政府主导下大都市区的管治——以珠江三角洲为例

◎ 孙 莉 吕拉昌

政府主导下大都市区的管治
——以珠江三角洲为例

◎ 孙 莉 吕拉昌

随着经济全球化的日益发展，大都市区成为全球竞争的焦点，管治作为解决大都市区困境的有效手段，受到政府部门及学者的关注。相较于长三角大都市区和环渤海的京津唐都市区，珠江三角洲大都市区的管治具有其独特性。本研究首先简要分析珠三角大都市区管治的必要性和管治历程，接着从政府、市场、非政府组织和公众四个方面阐述了珠三角大都市区管治的机制，研究结果表明政府在珠江三角洲大都市区的管治中起主导作用；非政府组织和公众在珠三角大都市区管治中参与不够；珠三角管治的效果有待提高。

管治 大都市区 珠三角

一、前言

随着信息化和全球化的不断发展，城市与区域的界线日益模糊，城市已成为区域的城市，区域也已成为城市的区域，城市-区域呈现出网络化的发展[1-3]。城市-区域网络化在全球地理空间的具体表现就是全球城市区域的形成[4]。由于其巨大的凝聚力和竞争力，全球城市区域已成为国际上最重要的增长极。这种全球城市区域主要体现为世界重要的大都市区。

改革开放以来，中国经济发展迅速，城市化发展迅速，中国的城市化已进入大都市区迅速发展的新阶段[5]。其中，对中国影响最大的三大都市区分别为长三角地区、环渤海的京津唐地区和珠三角地区（以下简称珠三角）。

长三角大都市区位于长江的中下游，是以上海为龙头，南京、杭州、宁波、苏州和无锡为副中心的上海、浙江、江苏“两省一市”共16个城市组成的经济带。2010年，长三角经济总量达到69781.97亿元，平均增长12.6%，占全国的比重达到17.6%。

环渤海的京津唐地区以北京和天津为例，这两个城市总面积约3万平方公里，占全国的总面积的0.3%，2010年，这片狭小的土地上，产生了全国的6%的生产总值和和4%的财政收入。

珠三角有3个尺度的范围。小珠三角是指广东省境内珠江流域的九个城市，是省内尺度；大珠三角是小珠三角加上港澳，是跨境尺度；泛珠三角包括中国南方的九个省再加上港澳，是跨境跨省级行政更大的尺度。本文的研究尺度为珠江三角洲的省内的区域管治尺度。

近些年来，尺度与管治的研究联系在一起：区域管治中的问题不能被当做城市或区域自身的问题，而是应该放在国家、超国家、全球的尺度来研究[5]。珠三角的管治也在其3个尺度范围内进行，由于泛珠三角兴起不久（2003），区域联系有待加强，故近些年现有的珠三角研究尺度大多集中于大珠三角和小珠三角（邓宝善，2005；杨春2006；吕拉昌2007；李志刚、刘超群2010）。由于尺度不同，管治研究的重点及问题不同，其规律也不同。长江三角洲地区、环渤海的京津唐地区以及大珠江三角洲，分属不同的省区，管治机制与小珠江三角洲不同。

中国三大都市区域管治的研究已取得一些成果，武建奇分别在2007年和2008年对京津唐都市区管治中存在的问题和管治模式及协调发展机制的探讨[6,7]；张京祥从近十年发生的大规模行政兼并运动分析入手，说明行政区划后的行政区经济是一种阶段性的合理的存在，未来长三角区域问题的解决依赖于区域“好的管治”[8]。相对于其他两个都市区，珠三角地区的大都市区的管治的研究较为丰富，总体而言，学者们主要探讨了以下问题：在城市与城市日渐融合加快的情况下，珠三角大都市区的规划和管治将何去何从? 邓宝善以大珠三角为例，认为城市之间的融合在进一步加强的情况下，大珠三角的管治不能局限于以个别城市为单位，加强整个区域管治才能增强地区竞争力[9]。杨春从政治经济学的角度，认为大珠三角的管治由于一国两制，其管治具有特殊性，是一个由中央政府统领的具有多层级构架的管治体系，且中央政府在管治中起到了重要的协调作用[10]。李志刚、刘超群等以跨行政边界的基础设施建设为例探讨新时期珠三角“城市区域”的空间管治，并且认为在政府主导的珠三角“城市区域”重构中，基础设施的规划是政府实施管治最重要的手段[11]。

从上述分析可见，学者们对大珠三角管治研究较为丰富，大都从某一角度提出了一些建议，但是从整体上来说，对于小珠三角管治是如何发展的，发展各阶段有什么特点，各种管治的主体有什么作用？上述这些问题分析研究仍显不足，且在珠三角管治的进程、管治的机制方面的研究存在明显的缺失。鉴于此，研究以小珠三角为例，试图理清珠三角管治的进程，分析珠三角的管治机制，为珠江三角洲的管治提供依据。

二、珠三角大都市区管治的必要性

（一）珠三角参与全球及区域竞争的需要

在经济全球化的背景下，全球及区域竞争越来越激烈，这对任何地区来讲既是机遇又是挑战。珠三角参与全球及区域竞争主要有两方面，一是产业的集群，二是会展业。对于产业集群，经过改革开放30多年的发展，珠三角已形成电子信息业、纺织服装业、家电业、建材业和外资汽车等产业的集群。这些产业的集聚在很大程度上提升了珠三角的整体竞争力，使得珠三角在国内竞争中遥遥领先。

如果说产业集群是珠三角参与区域竞争的主要表现，那会展业则使得珠三角在国际竞争中占有一席之地。中国进出口商品交易会(广交会)、中国顺德国际家电展览会、中国（深圳）国际工业博览会是三大最有影响力展览会，以广交会为例，自1957年春季创办以来，至今已有50多年的历史，是我国规模最大，效益最高的综合性展览会，每年均有大量来自国内、国际的客商，在最高峰时（1991年），广交会曾占我国出口总额的18%，虽然近些年来所占比重有所下降，但仍是我国最高层次的大型展览会，作用无可替代。

然而，珠三角在参与区域和全球的整体竞争力在下降，首先，珠三角的产业集群虽多，但同时却存在着产业等级降低，利润较小，且产业同构现象严重等问题，根据中山大学翁计传的研究，珠三角产业结构相似系数超过90%的有5对，分别是珠海与深圳、惠州与珠海、东莞与深圳、东莞与珠海、东莞与惠州，其中珠海与东莞、东莞与深圳相似系数分别达到95.83%和97.02%；其次，会展业的发展也遇到了一些问题。如广州、东莞、深圳、顺德四个家具展，均各自举行，各自均具有自身的优势，但由于难以整合，产品缺乏特色和创新。此外，广交会的成交额也在逐年下降，2009年甚至降低了18.7%。这些情况的出现使得我们必须加快珠三角区域的整体管治，在激烈的国际国内竞争中快速提升自身的竞争力。

（二）珠三角城市化发展的需要

改革开放后珠三角城市化发展迅速，2010年珠三角城市化水平已达到66.2%，远远高出同期全国城市化水平的49.68%。根据美国城市地理学家若瑟姆（Ray M. Northam）1975年提出的城市化“S” 过程曲线，可以判断珠三角的城市化水平已处于中后期阶段，即进入了都市区化带动城市化发展的新阶段。然而，大量国内外区域发展的经验表明，在这一阶段中，如果放任市场自由发展，不加干预，很容易发生大都市区的通病，如污染的加剧、交通的拥堵、城市的盲目扩大、人口的激增等一系列问题；但是如果在这一阶段对大都市区进行合理科学的管治，大都市区的发展就会朝着健康的方向前进。

（三）珠三角区域协调发展的需要

珠三角九市经过多年的发展，整体上取得了巨大的成就，但九市发展并不平衡，突出表现在经济发展上。首先，从经济总量上看，2010年广州市GDP为10748.28亿元，深圳8581.51亿元，佛山为5651.52亿元。其余如江门、珠海、肇庆的GDP仅1000多亿元；从人均GDP看，2010年深圳的人均GDP为94286元，肇庆市仅为27987元，深圳人均GDP是肇庆的3倍多。而且由于区域竞争产生了如产业结构的雷同、基础设施的重复性建设、生态环境等一系列问题，区域内部协调性差，直接影响了区域整体的健康发展，区域的整体竞争力难以得到大的提升。

三、珠三角管治的历程

珠三角区域发展中存在的问题急需解决，这些问题的核心是协调，解决的途径是实施大都市管治。按珠江三角洲不同阶段的发展特点及动力，珠三角大都市区管治可以分为三个阶段：

（一）萌芽阶段（1987-1993)

十一届三中全会后，中国实行改革开放政策，广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、中山、惠州、肇庆9市被划定为经济发展开放区。随后，在1985年，国务院决定将珠三角开辟为沿海开放区。在这一阶段，还没有明确提出真正意义上的珠三角经济区，但珠三角经济区萌芽已经产生。此时，国内正处于计划经济向市场经济转型的过程中，市场机制并不发达，行政分割使得珠三角的区域管治主要是各个行政区各自为政，发展中的问题已经开始显现，珠三角大都市区管治的需求已开始出现。

（二）初级阶段（1994-2002）

1994年，广东省委、广东省政府正式提出“珠三角经济区”的概念，至此之后珠三角的区域管治才从真正意义上展开。1994年11月，广东省政府成立了“珠江三角洲现代化建设领导小组”，主要负责各市的发展进行调整协调、特别是不能自行解决或者解决不好的跨地区、跨行业的问题；1995年广东省政府出台了《珠江三角洲城市群规划》，这一规划明确了珠三角各大城市的功能定位，在一定程度上缓解了珠三角各市之间的竞争；到了1997年，香港回归祖国大陆，紧邻香港的珠三角又一次看到了新一轮的发展契机，但同时亚洲金融危机的爆发使得珠三角认识到提升整体竞争力的重要性。新基础设施的建设如虎门大桥沟通了珠三角东西两岸的往来，使得珠三角整体联系进一步加强。

2000年以来，珠三角各市行政区的分割使得珠三角区域发展协调的问题越来越显现，于是珠三角开始了新的一轮行政区划的调整，如花都、番禺合并到了广州。到了2001年，部门之间的合作协商开始显现：如在旅游方面，2001国内外的旅游推介会上，广州、深圳与珠海三市就结成紧密的伙伴关系；在流域治理方面，2002年10月，广东省委、省政府要求珠江沿岸各地市、县、镇及区域之间，尤其是河流交界区域之间要互相支持和合作，齐心协力，整体推进珠江整治工作。在珠三角大都市区管治的初级阶段可以看到：政府明显起着带头推动的作用，市场的管治作用已经开始显现，如虎门大桥的修建。

（三）发展阶段（2003至今）

自2003 年《内地与香港关于建立更紧密经贸关系》即CEPA的签订，使得珠三角要面对与长三角、环渤海和西部地区共同的竞争，因此，CEPA给珠三角带来的更多的是挑战。在这种背景下，珠三角大都市区的区域管治显得尤为重要。2003年出台的《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》成为这一阶段区域管治的指导性文件。这一阶段区域管治的目标是促进珠三角的协同发展，也就是要达到珠三角的一体化。为此，广东省省委、省政府出台了一系列文件法规，做出了积极的努力。在人才方面，2004年5月珠三角草拟了《珠三角城市群人才交流一体化战略宣言》，到了2007年3月，珠三角城市群签署了《珠三角城市群人才交流一体化合作框架协议》；在公共安全方面，2006年8月，深圳、东莞和惠州三地警方共同签署了《深莞惠三市警务协作框架协议》，此举标志着深莞惠三市警务大协作框架正式建立并付诸实施；在城市规划方面，2007年7月，广东省建设厅在广州召开了珠三角城镇群城市规划局局长联席会议第一次全体会议，决定珠三角各市凡是具有区域性影响的重大项目需要城市间协商后才能上马，不经专题会议协商或协商不成的，项目所在地城市的规划局不得办理建设项目的选址规划。2010年10月，广佛地铁的开通标志着广佛同城真正意义上成为现实，广佛同城也意味着珠三角一体化迈出实质性的步伐。随后，以基础设施建设如珠三角城际轨道交通系统为着力点，珠三角一体化如火如荼的进行。

在这一阶段，珠三角大都市区的管治呈现出来新的特点。首先，政府虽然依旧是管治的主体，但已出现了政府管治的转型。政府管治的理念逐渐地向民主化、市场化、柔性化、信息化转变。政府不仅着力解决区域发展中存在的问题，还越来越多依靠市场的力量、民众的力量来解决。如，珠三角各市均设有市长热线、各政府网站均有市民互动的板块设置、在编制各类规划时也邀请普通市民的参与。其次，在整体管治的基础上，又提出“分而管治”。根据地理位置又将珠三角划分为广佛肇、深惠莞、珠中江三个小的经济圈，这三个小的经济圈由于位置的临近，本身联系更为紧密，分开来管治更利于管治的进行。

四、珠三角区域管治的动力机制分析

（一）政府

政府是珠江三角洲都市区管治的主导力量，政府管治主要是通过行政区划调整，建立协调机构以及编制区域协调规划来实现。

1.行政区划的调整

行政区的分割带来了区域协调发展中的一系列问题，通过行政区划的调整是消除行政壁垒，整合区域的重要且行之有效的手段。近些年来，珠三角展开了多次大规模行政区划调整。如2000年，番禺、花都两个县级市并入广州；2001年，斗门撤县改区并入珠海市；2002年，新会市并入江门市；2002年末，顺德、南海、三水、高明四市同时撤县改区并入佛山，使得佛山一跃成为广东第三大城市；2003年，惠阳市并入惠州市，使得惠州由沿江城市变为沿海城市；2007和2009年深圳分别设立了光明新区和坪山新区。总之，区域行政区划调整有利于区域协调发展。

2.建立协调机构

早在1994年，珠三角就成立了由常务副省长为组长的“珠江三角洲经济区规划协调领导小组”，这一领导小组主要负责是为各市的发展进行调整协调，特别是跨区域、跨行业不能解决或者解决不好的问题。2003年广东两会期间，与会代表提出市长联席会议制度的构想，虽然这一构想在整个珠三角并没有实现，但在珠三角各个大区如广佛肇、深莞惠、珠中江却得以实践。2006年，广东省政府又成立了珠江三角洲城镇群规划管理办公室，这一办公室专门负责解决《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》实施过程中产生的问题和矛盾。

3.编制区域协调发展的规划

自珠三角经济区诞生以来，珠三角编制了多个协调区域发展的规划。1995年编制完成了《珠江三角洲城市群规划》开创了国内编制跨行政区界线城市群规划的先河，成为国内首个城市群规划。2003年，建设部与广东省委、省政府等历时一年共同编制了《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》，这次的规划被定位为“指导珠三角城镇群协调发展的行动指南和统筹区域内各项建设安排的政策纲领”。

此外，行政权力的管治、各地级市领导之间协商互动的也是政府进行区域管治常用的手段。

（二）市场（企业）

珠三角地区市场经济发育，市场也常常参与到都市区的管治当中，如珠三角的基础设施建设中总能看到企业的影子，故市场也是大都市区管治的主体之一。目前，中国的结构转型和体制转型并存，而政府又往往缺乏效率，此时，企业和市场成为促进社会资源合理配置的“看不见的手”。它促使城市管理部门在争取社会各种力量整合的条件下，进行有效的城市建设和管理。如，广佛地铁修建过程就采用市场化机制，由第三方——广东广佛轨道交通有限公司全权负责，并没有采取常用的行政兼并这一简单模式，更偏向于市场化运作。

（三）非政府组织

非政府组织兴起于20世纪80年代，并以其民间性、非营利性、志愿性迅速发展壮大。在大都市区管治中，非政府组织有其得天独厚的优势：贴近基层、灵活高效、民间性强、官僚化程度低。非政府组织的这些优势是其可以快速处理市场和政府无暇顾及或者解决不利的各类社会问题。在大都市区的治安管理、社会救济、慈善事业、老年人照顾、学术交流等方面，非政府组织发挥的作用越来越明显。

众所周知，珠三角是中国制造业中心，与此相对应是大量外来务工的民工，他们广泛分布在珠三角各地，尤其是广州、深圳和东莞。由于他们本身的弱势性，近些来侵犯民工权益的事件时有发生，政府和工会的缺位使得非政府组织在民工维权发挥着重大作用。法律援助是非政府组织的核心职能，在面对民工权益受到侵害时，他们一般会按照法律咨询、起草文书、案件代理的步骤为其提供帮助，有时还会为其代理出庭；此外，非政府组织还组织一些文化休闲活动，一方面丰富了民工的生活，另一方面也降低了民工的犯罪率。

（四）公众

公众是区域管治最基本的细胞单元，而区域管治最主要的目标也是公众满意。公众参与区域管治可以使城市管治的机制由被动转化为主动，是现代化区域管治的一个重要存在。国外的大都市区管治的重要经验就是公众的参与。随着社会的不断发展和进步，公众受教育程度的提高，大众传媒及通讯技术的日益普及，公众逐渐意识到自身的主体地位和相关利益，越来越多地参与到大都市区管治中去，尽管公众的力量还比较薄弱，但公众的广泛参与将是大都市区管治发展的方向之一。如2005年科威特石油计划在广州南沙投资80亿美元建设石化项目，并且这一项目在2006年得到发改委和广州市政府的大力支持，但由于南沙地处珠三角的中心，项目的投产可能会对整个珠三角地区、包括港澳带来生态环境影响，最终，在珠三角各地民众一片反对声中，该项目撤出南沙，另行选址。

政府、市场、非政府组织和公众均是区域管治的主要力量，但其作用的力度却不尽相同。首先，政府是珠三角区域管治的主导力量，不管是行政区划的调整、建立区域协调机构抑或是编制区域协调发展的规划，在当前情况下基本上只能依靠政府的力量来完成。其次，市场在本质上来讲应该是区域管治的驱动力量，但在强政府弱市场的环境下，其作用力量被削弱，和非政府组织一样成为区域管治的重要补充。再次，要特别强调一下公众的作用，不论采用何种方式，管治最终都必须回到公众本身，因为人民群众的满意和生活水平的提高才是最根本的，未来更多地依靠公众的力量是区域管治的必然方向。

五、结论

在当今世界激烈的区域竞争中，起关键作用的往往是制度的竞争。珠三角是中国走向世界、走进现代化的战略核心区域，其是否能通过“好的区域管治”实现区域长远的发展，保持区域的优势，这不仅涉及珠三角本身，还关系到整个中国的发展进步。纵观整个珠三角地区的区域管治，不难得出以下结论：

首先，与西方国家的管治机制不同，珠三角地区的政府在区域管治中起主导的作用。在相当长的时间内，地方政府仍然担当着区域经济发展的重任，作为区域的管理者和最终决策者，政府的主导作用必然贯穿区域管治的全过程，并始终作为区域管治最强大的动力因素之一。珠三角管治亦充分地说明了政府强大的管治力量。未来，在市场、非政府组织和公众广泛的参与下，如何既保持政府的管治力度下，又充分调动各方的积极性，是区域管治应着重探索的方向。

其次，珠三角区域管治中非政府组织和公众的参与不够。 西方大都市管治的一个重要经验就是大都市区的管治需要非政府组织和公众的广泛参与。当然，我们不能对西方的经验照搬照揽，但就区域管治的本身理念而言，这是我们今后区域管治中应加强和努力的方向。

最后，珠三角管治的效果有待提高。尽管珠三角大都市区管治的手段多种多样，但始终没有达到比较理想的效果，珠三角存在的一些问题并没有从根本上得到改善。如1995年广东省编制完成了《珠江三角洲城市群规划》将珠三角用地划分为四类：都会区、市镇密集区、开敞区和生态敏感区，并希望以此建立珠三角可持续空间模式，避免城市盲目扩张，生态恶化。但规划实施数年后，珠三角的环境并没有得到整体改善，且开敞区和生态敏感区在面临大的项目时往往显得无力。因此，管治需要形成一系列的配套体系。

参考文献：

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[4]Scott, A .J.(ed). Global City-Region. New York :Oxford University Press,2001.

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[6]武建奇,母爱英.京津冀都市圈管治问题探讨[J].经济与管理,2007,21(6):5-9.

[7]武建奇,母爱英,安树伟.京津冀都市圈管治模式与协调发展机制探讨[J].河北师范大学学报, 2008,31(4):36-40.

[8]张京祥,黄春晓.管治理念及中国大都市区管理模式的重构[J].城市规划,2001,(5):111-116.

[9]邓宝善,黄小慧.大珠三角都会城市带管治问题探讨[J].北京规划建设,2005,(5):68-70.

[10]杨春.大珠江三角洲跨境融合和管治的政治经济分析[J].地理学报,2006,(45):95-112.

[11]李志刚,刘超群,徐江叶,叶嘉安.新时期珠三角“城市区域”管治的空间分析——以跨行政边界的基础设施建设为例[J].国际城市规划,2010,(2):31-38.

Government-led Governance in Metropolitan Region: A Case Study of the Pearl River Delta

Sun Li, Lv Lachang

As economic globalization proceeds, metropolitan region has become the focus of global competition, resulting in the administrative and academic focuses on “governance” as an effective means to solve the plight faced by metropolitan regions. Compared to the metropolitan agglomerations such as the Yangtze River Delta Region and the Beijing-Tianjin Metropolitan Area around the Bohai Sea, the governance of the Pearl River Delta Region has its own features. The paper first analyzes the necessity and the history of governance for the PRD Metropolitan Area; then its mechanism from the four aspects of government, market, non-governmental organizations and the public. The results show that government plays a leading role in the governance of the PRD Metropolitan Area; NGO and public participations are far from enough; and there is much room for improvement in terms of the outcome of the governance.

governance; metropolitan area; Pearl River Delta

F299.27

10.3969/j.issn.1674-7178.2013.01.016

孙莉，广州大学硕士研究生，研究方向为新经济与区域发展。吕拉昌，博士，教授，主要研究方向为城市、区域发展与规划。

（责任编辑：卢小文）

国家自然基金项目（41071103）；广东省普通高校人文社会科学重大攻关(10ZGXM79006)及广州市教育局项目（10A030）。