完善地方申报中央资金项目库管理机制的政策建议

◎罗建农

链接：中央专项资金，是指由中央财政预算下拨的具有专门指定用途或特殊用途的资金。一般此类资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。而中央资金项目库则是指依照符合公共财政思想的指标量化体系，将中央资金专项项目按照指标体系要求进行量化评价，并整理评价结果数据形成的数据库系统。

在每年的全国“两会”上都会公布上年度和本年度中央公共财政项目（以下简称中央项目）预决算投资庞大的资金数据，但人们在生活中并不能很快看到投资项目带来的变化，蓝图与现实之间的反差，使社会多方人士越发开始质疑财政资金的去向，造成这一现象不是财政资金管理问题，而是项目管理问题。造成中央项目慢的原因有很多，本文从项目管理角度分析中央项目预算执行慢的成因及政策建议。

造成这一情况的原因之一是项目库的管理机制建设缺失。项目综合管理方面存在严重不足和机制缺失，没有一套完整、统一、规范的项目管理机制，如项目从可行性研究、立项批复、概算批复、勘察、设计、招投标、资金落实等各项前期组织管理环节上落空，造成项目不能如期开工，中央财政项目资金到位后难以下拨项目实施单位。

原因之二各行业对基本建设项目的管理能力大相径庭。中央项目有十几个大类，几乎涉及政府所有行政主管部门，其项目管理远非财政一个部门所能左右，例如在检查中发现有个县的某类项目的累计结余资金相当于三年中央预算资金的总量，由于项目管理实施问题致使县财政无法拨付相关资金。

原因之三是项目前期费用没有制度保障。由于对项目是否能得到中央部门批准存在不确定性，因此地方对项目前期工作经费投入甚微，因为前期费用投入多而项目不能够得中央部门的批准，其费用就无从消化从而成为无效成本，因此项目有关单位会尽力减少项目前期费用，结果是项目前期准备工作不扎实，加之地方配套资金不落实，这都是造成项目不能按文件批复要求尽快实施的原因。为进一步提高中央项目预算执行力度，本文从建立健全项目库管理体制机制方面提出以下政策建议。

一、建立完善中央财政公共投资项目库管理机制

中央项目实行项目库管理，由中央部门制定地方申报中央投资项目库管理机制，中央部门只对地方项目库中的项目进行专项补助，一是管理机制可发挥上下沟通热线的传导作用，中央与地方部门都可根据宏观经济形势与地方具体实际的结合加强联系与互动；二是可防止地方出现等、靠、要的思想，只要是库里的项目都应享受中央补助，应调整目前规定的项目前完成不能享受中央财政补助甚至认为是骗取中央资金的政策，应该允许后到的中央项目资金经报批或报备程序后，用于项目库中其他项目的建设，不能让主动创新者吃亏，主动创新是社会经济发展的灵魂；三是可发挥政策的激励机制作用，鼓励地方应根据社会经济发展的迫切性、关键性、传导性，在中央投资没有到位的情况下，地方可自筹资金先行完成项目建设；四是可发挥政策的监督约束机制作用，通过实行项目申报责任制，明确项目申报主管单位和项目申报组负责人的责任，以保障入库申报的项目都能做好前期准备工作，项目库管理机制的缺失成为加强中央项目预算执行的短板，成为制约预算进度的重要因素，通过完善机制财政监督的关口也可以据此前移。

二、实行项目库管理可兼顾短、中、长期计划和实行动态管理

项目库建设有利于地方安排短期、中期、长期项目，做到项目库年度计划和三、五年规划项目相结合，以区分项目的轻重缓急，根据社会经济需要进行动态管理，并每年提前将更新项目建设年度计划项目和五年规划项目上报中央部门备案，可以保证项目的科学性、规范性、及时性、有效性，在保证中央积极的财政政策实施时，地方有足够的项目可选基础上，上报制约地方经济发展瓶颈能产生最大社会效益和经济效益的项目，入库上报项目可以做到前期准备工作的相关资料文件齐全，以改进目前中央投资金项目实施中，资金等项目多于项目等资金的怪现象。

三、财政预算对项目库管理机制维护运行安排项目费用

中央和地方财政给项目库运行管理安排预算经费，经费只能专门用于拟定进入项目库的建设项目的前期准备工作。目前项目立项调研可行性调研等前期工作没有经费保障，一是地方财力不足，二是对项目管理重要性认识不到位，其对管理是第一生产力，管理是财政绩效提高的重要工具认识不足，可以保证项目的科学性、严谨性和有序性，既可以防止出现中央积极财政政策开启时的盲动性申报、随意性和无序性申报可能造成的中央财政资金有效性下降，又可以防止项目批复下来但由于前期准备工作不足，不能及时开工以拉动经济增长。

四、实行项目库管理有利于中央项目调整变更的管理

要明文规定并告知地方各级政府项目管理部门中央项目资金的调整政策权限，如项目的建设内容、资金量的调整权限，变更建设项目性质、增减项目的建设内容等都应进行明确的各级政府部门批准的政策权限，减少目前地方擅自调整变更项目以及由此可能带来的寻租等不利于和谐社会的现象，防止出现项目资金使用类型没变但项目性质超出政策目标的现象，项目调整变更的申报批准程序应简捷，但是都应实行批准制以明确责任，对中央财政已下达的项目，地方如在现实工作中确实难以实施时应报政府管理部门批准后执行，对不履行项目库管理机制程序，擅自调整变更项目的行为人应依据项目管理机制等政策法规给予相应的行政处罚。

通过地方建立项目库管理机制，增加了中央财政对项目的前期投入，将对提高中央项目预算执行的质量、进度都有事半功倍之效，在建立完善管理机制的情况下，明确责任，财政监督就有了明确的目标和标准。