国统一考试，共有2.3万余人报名参加考试，473人取得了全科合格成绩。

考试前，全国考试委员会对每个环节的工作都做了严密的规定，特别是对试卷的印刷、存放、保密、密封和交接工作进行了严格的监控。在考试的过程中得到了武警、公安、铁路、民航等部门的大力支持。许多省、自治区、直辖市财政机关领导都亲临考场，参与监督管理工作。1991年考试的顺利举行，拉开了通过规范、严格的考试渠道选拔高水平注册会计师的序幕，标志着注册会计师考试制度的正式确立。

根据财政部1992年9月17日注册会计师第二届全国考试委员会第一次会议审议通过的《注册会计师考核办法》以及《1993年度注册会计师考试办法》的有关规定，汲取1991年度注册会计师全国统一考试工作的经验，全国考试委员会决定1993年注册会计师考试于10月16、17日举行。在1993年度注册会计师全国统考第二次工作会议上，对试卷的印制、运送及保管等工作进行了具体安排，统一由武警押送试卷并明确规定了送卷的线路。此外，还规定要认真抓好考试中组织报名、发放复习资料、组织辅导学习班、设置考场、组织监考队伍等几个环节，切实做好保密工作。

为了确保考试实施万无一失，1994年全国考办在考前向各地考办下发了两次明传电报，重申考试纪律，加强保密措施；并向22个省市派出15个巡考小组，检查考试情况，保证了考试纪律严密、秩序井然，确保了考试的顺利进行。

1995年全国共有21.4万余人报考，是1994年的1.8倍，超过前三次考试报名人数的总和。为了保证考试组织工作的顺利进行，全国考试委员会1995年先后发布了包括规范考务组织、评卷管理、成绩管理、档案管理、违规处理、考试保密安全等各环节在内的《考务工作规则》、《应考人员守则》、《应考人员违纪、作弊处罚规定》等组织管理制度体系，提升了考试组织管理的规范化水平。

为确保考试质量，严格考试纪律，1996年度注册会计师全国统一考试工作会议修改了《考务工作规则》、《监考人员守则》、《应考人员守则》、《应考人员违纪、作弊处罚规定》，希望通过这些规则使各项组织工作尽快走向制度化、规范化。

1997年度注册会计师全国统一考试中发生了一些较为严重的违纪、作弊问题。一是雷同试卷和有抄书嫌疑的试卷，反映出监考人员严重失职、监考不严或协同作弊的问题。二是场外答题。三是由他人替考、考试中交换试卷、互写姓名。对于这些问题，全国考办和案件涉及到的地方考办一起进行了深入查实，并根据考试的有关规定做了严肃处理。

1998年，全国考试委员会对《应考人员守则》、《考务工作规则》、《考试违纪、作弊处罚规则》和《监考人员守则》进行了补充修订，并重点指出严肃考试纪律是提高注册会计师考试的社会信誉的基础，必须把我国注册会计师考试工作的组织质量不断推向更高的水平。

在2000年度试卷的评阅及成绩登录过程中，全国考试委员会办公室发现作弊、违纪约900人次，按《注册会计师全国统一考试违纪、作弊处罚规则》的规定，对违纪、作弊人员分别给予取消单科考试成绩、取消2000年度全部参考科目成绩和取消今后两年的考试资格等处罚。

（二）规范阶段（2001年－2010年）

2001年，财政部第十届注册会计师考试委员会第二次全体会议审议通过了注册会计师全国统一考试相关规章制度的修订意见，全国考试委员会发布《注册会计师全国统一考试违纪作弊处罚规则》（以下简称《处罚规则》），进一步严肃了考试纪律、加大了查处违纪作弊行为的力度，进一步保证了注册会计师考试的顺利实施。

2004年度注册会计师全国统一考试工作在可控、有序的状态下圆满结束。这次考试进一步完善了考试工作，提高了考试的组织管理水平和科学化水平，严肃了考试纪律，加大了对违纪作弊行为的处罚力度。考试期间，各地共发现并处理违纪作弊人员62人科次，比上年的75人科次减少13人科次。阅卷期间，发现雷同试卷43份，比上年的139份减少了96份。通过几年的不断努力，考试纪律有了明显好转。

2005年，全国考试委员会办公室发布了《注册会计师全国统一考试违纪作弊行为处理规定（征求意见稿）》，对参加注册会计师全国统一考试的应考人员、考试工作人员及其他相关人员违反考试纪律和考试工作有关规定的违纪作弊行为进行了细化，并进一步明确和规范了处罚措施与程序。

2006年，在中注协的积极推动下，财政部以部长令的形式公布了《注册会计师全国统一考试违规行为处理办法》（以下简称《处理办法》），使得考试纪律监督步入了法制化轨道，进一步加强了注册会计师考试管理，进一步加大了对违纪作弊行为的查处力度。

该《处理办法》与原《处罚规则》相比，主要变化包括：

（1）增强了文件的权威性。原《处罚规则》为财政部注册会计师考试委员会发布，而《处理办法》以财政部部长令的形式下发，进一步增强了其权威性。

（2）针对近几年新出现的违纪作弊行为，对以讨论或者打手势等方式传递考试信息的行为，监考人员按规定程序终止其本场考试，并责令退出考场，并由省级注协给予其取消本场考试成绩和三年内（不含当年）不得参加注册会计师考试的处理。

（3）明确了考试工作人员违纪作弊行为的界定，并制定了相应的处罚条款，强化了考试工作人员的责任。

（4）更加系统地规范了处罚程序，保证了处罚程序的科学性和严肃性。

在2007年度注册会计师考试中，中注协和各省级注协共发现84名应考人员有严重违规行为。这些严重违规行为包括：23人使用规定以外的物品或抄袭与考试内容有关的资料；37人在他人协助下使用设备舞弊，或由他人代考；24人的试卷被鉴定为违规试卷。根据《注册会计师全国统一考试违规行为处理办法》的规定，中注协和相关省级注协对上述违规应考人员分别作出了3-5年内不得参加注册会计师考试的处理。

根据《注册会计师全国统一考试违规行为处理办法》的规定，中注协和各省级注协对在2009年度注册会计师全国统一考试中的86名违规人员作出取消本场考试成绩、3年或5年内不得参加注册会计师考试的处理。这些人员的违规行为主要包括：22人携带规定以外的物品，或不按规定时间交卷，或撕毁答题卡；24人携带并使用规定以外的物品，或抄袭与考试内容有关的资料；32人携带并使用无线电设备舞弊，或由他人代考，或相互抄袭。

2010年，财政部令第57号《注册会计师全国统一考试违规行为处理办法》（以下简称“新《处理办法》”）的印发，更进一步加大了对注册会计师考试违规违纪行为的处理力度。同时，全国考试委员会对《考务工作规则》、《监考人员工作规则》和《应考人员考场守则》进行了重新修订。

新《处理办法》与原2006年发布的《处理办法》相比，主要变化包括：（1）增加了对替考人员、场外协助作弊人员等相关人员的处理措施及处理程序。（2）细化了对应考人员利用高科技手段舞弊等违规情形的表述。

2010年全国考试委员会办公室继续加强制度建设，积极协调推动财政部、工业和信息化部、公安部联合下发了《关于加强防范和打击非法利用无线电设备在注册会计师全国统一考试中舞弊行为的通知》，建立联合防范工作机制，切实维护注册会计师考试的公平和秩序。

根据《注册会计师全国统一考试违规行为处理办法》规定，中注协和相关省级注协对在2010年度注册会计师全国统一考试中的57名违规人员作出了处理。这些人员的违规行为包括：14人携带规定以外的物品；4人不按规定时间办理交卷手续；2人考试结束前涂改身份证和准考证号码；16人在答题卷密封线外写有个人信息；4人携带规定以外的物品并抄袭与考试内容有关的资料；17人的试卷被专家组鉴定为违规试卷。

（三）悬疑阶段（2011年）

2011年注册会计师考试在全国共设置11940个考场，55.2万名考生报名参加考试。然而，在考试开始之前，网上和QQ上就已经开始流传所谓“真题帖子”、手写试题的照片、印刷试题的照片以及考题答案等。一些考生事后发现，这些“帖子”虽然真真假假，但其中的一些题目确实与本年的考试题惊人地“吻合”，且内容涉及不止一门考试科目。早在考试之前的复习阶段，不少考生就曾多次收到“卖题”的短信，称只要交上几千元，就能提前拿到试题答案，确保考生顺利“通过”考试。

这种通过网络、手机短信等媒介打出“考试包过”或承诺开考后实时向考生传送答案的行为，严重影响了注册会计师考试的形象，直接损害了考试的公正性和公信力。为此，考试结束后的2011年9月18日，中国注册会计师协会在其官方网站上发布公告称“考试期间有不法分子通过网络叫卖此次注册会计师考试的试题和答案，严重干扰考试秩序，损害注册会计师考试的公信力。”并称将开展全面调查，对于任何干扰、损害和破坏注册会计师考试的不法机构和个人，一经查实，将提交司法机关追究其法律责任。

四、对我国防范与治理注册会计师考试舞弊情况的评价

从我国注册会计师全国统一考试制度中有关防范与治理考试舞弊行为的规定及其实施的历程来看，这些规定在不同的历史时期均取得了积极的、可喜的成果。这些成果主要表现在以下方面：

第一，有力地保证了注册会计师考试制度的建立和实施，维护了注册会计师考试的权威性和公信力。

第二，有力地惩治了各种考试舞弊行为，为完善注册会计师考试制度建设积累了宝贵的经验。

第三，为我国完善其他类型的考试制度提供了正反两方面的借鉴。

在肯定成绩的同时，也可以看到，我国历次防范与治理注册会计师考试舞弊行为的规定及其实施存在以下缺陷：

第一，从历次发现考试舞弊行为和随后发布防治舞弊行为的文件来看，都有如下规律：发现某些舞弊行为之后，便采取有针对性的措施，发布相应的文件。可见，历次制定实施的文件基本上都是以“治理”为主，而“防范”功能不强，在“防患于未然”方面欠缺，前瞻性和可预见性不强。今后应“防范”与“治理”并重，甚至应该以“预防”为主。

第二，财政部发布的历次违规行为处理办法所能制裁和约束的仅包括应考人员、考试工作人员、其他相关人员。《注册会计师全国统一考试违规行为处理办法》（2010年2月2日财政部令第57号）第四条规定，“其他相关人员”是指应考人员、考试工作人员以外的，与注册会计师考试相关的人员。而对上述人员之外的人从事舞弊，扰乱注册会计师考试秩序，财政部门和注册会计师协会则毫无办法。因此，必须依靠多个部门（包括公安、武警、司法、电信等部门）联合治理注册会计师考试舞弊行为并加大执法力度，制定相关法律，严惩上述有关违规人员。

第三，历次防治考试舞弊行为的文件都规定得过于原则和笼统，可操作性不强，给具体落实带来了难度。

五、对防范与治理注册会计师考试舞弊的展望

1991年－2011年的20年间，我国注册会计师考试主管部门在防范和治理考试舞弊方面付出了艰辛的努力，取得了瞩目的成绩，值得肯定和赞扬。但2011年注册会计师考试出现的舞弊行为所形成的“悬疑之案”也着实值得考试主管部门和关心注册会计师事业的社会大众深思，在这桩“悬疑之案”彻底查清之前，我们至少可以对我国防范与治理注册会计师考试舞弊行为做出以下展望：

（一）坚持推行并完善无纸化考试

注册会计师考试方式自1991年至2011年的二十年间均为闭卷、笔试，借鉴会计从业资格考试采用无纸化考试的成功经验，注册会计师考试2012年将采用无纸化考试形式。无纸化考试是以优化的题库资源为基础，以现代信息技术为手段，通过随机组卷生成无纸化考试试卷进行考试，并及时生成考试成绩，集考试报名、试卷生成、上机考试、阅卷、成绩生成、合格证（单）打印等为一体的多元化的新型的考试管理模式。

建立题库是实施无纸化考试的关键环节。各管理机构应当高度重视题库的保密工作和后期管理，制定题库的保密规则，建立题库定期更新机制，更新的周期一般不超过1年，以确保考试的前瞻性、时效性、先导性、权威性和优质性。

随着经济的发展和社会的进步，无纸化考试具有提高管理效率、节约考试资源、规范考试管理等优势，这些优势是传统的纸质考试方式无法比拟的。无纸化考试方式是各种资格考试发展的必然趋势。

（二）考试形式更具多样化

作为无纸化考试形式的补充，在不实行机考或者在某些特定的地区或考生群体中推行无纸化考试难度太大而必须保留原有的有纸化考试模式时，可以采用花卷的模式，在难度基本相同的情况下甚至可以同时采用几套试题。

花卷就是试卷内容是一样的，题目、选项的顺序都打乱了，在同一考场上、在不同考场、在不同地区，所使用的试卷不一样，这里所说的“不一样”只是答案的选项顺序不一样。

在难度基本相同的情况下，甚至可以同时采用几套试题，采用多套试题混编使用，每份试卷直接对应一个条形码，考生和监考人员均无法判断考生所持有试卷是属于哪一套试卷。

（三）强化身份鉴别

在很多考试中，出现考生交换考试信息和相关材料，制作假身份证、准考证等相关证件，利用“枪手”以假证件替考的种种现象。随着科技的发展，应该运用高科技设备和技术，防止替考现象的发生。可以采取以下主要措施：第一，考生报名时应使用数码相机统一摄像，报名站应将考生的信息现场输入微机，现场打印，考生现场校对无误后签名确认。第二，配备活体指纹摄入仪、图像卡和部分软件，考生报名时采集指纹，建立考生指纹档案库，利用指纹识别考生。刷指纹考试取代身份证登记的方法将成为杜绝替考的又一利器。第三，应组织专人对所有考生的各科试卷逐个核对笔迹，鉴别真假。

（四）增加视频监控设备

视频监控目前可分为两大类：数字视频监控系统和网络监控（嵌入式视频监控系统）。应对所有的考场设置监控室，监控室除配备系统管理人员外，还要配备纪检监察人员和考务监控人员，对考试过程实时监控。还要增加视频监控设备对各考点的试卷保管、分发实行全程视频监控记录。

（五）打击利用无线电通信设备进行考试舞弊的行为

各考点应当强化和完善同时使用了无线电检测车、便携式检测仪、无线耳机检测器等一系列高科技手段的措施，有效屏蔽手机信号、对讲机信号、无线电针孔摄像头信号等所有通信信号，让作弊者无处遁形。

还要加强对考场周边的治安巡逻，特别要注意发现和查验考场周边带有无线发射、接收装置的车辆及相关人员，务求防范和打击利用无线电设备进行考试舞弊的行为。

（六）多部门协调，配合加强网络管理

随着计算机网络的不断发展，全球信息化已成为人类发展的大趋势。网络发展的多变化和复杂化，使得政府的管理难度加大，不法分子开始寻求利用网络手段进行考试舞弊。为了杜绝利用网络进行考试舞弊，政府相关部门要统一协调，形成联动机制，各司其职，多管齐下，狠抓网络安全，加强网络信息管理，共同打造一个和谐健康的网络环境。

为落实此设想，各个网站的运营者必须树立正确的经营管理理念，自觉拒绝发布泄露各类考试机密的信息。同时，应当教育和呼吁社会公众关注并积极举报泄露各种考试机密的违法行为。

另外，通信、保密、公安、纪检、监察等各相关部门应密切协调配合，共同加强网络监管，为此，最好由国家组织上述相关部门成立考试信息网络监管机构，加强信息监管，从源头上杜绝考试泄密。

（七）源头治理，内部监管

注册会计师考试必须强化源头管理、强化责任落实、从严执法，对于任何可能泄露试题的环节都应该严格监管，考试的组织者和监管者都应承担相应的责任。财政部应加强对各级注协的监管工作，杜绝注协舞弊。中注协应该采取切实措施强化内部监管，建立健全的内部控制制度，完善监督体系，加强对内部工作人员的法制教育和道德约束，做到强抓不懈，警钟长鸣。

七、结束语

注册会计师考试制度是注册会计师行业人才建设的重要保证，而落实防范与治理考试舞弊行为的措施和规定又是注册会计师考试制度实现既定目标的保证。

20年来，我国注册会计师考试制度中有关防范与治理考试舞弊行为的规定在不同历史时期均取得了积极的、可喜的成果；同时，也存在一些突出的缺陷，弥补这些缺陷与不足具有重要的现实和长远意义。

［1］肖书胜.对中国注册会计师考试制度改革的一点感受.中国注册会计师.2008（10）

［2］吕伶俐.李长爱.进一步完善注册会计师考试制度的建议.会计之友（中旬刊）.2010（06）

［3］中国注册会计师协会考试部编.建立健全考试体系.推进行业人才建设——中国注册会计师考试制度建设的回顾与总结.中国注册会计师.2008（12）

［4］财政部注册会计师考试委员会办公室.注册会计师全国第一次统一考试、考核办法.简介.财务与会计.1991（06）

［5］财政部注册会计师考试委员会关于公布.1993年度注册会计师考试办法.的通知.注册会计师通讯.1993（05）

［6］1994年度注册会计师全国统一考试办法.浙江财税与会计.1994（04）

［7］1995年度注册会计师全国统一考试办法.财务与会计.1995（04）

［8］1996年度注册会计师全国统一考试办法已出台.财务与会计.1996（04）

［9］1997年度注册会计师全国统一考试办法.财务与会计.1997（04）

［10］财政部关于印发.注册会计师全国统一考试办法.的通知.财务与会计.2001（10）

［11］财政部令第55号——注册会计师全国统一考试办法.中国工会财会.2009（05）

［12］中注协公布2007年度注册会计师考试违规行为处理情况.中国注册会计师.2008（08）

［13］中注协公布2009年度注册会计师全国统一考试违规行为处理情况.中国注册会计师.2010（10）

［14］中注协公布2010年度注册会计师全国统一考试违规行为处理情况.中国注册会计师.2011（09）

［15］1995年度注册会计师全国统一考试应考人员违纪、作弊处罚规定.1995年5月3日财考字[1995]9号

［16］注册会计师全国统一考试应考人员违纪、作弊处罚规定.1996年5月15日财考字[1996]16号

［17］注册会计师全国统一考试违纪、作弊处罚规则.1998年6月24日财考字[1998]14号

［18］注册会计师全国统一考试违纪、作弊处罚规则.2001年8月31日财考[2001]12号

［19］财政部注册会计师考试委员会办公室发布关于考试违纪作弊行为处理规定的征求意见稿》.《中国注册会计师》.2005（10）

［20］注册会计师全国统一考试违规行为处理办法.2006年8月9日财政部令第40号

［21］注册会计师全国统一考试违规行为处理办法.2010年2月2日财政部令第57号

［22］财政部工业和信息化部公安部关于加强防范和打击非法利用无线电设备在注册会计师全国统一考试中舞弊等行为的通知.2010年9月8日财办[2010]38号

［23］财政部注册会计师考试委员会关于印发.2012年度注册会计师全国统一考试报名简章.的通知.财考［2012］3号.2012年6月5日