美国城市政府的环境风险评估：原则、内容与流程

◎ 王枫云

美国城市政府的环境风险评估：原则、内容与流程

◎ 王枫云

美国城市政府的环境风险评估是其环境风险管理中一项颇具特色的内容。其环境风险评估所遵循的全面动态、真实科学、可操作性等原则，以及其环境风险评估的核心内容，环境风险评价与环境风险预测的主要流程等，对我们具有重要的启示和借鉴意义。

美国城市政府 环境风险评估 原则 内容 流程

城市环境风险是指在城市自然环境中产生或通过城市自然环境传递的，对城市居民身体健康、生活水平产生负面影响同时又具有某些不确定性的危害性因素或事件。换言之，城市环境风险包括两层含义：一是指城市自然环境遭受损害的可能性以及损害后果的严重性；二是反映城市政府与城市居民对环境危害发生的可能性以及对危害后果严重程度的主观认识。

19世纪末至20世纪初，美国的城市化进入了加速发展时期，人口与产业迅速向城市集聚，城市的规模急剧扩张。这一时期，美国城市不仅建筑物密度过高、人口拥挤，而且城市环境也不断恶化：垃圾肆略、街道污秽肮脏，空气、水和噪音污染也极其严重，由此造成了霍乱、伤寒、白喉等疫病的流行。美国城市的环境问题不仅得到了普通市民的关切，而且引起了国家层面的高度重视。20世纪中期，美国通过了《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act），20世纪末又制定了《污染防治法》（Pollution Prevention Act）。上述法律不仅对城市政府治理环境污染的责任进行了明确和强化，而且体现了预防为主的原则，开始把城市环境风险管理纳入到城市政府的职能范围。自此，美国各个城市政府以其环境保护局（Environmental Protection Bureau）为主体，开始了对其行政辖区内环境风险的管理，而环境风险评估作为美国城市政府环境风险管理中的一项重要内容，更是具有鲜明的特色。

一、美国城市政府环境风险评估的基本原则

城市环境风险评估是城市政府对已经识别出的环境风险作进一步分析，对其进行衡量和评价，以为环境风险管理决策提供服务。在美国城市政府的环境风险评估中，主要遵循如下原则：

1. 全面、动态原则

该原则是指，城市政府在对环境风险进行评估时，致力于反映环境风险所有的不确定性和可能造成的所有影响。不仅考虑被评估风险本身当前的情况，而且关注风险发展变化的趋势及其可能对城市经济、社会等产生的近期或长远影响，同时还按照影响程度的不同区别对待不同的环境风险。

2. 真实、科学原则

真实、科学原则体现在两个方面：一是环境风险评估资料来源的真实性，即环境风险评估所依据的资料数据不是凭空想象或主观臆造的，而是依据相关统计数据和调查报告分析得来的；二是环境风险评估手段的科学性，即进行环境风险评估所采用的方法和模型都是利用概率论和统计学的基本知识发展演进而来的，不是无源之水，无本之木。

3. 可操作性原则

可操作性原则是指，环境风险评估中所使用的方法必须与现有的数据资料相匹配。美国城市政府在进行环境风险评估时所采用的方法主要有：专家调查法、安全检查表法、风险分解法、情景分析法、故障树分析法、事件树分析法等。在采用某一方法之前，必须考虑其所需的数据资料能否获得，否则即不能采用该方法进行风险评估。

二、美国城市政府环境风险评估的核心内容

美国城市政府在对环境风险进行评估时，往往注重从定性和定量两个方面去弄清环境风险属性，这就决定了其环境风险评估具有如下核心内容：

1. 风险因素最终转化为风险事件的概率分布

在城市环境风险的演进过程中，并不是所有的风险因素都能最终发展成为导致损失的风险事件，因而通过判断风险事件发生的概率，就可以对风险因素的影响程度和严重性作出判断，据此进行环境风险的应对决策。美国城市政府一般采用专家调查法、现场观察法、模糊综合评价法等方法，对风险因素最终转化为风险事件的概率分布进行评估。

2. 风险事件可能造成的损失程度

美国城市政府在对环境风险进行评估时，不仅要了解风险因素最终转化为风险事件的概率、评估风险事件发生的可能性，还要对风险事件可能造成的损失程度进行估计，并根据风险事件的损失期望值来制定风险应对策略。一般对风险事件可能造成的损失程度进行评估，主要依据风险载体的状态、风险波及的范围和风险危害可能的存续期限来展开。

3. 风险因素之间以及风险事件之间的内在关联

由于诱致城市环境风险事件的风险因素的存在形态不是孤立的，常常是有形因素与无形因素并存、显性因素与隐性因素共处，即使是上述各种有形或无形、显性或隐性的风险因素内部，也往往有多种关联形态。因此，美国城市政府在对环境风险因素进行评估时，一般会注重挖掘各种风险因素之间的内在联系，以避免风险评估结果的顾此失彼。

此外，就风险事件而言，两个表面上看起来完全没有或仅有微弱相关性的风险事件，也会在城市政府的环境风险评估中进行深度的比较和分析，力求找到其潜在的关系，从而保证风险评估结果的深度和精度。

4. 未来城市环境风险的总体规模

为了对城市未来一个时期的环境风险有一个总体的把握，美国城市政府的环境风险评估，还注重对未来3年、5年甚至10年城市的环境风险因素和环境风险事件的宏观预测，以为政府未来的环境风险管理提供参考和借鉴。

三、美国城市政府环境风险评估的主要流程

一般而言，美国城市政府把环境风险的评估划分为风险评价(Environmental Risk Assessment)和风险预测(Environmental Risk Prediction)两方面的内容。

（一）环境风险评价的流程

1. 数据资料的收集与整理

风险评价的第一步是收集与风险因素相关的数据和资料。这些数据和资料来源主要包括：从风险识别的过程中取得；从过去城市环境风险管理的历史资料、工作总结中取得；从相关的研究或试验中取得；从国际上其他城市环境风险管理的经验材料中取得。这些数据资料不仅有助于发现城市中存在的环境风险因素，而且有助于城市政府分析风险因素的变化，推测过去未发生的风险事件在未来发生的可能性。因此，对所收集的资料要求准确、完整、客观真实，具有较好的统计性。

原始数据资料收集后，必须对其进行整理。所谓整理是根据城市环境风险评价的目标，将收集来的所有数据资料进行加工、综合，使之条理化、系统化，成为能够反映城市环境风险因素总体特征的综合资料。经过整理的数据资料，通常以某种易读易懂的形式展现出来。

2. 风险模型的建立

以取得的有关风险因素的数据资料为基础，对风险事件发生的可能性和可能的结果给出明确的量化描述，需要建立风险模型。在环境风险评价中，美国城市政府所采用的模型主要包括：不确定性模型和损失分析模型，分别用以表示风险因素与风险事件之间的关系以及风险事件与可能损失之间的关系。

3. 风险事件的可能性及其损失后果评价

风险模型建立后，美国城市政府一般会采用适当的方法去评价每一风险事件发生的可能和可能造成的损失，通常用概率分布函数来描述风险事件发生的可能性。对风险事件发生的可能性进行概率估算有两种途径：一是根据大量试验结果用数理统计的方法进行分析计算，这种方法所得的数值是客观存在的，即客观概率。但实际上对于有些风险事件由于不可能进行试验，且事件又都是在将来发生，无法获取其准确信息，因而很难计算出客观概率。这时就采用另外一种方法——主观概率算法，即由有关专家对事件的概率作出主观估计，所得的概率即主观概率。此外，对风险事件所带来的损害往往用货币量化其损失后果。

（二）环境风险预测的流程

在美国城市政府的环境风险评估中，风险评价主要是针对单个风险事件及其诱发因素的衡量，没有考虑单个风险事件综合起来的总体效果。风险预测则考虑城市所有阶段、整体视角下的风险事件及其诱发因素之间的相互影响、相互作用。一般而言，美国城市政府的环境风险预测主要包括以下环节：

1. 确定风险预测目标

在进行风险预测之前，要先确定风险预测的目标，这个目标是预测工作的方向和基准，对以后的分析预测有指导作用。风险预测目标的确定要考虑全面，既要考虑城市环境现状又要考虑城市环境风险因素、风险事件的现状，同时要进行目标的细化和结构化，做到目标明确，实事求是。

2. 建立风险预测指标体系

风险预测指标体系的确立至关重要。美国城市政府特别强调风险预测指标体系的系统、全面与科学。风险预测指标体系建立的过程主要包括：确定指标体系结构、指标体系的初步建立、指标体系的筛选与简化、指标体系的有效性分析、定性变量的数量化等。

3. 综合实施预测

综合预测的实施一般包括如下环节：收集指标体系数据——确定风险预测基准——确定整体风险水平——进行风险等级判别——预测结果的检验、分析与报告。

总之，进行环境风险预测主要是完成如下任务：（1）对所有可能的风险事件及其诱发因素进行比较和评价，确定它们的等级和先后顺序；（2）从整体出发，弄清各风险要素之间、风险事件之间的因果关系；（3）考虑各种不同风险因素、风险事件相互转化的条件，研究如何才能化威胁为机会。

[1]王旭．美国城市发展模式[M]．北京:清华大学出版社,2006．

[2]孙群郎．美国城市郊区化研究[M]．北京:商务印书馆,2005．

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[5]Burchell W．Sprawl Costs:Economic Impacts of Unchecked Development[M]．Washington,D．C:Island Press,2005．

On the Principle, Content and Procedure of Environmental Risk Assessment in the US Municipal Government

Wang Fengyun

The environmental risk assessment in US municipal government is of special feature. It follows the principles of dynamic, faithful and feasible. The core content, appraisal and forecast parts of environmental risk assessment may contribute to relevant practices and studies in China.

US municipal government; environmental risk assessment; principle; content; procedure

X22

10.3969/j.issn.1674-7178.2013.03.018

王枫云，广州大学公共管理学院副院长、教授、管理学博士，研究方向为城市公共管理。

（责任编辑：陈丁力）

教育部人文社会科学研究规划基金项目“城市成长管理中政府工具的选择与应用研究”阶段性成果（11YJA630121）；广州大学哲学社会科学研究项目。