全面深化改革：以改革促发展，以开放促改革——对三中全会《公报》有关经济体制改革重要内容的学习和分析

■ 李文增

（天津市经济发展研究所，天津 300202）

全面深化改革：以改革促发展，以开放促改革
——对三中全会《公报》有关经济体制改革重要内容的学习和分析

■ 李文增

（天津市经济发展研究所，天津 300202）

《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》（以下简称《公报》）于2013年11月12日发布。《公报》充分体现了当代中国的改革精神，超越了以往经济体制改革的单一范畴，是新世纪新阶段处于深水期的全面深化改革。不仅如此，本次会议《公报》还体现了以改革促发展，以开放促改革的精神。

1 确立了市场在资源配置中起决定性作用的重大提法

《公报》指出：“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。《公报》还指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

这是《公报》提出的一个重大理论观点。以前关于市场在资源配置中的作用提法，是十六届三中全会《公报》的提法，即“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十八大报告的提法也是“基础性作用”。这次提法是“决定性作用”，比过去都进了一步，不仅显示了市场化改革将进一步深入，而且显示了党和政府以市场化的思维方式，运用市场化的手段（税收、利率、价格和产业政策等经济手段和经济杠杆），调控解决市场经济存在问题的信心和决心。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，是为了更好地发挥经济体制改革的牵引作用，更好地推动生产关系同生产力、上层建筑和经济基础相适应，推动经济社会持续快速健康发展。如果不实施这种根本性转变，就仍有可能使行政审批为核心内容的行政体制出现反复。记得在2002年时，国务院减少了很多的审批项目。但2004年以后，出现了“局部过热”，政府有关部门为了实施调控，就动用行政措施，结果行政审批又变相回来了，以至于后来政府有关部门对某些行业的产能过剩调控，不仅收效不明显，而且不断出现某些官员利用公共权力寻租，使腐败四处蔓延。

由于有了紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革的深刻认识，政府的行政管理体制改革也相应地进行了改革。从今年开始，政府部门已在坚定不移地清理审批制度，凡是市场能管的就交给市场，社会能做的就交给社会。当然，政府的作用还是要充分发挥的，主要不是在行政审批上下功夫，而是在制定市场经济游戏规则，营造公平的竞争环境，并通过制定发展规划和相应的产业政策，并运用适应市场经济发展需要的经济手段，引导企业和产业发展。这件事做起来虽然并不容易，但只要有了“市场在资源配置中起决定性作用”这个深刻认识和决心，这种改革必能往前推进，也必能使我国的国民经济实现稳定健康发展。

2 “加强顶层设计和摸着石头过河相结合”

《公报》指出：“坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新；坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展；坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”这里面阐述的改革关键点是改革的运行方式，即“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。诚然我国的改革已进入深水区，仅仅由单纯的摸着石头过河已经不行了，还需进行顶层设计。而顶层设计涉及两个重大问题：一是顶层设计由谁来进行；二是顶层设计和摸着石头过河的相互关系。过去曾出现过中央有的部门在进行顶层设计时，忽视基层实践的情况。从《公报》来看，顶层设计应由中央部门协调，密切联系地方，特别是密切联系基层的实践者。正如《公报》所说：“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革”。而这实际上是尊重基层的改革实践，基层的改革实践，可为顶层设计提供实践经验和基础内容，脱离了基层实践的顶层设计就有可能形成脱离实际的空想。而摸着石头过河往往是基层的实践探索。俗话说实践出真知。正因如此，才需要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，两者是相辅相成的。过去也确实出现过两者脱节的情况。例如天津滨海新区的东疆保税港区离岸金融先行先试，这本是中央有关文件明确规定可行的，但从实践来看，除了离岸融资租赁业务有了长足的发展外，离岸银行业务发展相对缓慢，根本原因在于我国现行的离岸银行机构准入管理办法，只允许金融总部机构，且只允许上海的交通银行、浦东发展银行和深圳的招商银行、平安银行的总部获准经营离岸银行业务，其分支机构不能向跨国经营客户提供离岸服务。招商、浦发等具有办理离岸业务资格的银行虽已入驻东疆保税港区开展离岸银行业务，但由于只有其总行具有办理离岸业务的资格，离岸业务只能由总行集中处理，分行只是窗口单位和营销前端，仅仅进行简单的审查资料、客户资质调查等工作。入驻东疆保税港区的其他银行机构及其分行没有开办离岸银行业务的资格，造成参与东疆保税港区离岸金融业务的金融机构数量相对较少，限制了东疆保税港区离岸金融业务的发展，成为当前境外离岸企业在区内发展相对滞后的主要原因之一。这显然有违“顶层设计和摸着石头过河相结合”的思想，其问题均有待于今后进一步深化改革，通过“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”的方法，通过激发底层的创新和实践探索来解决。

诚然，强调顶层设计，是改革的大局观。尊重基层首创，是改革的群众观。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证的统一体。十八大以来，上与下的呼应，最大程度聚合着改革正能量，必将激发中央和地方、政府和社会的积极性创造性。

3 “公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分”

《公报》提出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。”这实际上将公有制经济和非公有制经济放到了同等重要的位置上。由此体现了上述市场机制的决定性作用，因为市场机制是讲公平的，在市场中若各经济主体的地位不平等，各个主体的竞争是不公平的，那么市场机制的决定作用就是一句空话。例如在同一市场中，国有经济政策上有扶持，亏损后有财政补贴，而非公经济亏损了自担，这就有失公平。这种竞争状态在过去常有发生，在社会主义市场经济条件下实际上是不应该的。现在公告作了平等性的明确规定，这是新阶段市场经济体制改革的一大亮点。不仅如此，公告还进一步指出：“要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。”这实际上在鼓励公有制经济和非公有制经济平等竞争和各自发展的同时，促进两者融合发展，要“推动国有企业完善现代企业制度”，如此，这种融合发展才能更好地实现。这些都为未来的国企改革，并激发非公有制经济活力和创造力打下了制度基础。

4 建设美丽中国深化生态文明体制改革

《公报》提出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。这一改革至关重要，不仅涉及经济体制，而且还涉及与经济体制改革密切联系的政治体制改革。改革开放以来，特别是近些年，我国经济建设取得了巨大成就，目前已成为世界第二大经济体，但也存在着环境质量下降的情况，特别是某些地方盲目追求GDP、追求经济增长数量，而忽视了经济增长质量，忽视了自然环境的改善，最终导致产能过剩，重复建设，资源浪费，环境遭到破坏，这样的发展是难于持续的。当然这也与过去以GDP增长论英雄的业绩考核等管理体制有一定关系。《公报》针对性地提出这个问题根本原因就在于此。

5 金融体制改革

《公报》虽仅有5000字，但却涵盖了政治、经济、司法、社会管理等诸多领域的改革内容，超越以往经济体制改革的单一范畴。在全面改革大框架下，金融改革议题着墨虽然很少，仅有“完善金融市场体系”一语带过，而“健全宏观调控体系”的政府职能改革也仅跟金融沾点边。这似乎意味着金融改革被搁置，反映比较敏感的中国证券市场于公告的转天（11月13日），也给予了“金改预期落空”的误读，该日的中国证券A股市场以大跌报收做出反映。

其实只要人们认真阅读就会发现，金融体制改革的地位不仅未降低，而且地位进一步上升。这是由目前我国深化市场经济体制改革的大方向所决定的，诚然，“市场在资源配置中起决定性作用”这个大政方针都确定了，金融改革的地位和作用还能弱化吗？在市场经济中，资源配置靠什么，很重要的方面是靠资金、靠金融，经济体制改革是整个国家改革的重点，而金融是现代经济的核心，因此金融体制改革在整个经济体制改革中占有非常重要的地位是不容置疑的。金融体制改革的内容较多，且较为复杂，在《公报》有限的篇幅内，说得太多会受篇幅所限，像其他方面的改革篇幅那样论述，又难于说清，不如用“完善金融市场体系”一语高度概括。

未来我国的金融改革至少应涵盖以下几大方向：一是以推进民营金融机构和存款保险制度为主的金融机构体系的改革、完善和健全方案；二是以利率市场化为核心的金融价格改革；三是进一步开放金融体系，推进汇率形成机制改革和资本项目的开放；四是进一步改革和完善包括资本市场在内的整个金融市场体系；五是进一步改革和完善我国的金融宏观调控体系。这些金融改革大方向已基本形成共识，剩下的就是在路线图和时间表的选择上进行具体设计。它必将深刻地影响我国的整个经济体制改革，乃至整个国民经济的发展。

6 财税体制改革

《公报》提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”

财税体制改革非常重要的内容是“改革税制、稳定税负”。营改增的全面推进已开启了中国新一轮财税体制改革，下一步税制改革应包括优化政府收入结构与税制结构、完成增值税改革、改革个人所得税、改革和强化房地产税等多个方面。稳定税负是指稳定宏观税负。稳定税负政策是使税收收入占国民收入或国民生产总值的比重保持不变，这时税收政策对社会总需求的影响是中性的。稳定税负不是说税率不能减，而是应维持税收占GDP的比重。此前提出结构性减税是在扩张性财政政策的背景下，但目前财政支出压力已经很大。从财政支出来看，“三公”经费占财政的比例已较小，但项目支出，社保、医疗和人员经费的支出压力都很大。现在我国税收收入占GDP比重大概在20%。稳定税负的提法就是说不是国家的财政增长越多越好，这是一个导向，也是一个亮点，回应了社会对过去财政收入高速增长以及国富民富的关切。说明财政改革不能靠提高税负来改革，要稳定税负，使税负保持在经济社会可承受的范围之内。

不仅如此，还应“建立事权和支出责任相适应的制度”。可以在完善事权的基础上强调中央与地方支出责任相适应。过去我国对房地产价格上涨的调控不理想，重要原因之一是地方的财力相对不足，要办的事相对较大，在原有财税体制条件下，地方房地产价格的上涨意味着地方财力的增加，所以，一些地方为了增加财税收入对调控地方房地产价格不积极。因此，通过财税体制改革，建立现代财政制度，可发挥中央和地方的积极性，也有利于改善宏观调控。

7 以开放促改革

《公报》提出：“适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。要放宽投资准入，加快自由贸易区建设，扩大内陆沿边开放。”

这里强调了两个开放，一是对内开放，二是对外开放，前者是为了解决国内部分地方实施的地区封锁和地方保护，后者是为了解决我国对外经济发展，增强我国经济竞争力问题。不论是实施对内开放，还是实施对外开放，都可从中看到地方和我国经济发展存在的问题，如果不进行开放，我们总会感到自己不错，就不容易看到发展中存在的问题，也就难于下定改革的决心。因此，开放可倒逼改革。正是从这个意义上说，是“以开放促改革”。

特别是《公报》中“要放宽投资准入，加快自由贸易区建设”的提法，是对十八大报告提出的“加快实施自由贸易区战略”的继续和深入。结合中国（上海）自由贸易试验区的建立和国内其他有条件的经济中心城市积极争取建立自贸区的情况可看出，它已将中国的对外开放推向了一个新阶段，也必将推进中国的对外开放进一步扩大和深入，促进中国在新一轮的国际开放经济竞争格局中赢得主动权。

8 中央成立全面深化改革领导小组

《公报》强调：“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”这是总结近些年的实践经验所采取的重要战略举措。诚然，前些年中央政府实施了大部制的机构改革，如国家发展计划委员会和国家体改委合并成立国家发展和改革委员会。这虽然使改革和发展更紧密地联系起来，但改革进入深水区后，利益之间也会出现严重的矛盾冲突，特别是在关于简政放权，减少行政审批的改革方面冲突较为明显。而每一项重要改革不仅涉及经济，而且涉及社会、司法、文化等多个管理部门，这些都不是某个单一部门所能完成的，特别是涉及一些最前沿的改革往往会遇到较大的争议，包括近期中国（上海）自由贸易试验区的方案设计，就涉及国务院多个部门，形成较多争议。如何在纷繁复杂的争议中，使中央领导能够力排众议，果断决策，进而使重大改革付诸实践，形成改革的突破，就有必要建立一个更高层次的改革领导机构，因此，“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”就显得十分必要和及时。

（作者为天津市经济发展研究所金融发展研究中心主任、研究员）