现阶段城乡统筹发展的战略导向与基本原则辨析——兼议广州市的政策实践

◎ 刘景章

现阶段城乡统筹发展的战略导向与基本原则辨析
——兼议广州市的政策实践

◎ 刘景章

当前改革已进入深水区，城乡统筹问题显得尤为错综纷繁，提出富有建设性和有针对性的政策建议，需要达成基本的战略性共识，通过辨析和廓清，文章认为人本主义、生态本位、城乡一体化、重视制度安排、尊重自然演化和公平优先，是今后处理城乡关系所应遵循的战略导向和基本原则。

城乡统筹 战略共识 辨析

城乡统筹工作涉及行政、户籍、产业、土地、就业、财税、金融、社保、环保、教育等多方面，新农村建设进程关联政治、经济、社会、文化、生态、资源等诸领域，尽管改革开放以来我国城乡二元经济格局有所改观，但与取得的成就伴生和并存的还有历史的包袱、增长的代价和发展中的问题。在当前改革已进入深水区、发展全面国际化的关键时期，以城带乡、以工哺农的工作也已进入了新的发展阶段，现阶段的城乡统筹问题显得尤为错综纷繁，若要提出富有建设性和有针对性的政策建议，首先需要对处理城乡关系所应遵循的战略导向和基本原则予以廓清，以便达成基本的前提性共识。本文以广州市为例拟从六个方面和维度展开深入而全面的讨论和辨析。

一、“人”本主义，还是唯“物”主义？

广州市作为人口总量逾千万、人口户籍身份结构十分复杂（包括市民、普通农民、失地农民、“城中村”民、农民工）的特大城市，在大力推进城乡统筹发展、加快新农村建设进程的战略关键时期，身为规划者和调控者的政府部门对此项工作的宗旨必须有足够的自觉意识：力诫传统集权体制下形成的“见物不见人”的思维定势，遵循现代政治文明所极力追求的“以人为本”的新兴原则。进而言之，这里的唯“物”主义有两重含意，一是在计划经济中的“人”和“物”一样都是行政部门的算盘珠，服从于各种上级命令或下达指标；二是在市场化过程中，人们为急切摆脱旧时代的物质匮乏，片面地把社会发展直接等同于经济增长，以致出现了财富崇拜和金钱导向的社会氛围，也造成了环境污染、生态恶化的沉痛代价。在新形势下，必须要用“人”本主义替代唯“物”主义。就城乡统筹和农村“三化”来说，这里的“人”本主义也有两重含意，一是城乡统筹和新农村建设的过程是“人为的”，即在目前各种有利条件和不利条件约束下，充分发动人心，依靠各方参与者的积极性，集思广益突破障碍，消除城乡差距，实现协调发展；二是城乡统筹和新农村建设的目的是“为人的”，即该项系统工程的终极目标就是提升全体广州人的生活质量和福祉水平，实现每个广州人的全面发展。

二、生态本位，还是经济中心？

摒弃片面的唯“物”主义、回归能导向人际和谐的“人”本主义原则，是今后广州市城乡统筹和新农村建设的正确方针，但必须指出的是，这里的以“人”为本完全不包含时下被人们广为诟病的人类中心主义，后者的核心观点是：人类的一切活动都是为了满足自己生存和发展的需要，以人类的利益为出发点和归宿，在人与自然的价值关系中，人是主体，自然是客体，人类的主体性表现于现实生活则是人对自然的全面控制与利用，现代的城市生活方式和大工业的生产模式是其主要标志。产业革命以来，人类中心主义的成就是辉煌的，但其代价也是难以估量的。全球不断恶化的气候、资源和生态形势已经引起了世界各国政府和政党的高度关注，发达国家在国内和区域采取了卓有成效的若干措施，但发展中的大国如中国、印度等出于脱贫、追赶的目的，实际上仍处在边污染边治理、先发展后治理的强大惯性中，目前已到了必须反思和非治理不可的临界点。当前广州市大力推进农村城镇化、农村工业化、农业产业化（以下简称农村“三化”）正是在这样的背景下展开的，除了户籍、地权等体制障碍之外，生态环境的刚性约束亦不容回避。

生态环境恶化的长期后果，显然不是经济发展快慢问题，而是人类生存和安全问题。但关于城乡关系的传统理论大都是将生态因素忽略或抽象掉的经济学立场，如发展经济学中的二元结构理论、核心—边缘发展理论，城市经济学中的城市空间扩散理论和城乡边缘区理论等。此前我国的城乡统筹工作包括广州在内，皆深受这些理论观点的影响，突出的是“以经济建设为中心”的战略导向。在粗放增长方式下，广州的发展已累积了十分沉重的生态包袱和环境压力，亟待休养和修复，为此下一阶段广州市的城乡统筹和新农村建设工作理应在指导原则上做出适应性的重大调整，由以经济为中心向以生态为本位果断转型，后者是对前者的升华而不是简单否定。转型过程具体包括两个方面，一是经济生态化，比如广州市的农业产业化，应在都市农业的理念下推进，都市农业进而植入欧美发达国家“生态农业”的成功经验，这样将原来农业产业化的经济中心逐步导向生态本位；又如通过尝试在广州的城区和乡村之间建立“资源—产品—再生资源”的闭环反馈式的城乡大循环实践，真正将循环经济的模式发挥到极致，最终实现“最优生产、最适消费、最少废弃”。二是生态经济化，比如在新的发展阶段，广州市的农村在生态和环境方面显然比城区有更大的比较优势，合理运用这一生态比较优势将会大幅提升农村的经济地位。由经济中心向生态本位的转向，在空间上将实现广州市城乡发展的双赢，在时间上将为广州创造可持续发展的乐观前景，从而全方位、持久性地提升广州的城市竞争力。

三、城乡一体化，还是城乡一元化？

城乡关系包含多重内容，比如城乡经济关系、城乡文化关系、城乡社会关系、城乡生态关系等等。城市理论的经典之作如霍华德的《明天——一条真正引向改革的和平道路》、芒福德的《城市发展史》、简?雅各布斯的《美国大城市的死与生》等，都非常珍视城乡关系的多重性和多样化特征。霍华德的田园城市思想始终坚持城市外围要有相当面积的永久性绿地，芒福德甚至认为：如果要问城市与乡村哪一个更重要，应当说自然环境比人工环境更重要。但在我国全面市场化和快速工业化的发展大潮中，使得原本在计划体制下就已经形成的城乡差距进一步扩大，以致出现了所谓的“三农”问题 ——农村真穷、农民真苦、农业真危险。在市场经济条件下，农村社会的经济形式继续充当城市的补充，为城市供应廉价的劳动力与农产品，在与城市被动接轨的现代化过程中，乡村的劣势导致数千年来的主流社会在此世纪之交一步步地被边缘化，而在一个以经济建设为中心的社会里，经济发展的边缘化必然导致文化传承的边缘化。由此，乡村社会已不可避免地处于全面衰退之中。

城乡统筹与新农村建设正是要扭转这一城乡失衡、农村颓势的局面，改变“城乡两策，重城抑乡”的思路，树立城乡一盘棋的总体思想，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，发挥城市辐射带动优势和城乡之间关联优势，打通城乡，资源共享，双赢共荣，这一过程可以恰当地概括为城乡一体化。但必须要澄清的是，广州市通过城乡统筹与新农村建设来实现城乡一体化目标并不等于是要追求城乡一元化的结果。统筹城乡发展不意味着在发展中以城市“统一”乡村，更不意味着城市“统治”乡村，农村“三化”也不意味着城市“同化”乡村。城乡一体化的确切含义是破除二元体制、消除城乡差距、促进城乡协调，而消除差距不是泯灭差异，城乡协调不是城乡趋同，合理的城乡关系应该是和而不同。在经济上，以城带乡、以工哺农，恢复城乡平衡，为和谐广州创造物质基础；在文化上，城乡二元平等，工业文明与农业文明呼应，城市文化与乡村文化共生，文化多样性彰显活力广州；在生态上，以乡村“涵养”城市，以农业“降解”工业，走“农村包围城市”的道路，警惕城市包围农村、吞并农村的短视行为，可持续发展、宜居城市为广州赢得持久竞争力。

城乡发展取向的一体化与一元化战略，虽只有一字之差，但前景霄壤之别，沿海某些发达地区“村村像城镇，镇镇像农村”的发展规划败笔，正是广州当前城乡统筹与农村“三化”工作的前车之鉴，为此必须把握好农村工业化、农村城镇化的中庸之道和具体分寸。鉴于城乡关系的多重性特征，城乡统筹应避免单向度的经济学思维所可能导致的扭曲，比如“三农”问题之中，农村问题是社会学问题，农业问题是经济学问题，农民问题是政治学问题，而农村“三化”基本上是从经济学的角度来提出城乡的统筹问题，为规避城乡一元化的趋同危险，我们提出应在战略上以信息化、知识化、个性化的新“三化”来补充和升华目前的农村“三化”，以有效防止城市化不足和城市化过度的两难困境，最终实现城乡一体化协调发展。分析至此，我们实际上已经在语义学上明确区分了“一体化”和“一元化”在城乡关系研究中的不同涵义，两者的含混使用和随意解读在语义学上可以无足轻重，但在城乡统筹的工作实践中却可能导致方向性的、乃至不可挽回的战略失误。

四、 制度安排重要，还是资金、技术万能？

改革开放以来的市场化和工业化进程为广州市奠定了十分雄厚的经济基础。以“十五”时期为例，全市经济年均增长13.8%，“十五”期末广州市经济总量在国内主要城市中居第三位。根据广州市统计局从经济周期角度做出的基本判断，全市经济发展已进入一个快速增长的新阶段。由此可见，坚实的财力物力基础和较好的经济增长潜力，为广州市以城带乡、以工哺农、消除城乡差距提供了必要前提和可能条件。但值得注意的是，正是由于城市拥有如此强大的资金实力以及技术优势，与农村的孱弱和落后形成鲜明反差，因此在这个过程中非常容易产生资金投入主导论、技术万能论的工作思路误区，比如在推行农业产业化时，一些行政部门和技术人员秉持“技术决定论”（technocratic）的先入之见和主观热情，片面地追求区域化种植、专业化生产，对农村社区的复杂性和农民的个性化差异缺乏深入了解和认知，以致产业化推广的经济效果不甚理想，有相当部分的农业科技成果没有被农民所接受和采用，甚至被拒绝，于是专家们抱怨农民素质差、观念旧，而农民则感叹“上面的人”不理解他们。实际上，“三农”问题和农村“三化”迫切需要城市经济实力支撑下的资金投入和技术供给，两者也确实能带来立竿见影的政绩效果，但是在目前城乡二元分治的格局下，如果忽略了必要的体制创新和根本性的制度变迁，资金投入的成长性和技术供给的根植性就缺少相应的制度前提。

比较而言，农业属于弱质产业，具有微利性，而工业属于竞争产业，具有赢利性；农村属于人口分散区，资源趋于扩散，而城市属于人口集中区，资源趋于聚集；农民属于弱势群体，容易受到外部侵害，而市民属于强势群体，容易获得更多保障。因此，“三农”领域可持续发展的深层次需求是体制保障和制度创新，为此农村经济体制、政治体制、文化体制和基层社会管理体制的全面综合改革，即使不能先行，也应伴随着财政投入和技术进步力度的加大而逐步跟上，至少不能严重滞后。当前重点是要推进户籍、农地产权、社会保障、公共产品供给等重要领域的改革试验和制度创新。以户籍制度为例，深化改革目前的二元分割体制：首先，可以使更多的农村人口自由进出城镇，农民可以由从事较低效率的农业转向从事较高效率的非农产业，农业也有条件在资金和技术的支持下实行规模化经营，或者从传统的城郊农业升级为产业化的都市农业；其次，可以为中心城区的人口、工业、商业、学校等向郊区和乡村迁移提供了更多空间和选择，使农村由传统的自然形态向现代城乡交融转型，促进农村城市化；第三，户籍束缚的解除使农民获得更多国民待遇，与市民一样拥有平等分享工业文明成果的机会。显然，后两点都要比单纯向农村注入资金和技术具有更长远的发展意义。

限于户籍等体制创新的风险性和艰难性，倚重资金投入和技术供给的“输血”模式是普遍特点，但广州市在下一阶段的城乡统筹和农村三化过程中有必要根据自身有利条件进行战略性微调，特别是资金投入和技术供给的方式应该规范化、制度化，资金投入和技术供给的重点也应该朝着农村基本制度安排的建构和重塑方面倾斜，总的目标在于通过外部注入的“输血”模式最终要有助于形成“三农”领域自我生长的“造血”机制。而财政投入和技术支援的“输血”模式以其救急、直接、可操作的长处，完全可以成为推进农村“三化”来化解沉疴已久的“三农”问题的首善之选。

五、尊重自然演化，还是强调政府规划？

社会经济的非线性自然演进与来自政府的理性干预历来是一对矛盾，如诺斯的“国家悖论”、哈耶克的“致命的自负”等著名命题均与此直接相关。从政府角度看，如何处理这对矛盾既是挑战也是机遇。当前，广州市政府自上而下提出通过城乡统筹来破解“三农”问题、实现城乡协调发展，其基本方略和主要途径是推进农村“三化”，而在“三化”过程中我们仍然要面对演化与规划这一古老而常新的难题，难点集中表现在政府在其中的合理定位与干预分寸。中央提出了“多予、少取、放活”的指导方针，但连续多年的“中央一号文件”多偏重于“多予、少取”，较少涉及如何“放活”。我们认为“放活”方针充分体现了尊重自然演化的基本思想，是广州市政府城乡统筹、推进农村“三化”的重要指南。

“三农”领域的积弱积贫由来已久，政府在统筹中加大投入、在“三化”中适当引导、合理规划等都属责无旁贷，但在计划经济的体制惯性下，市级政府有关部门容易产生政绩冲动，将市域经济范围内的城乡统筹和农村发展视为经营城市、提升城市竞争力的重要手段，最终使得农村“三化”进程中政府必要的整体规划倒向了政府的全面规制和全程干预。但理论上现代经济学早已证明，由于信息不完全、激励机制设计不足以及政府的有限理性决定了“看得见的手”只能在“看不见的手”的基础上发挥作用，而不必要也不可能完全替代之，否则势必招致“政府失灵”，在城乡差距明显扩大的敏感时期，“政府失灵”的后果是十分严重的。在实践中，城乡统筹是一个系统工程、农村“三化”也需要长期演进，都不可能毕其功于一役，主观冒进往往事与愿违，广州市上百个“城中村”的形成不能不说是城市扩张速度过快，而地权、户籍等配套体制改革难以跟进的苦果。

就推进农村“三化”而言，政府规划宜粗不宜细：将细节和主要过程留给农民、市场、社会和时间，好的城市是自然生长出来的，不是规划出来的。宜“本分”不宜“代庖”：必要的制度供给、补偿性和保护性的资金技术支援、基础设施的投资，除此可以有所不为。这里至少能提出三个政府规划的朴素原则：一是初衷要善，即以人为本；二是立意要高，即生态本位；三是施政要真，即在前两个原则基础上将政府本应“有所为”的各项政策不折不扣地落到实处。换言之，施政要真就是要避免规划幻觉，比如建设“生态广州”的政府规划，目的在于防止“公地悲剧”，体现了城市共同体的集体利益和长远利益，善则善哉，高则高矣，但如果没有务实的措施和不折不扣的执行意志，规划好的“青山绿水”、“宜居城市”在强大的利益驱动和短期行为冲击下，难免落个“纸上画画，墙上挂挂”的无奈结局。而对于农民进城镇、规模化经营、专业化生产，政府规划却未必要丝丝入扣、不折不扣。这是因为，农村城镇化、农民市民化、农业产业化牵涉到地权、户籍、就业、安居、社保、财政、环保、粮食安全、义务教育、民间融资、公共产品供给、农业科技推广、农业风险担保等社会、经济、政治、文化、生态诸领域、诸方面，其间的搭配、联结、冲突、制约等关系交织错综，如此众多复杂的因素已经超出了有限理性规划者的设计和驾驭能力。由此可见，城乡统筹与农村“三化”过程的基调和主要特征，应该是演化的而不是建构的。甚至对业已形成的“城中村”之改造转制，也有学者认为：现在许多城市要消灭“城中村”，这正是简?雅各布斯当年所批评的美国现象，而这一现象的中国注脚还有一层含义：‘城中村’正是廉价劳动力的聚集地，正是中国城市竞争力的蓄积地，如果拆得这个城市只剩下所谓‘高素质人口’了，它还会有竞争力吗?当然，并不是说‘城中村’所存在的问题就不应该解决，关键是所谓的物质问题的背后是非物质的。如此看来，对“城中村”的认知和评估也不能简单论之，规划整治“城中村”的时间表亦需结合实际情况思之再三。

综上可知，政府规划的重点在于制度框架，规划的宗旨在于引导；有所为的必须严肃，有所不为的应该超然。目前，我国已有183座城市提出要建“国际化大都市”，约占全国661座设市城市总数的27%，城市决策者的规划宏论不绝如缕，规划趋同屡见不鲜。我们认为，即使实力非凡如广州者，也应对城市共同体的自然演进保持起码的尊重和敬畏。而尊重自然演化在农村“三化”进程中的体现，就是要最终实现农村的内源发展。与政策干预、项目引导以及信息、技术和资金支持的农村外源发展不同，内源发展强调的是农村建设的原动力来自农村社区内部，来自农村社区的主体——农民。在外源发展模式中，农民往往把农村建设项目看成是国家和政府的事情，当作是政府官员、技术人员等所有外来人员的事业。只有尊重农民或农民自治组织的意愿，发挥农村各方面力量的积极性，三农领域的发展动力才有可持续的源泉，才能确保政府自上而下推动的城乡统筹和农村“三化”是一个有序、和谐的过程，并最终建成和谐社会、提升城市的竞争力。

六、城乡协调、可持续发展的关键是公平，还是效率？

“效率优先，兼顾公平”的原则在我国已提倡有年，对于改革当初矫正计划体制下的平均主义起到了积极的作用，但在市场经济条件下已矫枉过正。在广州市加强城乡统筹、推进农村“三化”的工作中，有必要在当前形势下明辨效率与公平的基本关系，对多年来的思维定势和原则导向进行相应调整，以更有“效率”地实现广州市城乡协调、可持续发展的目标。

新古典经济学和传统的发展经济学都主张：先要做大国民经济的“蛋糕”，再通过分配和再分配进行“切割”，以此实现社会经济发展的帕累托改进。这一理论逻辑预设了严格的前提假设条件，但长期以来成为“效率优先，兼顾公平”颇为流行的理论依据之一。实际上，在更广阔的时空背景下，公平公正历来是人类社会关系中更具一般性和普适性的价值观，在此意义上应该是“公平优先，兼顾效率”，或者说“公平为因，效率是果”，极而言之“公平就是效率”。广州市追求城乡协调发展和持久性的城市竞争力，为此我们提出要力争实现四种公平：农民与市民的身份公平，农业与工业的产业公平，乡村与城市的空间公平，资源和环境的代际公平。当然公平的实现有程度上的差别，但显失公平必定带来效率的损失或发展的延缓甚至中断。当前四种公平皆有不尽如人意之处，并且集中体现在收入、价格、福利和体制上的分配不公上，而不公的消除则意味着效率的释放。

农民市民的身份不公、工农的产业不公、城乡之间的地域不公，三者均与历史形成的重工业优先发展战略及其配套的城乡分割体制有直接关系，而城乡分割的二元壁垒始终未得到根本改造，三种不公因计划体制而固化，因市场化改革而恶化。改革前统购制、剪刀差向三农“要钱”、“要粮”；改革后“三提五统”、“圈地运动”向三农“征税”、“征地”，总之是“要的多”“给的少”且“管的死”。20世纪90年代以来，国家权力逐步从正在衰落的农村退出，而趋于加强对新兴城市社会的渗透和控制，乡村趋于“独立”，实际上成了国家财政、公共事业和政府治理的 “弃地”。因此在城乡统筹中，城市财政加大对三农的投入，绝不能理解成是城市发展的包袱，而正好是改善公平的契机。财政支农，相对于历史是应尽的补偿，相对于未来则是“效率”的投资。在宏观上，一般认为中国经济增长和发展的发动机在城市，而中国发展的稳定器与蓄水池在农村，具体到广州市的城市和农村，也大致存在类似关系。如果在城乡统筹中，以建设新农村之名行经营大都市之实，将城乡统筹看成是“经营城市”的工具和手段，继续侵蚀三农的利益和长期发展，此举显属不智。现实地看，个别部门的政绩冲动和长官意志依然存在，因此提高警惕并非多余。

广州市推进农村“三化”进程，是财政支农之外通过城乡统筹补偿三农、投资三农的有效途径和长期形式，但为此又有必要提出资源、环境的开发利用在时间上的代际公平问题。农村城镇化难免不减少耕地等不可再生资源，农村工业化在粗放增长方式下势必会加剧环境污染和生态恶化，所以在以“三化”的方式化解“三农”问题的同时必须处理好粮食安全、环境安全、特别是不可再生资源利用的代际公正。不管出于什么理由，若当代人的“发展”追求造成了子孙后代将来“生存”的困难，显然是对后代人的不公平，当代人也难以推托自私的谴责。在时间维度上显失公平的发展在价值观上也是不值得追求的，既然不值得追求，因此自无效率可言。摆脱农村“三化”进程的公平两难，似乎唯有诉诸智慧的中庸之道以及宁愿保守的自然演进。总之，“只有当城市向自然的索取能够同城市向自然的回馈相平衡时；只有当城市为当代的努力能够同城市为后代的努力相平衡时；只有当为城市发展的努力能够同为乡村地区共建共享的努力相平衡时”，城市的可持续发展才能真正实现。

[1][美]刘易斯·芒福德.城市发展史—起源、演变和前景.中国建筑工业出版社,2005.

[2][美]简·雅各布斯.美国大城市的死与生.译林出版社,2005.

[3]李培林.村落的终结——羊城村的故事.商务印书馆,2004年.

[4]王振海.刘增禄等.城市化与市民公共利益.中国海洋大学出版社,2005.

[5]孙群郎.美国城市郊区化研究.商务印书馆,2005.

[6]周琳琅.统筹城乡发展：理论与实践.中国经济出版社,2005.

[7]温思美.传统农业改造的路径选择：顺德的启示.南方农村,2002(6).

[8]胡靖.广州农村经济实证分析的一个解释.农业技术经济,2003(3).

[9]罗必良.农业经济组织效率的决定——一个理论模型及其实证研究.学术研究,2004.

[10]牛宝俊等.广州现代都市农业科技发展的思路与对策.华中农业大学学报,2001(4).

[11]马恩成,城乡统筹解决“三农”问题.南方经济,2004(8).

[12]农业部课题组.城乡统筹的阶段性与经验启示.农业经济问题,2005(10).

[13]王凤山等.发展市域经济 推进农村建设.中国农村经济,2006(2).

Analyzing the Strategic Planning and Fundamental Principles of the Current Urbanrural Concordance Development: Taking the Policies and Practices of Guanghzou as an Example

Liu Jingzhang

The current reform in China has entered the higher level, therefore how to deal with the relationship between urban and rural areas has become more and more urgent. Before the implementation of policies, it is necessary to reach extensive consensus on the strategic planning. Through a comparative analysis, this article suggests that the urban-rural concordance development should be based on these principles such as humanism, ecologism, integration, institutionalism, evolution and equity priority.

urban-rural concordance development; strategic consensus; differentiation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2013.01.011

刘景章，暨南大学经济学院副教授，研究方向为经济思想史、国民经济学。

（责任编辑：陈丁力）