测绘事业单位转型升级再发展中思想工作研究

许怀成

(宁波市测绘设计研究院，浙江宁波 315042)

测绘事业单位转型升级再发展中思想工作研究

许怀成∗

(宁波市测绘设计研究院，浙江宁波 315042)

以宁波市测绘设计研究院实践为例，在总结通过转型发展带来变化，分析当前所面临的新问题、新情况及其原因的基础上，有针对性地探索了今后一个时期，在宏观经济形势、事业单位绩效考核和将要深化体制改革等大环境下，如何加强测绘单位及测绘职工队伍思想工作的相关对策。

转型发展；绩效考核；事业单位改革；思想工作；测绘文化

1 引 言

宁波市测绘设计研究院(以下简称宁波测绘院)“十一五”以来，下大力气调结构、推创新、促转型，积极谋求测绘生产方式的变革发展和思想文化与行政业务的互促共进，初步实现了健康良性的科学发展。以“十一五”前后作比较，呈现出以下新特点和新亮点:

(1)地理信息化引领产业结构多元化

从单纯基础地理信息数据采集和工程测量等人工密集型传统测绘中走出来，积极建立以传统测绘为基础，以近低空无人摄影测量、车载移动测量系统、网络地理信息系统、三维虚拟仿真技术等新兴技术为方向的信息化体系，测绘成果深度开发和利用逐步见成效。测绘服务从粗放、静态、被动向高附加值、动态和主动转移，作业模式由近乎全野外、人背肩扛，向“办公室测绘”转移，产业结构由单纯的地形测量、规划测量、工程测量和纸质地图编制，向以计算机技术为基础的地理信息深加工转移。“十一五”以来，该院地理信息化产值所占比重，由过去不到5%，现在约占30%，并有进一步加大趋势。

(2)人才素质提升促进规模层次提高

信息化的不断发展，促使该院产业结构调整，而产业结构调整，又催生人才结构变化，人员规模扩大。从过去单一测绘专业，转化为现在以测绘专业为基础，地理信息、城市规划、城市仿真、环艺动漫等相关相近专业配套。学历层次随之由过去大专以下为主，转变为本科以上占多数，硕士、博士占主导，过去属全国城市测绘系统不起眼小院，现在已成为具有一定影响力的较大院。

(3)科技装备先进拉动综合实力增强

在瞄准信息化建设发展方向并加强相应专业技术人才建设的同时，宁波测绘院始终坚持科技是第一生产力的指导方针，将不断学习、吸收、引进适合自身专业工作需要的现代化技术成果作为提高综合实力的重要抓手。“十一五”以来，该院每年平均投入约近600万元经费用于各种仪器设备更新配套。现在拥有包括全数字摄影测量系统、车载激光扫描与全景成像城市测量系统、低空航测无人机系统等在内的各种测绘和信息化仪器及配套设备，测绘地理信息装备处在全国领先地位。

(4)业务领域拓宽推动经济总量增长

地理信息化的发展，改变了过去测绘单位单纯服务于城市建设的狭窄通道，服务路径变得更加宽阔，除城市建设、规划领域之外、电力、城管、公安、民政、海洋、农林、水利、气象、轨道交通等各领域留下测绘地理信息稳健脚步，项目源出现了“东方不亮西方亮”的局面。由此，经济总量也由“十五”末、“十一五”初2千万～3千万元徘徊，发展至“十一五”以来的前两年每年以30%～40%的速度递增，2011年产值实现了1.2亿元，2012年虽然受到宏观经济下行影响，依然与2011年持平。

(5)文化业务共融突显单位发展良性

在业务技术生产经营得到强劲发展的同时，宁波测绘院党委按照“三流企业做产品，二流企业做品牌，一流企业做文化”的理念和党建思想工作与行政业务工作“目标同向、思想同心、工作同步”的要求，着力加强单位(企业)文化建设，发挥党建思想工作的凝心、鼓劲、促和等一系列功能，紧密与行政业务工作互促共推，通过党建思想文化建设促进行政业务技术发展，通过行政业务技术发展带动党建思想文化建设，实现了双促进、双提高和双丰收。单位先后获得国家测绘局、浙江省住房和建设系统、省测绘地理信息系统及宁波市各类先进荣誉，呈现出良性向上充满活力的生机。

2 测绘事业单位转型升级所面临的困难

正当宁波市测绘设计研究院事业蓬勃发展之时，由于受到国家宏观经济下行，特别是以房地产为龙头的城市建设业相对低迷，绩效考核收入分配政策重大调整和事业单位将深化改革等方面的影响，当前宁波市测绘设计研究院面临着再发展的新瓶颈、新困难和新挑战。突出的表现在:

(1)房地产业持续低迷，挤压了测绘产值进一步增长。

近年来，宁波房地产业受国家调控影响，与全国大中型城市一样，一直比较低迷，新建楼盘和新开工项目有较大幅度减少，由此对测绘行业带来不小波击。该院2012年房地产开发规划放样测绘项目同2011年比较，减少量约41.4%，产值减少约32.1%。

(2)绩效考核新政实施，挫伤了事业人员生产积极性。

该院作为自收自支事业单位，2010年以前，一直实行的是“三保二包一挂”(保指令性任务、保质量、保收入，包实现盈利、包精神文明建设，奖金与经济指标挂钩)技术经济责任承包制，每年在完成指令性测绘任务的前提下，由上级主管部门核定一定额的产值利润指标，不足部分寻求市场项目弥补，职工个人收入分配走的是“上不封顶，下不保底”模式。“十一五”以前，由于单位业务技术、生产能力比较低下，年产值止步在两千万上下，职工年收入在宁波市事业单位中处在中游及以下水平。从2008年以后，由于注重加强测绘信息化转型发展，年测绘产值和职工个人收入逐年实现较大提升。但从2012年开始，宁波市和全国一样全面推行事业单位绩效工资实施办法。该办法实行后，人均实际收入约下降25%。

(3)事业单位将深化改革，迷失了编内外职工未来方向。

按照国家2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》确定的总体目标和阶段性目标，事业单位深化改革到2020年结束。这意味着，从现在到2020年未来的近10年中，事业单位将一直处在改革中。宁波市事业单位重新审核定性工作于2009年结束，宁波市测绘院已被定性为公益二类事业单位，经费渠道为自收自支。但从该院目前所担负的职能及实际从事的工作看，政府指令性项目任务只是部分，市场经营占比较重，这种定性存不存在新的变数?这既是职工们平时热议的话题也是普遍担心的话题。事编人员忧虑一夜间丢掉事业身份，部分学历层次较高冲着事业编制进入企编的员工，原本等待机会经考试转变自身身份，对此更感失落和彷徨。

(4)测绘专业相对边缘，制约了测绘人才发展出路。

宁波市测绘院隶属宁波市规划局管理，测绘地理信息专业既是个技术性较强的专业，在规划口又是从属规划、服务规划的专业，在社会上也是非主流的专业。正是由于它的这种专业性、从属性、服务性和非主流性的特点，测绘干部、人才发展的途径相对狭窄。该院近十年来，提拔交流出院的干部、人才几乎没有，这与同样属规划局管理的同等级规划院相比较形成了鲜明对照。干部、人才不能流动，单位活力就必然受影响。

3 测绘事业单位转型升级的新思路

城市测绘事业单位过去由于人才层次较低、设备陈旧落后、专业技术水平欠发达，往往依靠“一台测量仪、一支三脚架、一根标视尺”打天下，随着测绘科学技术水平的不断提高和测绘人才队伍的素质增强，特别是许多测绘单位在长期的实践中，将测绘技术广泛与其他专业技术相结合，实现了转型发展。从宁波测绘院近几年的实践不难看出，他们跳出测绘看测绘，跳出测绘发展测绘，面貌为之一新。但一切事物总是在不断变化中，面对上述新问题、新情况，必须客观正视，并坚持用审慎而积极的态度加以思考和应对。

(1)加强宏观形势、政策教育，引导干部职工顺应大势。

必须看到，当前不利的宏观经济形势和国家所采取的相关政策，既受国际环境影响，也受国内现实情况带动。①从国际环境看，西方发达国家因受国际金融危机余波影响，经济形势普遍不很景气。在经济全球化的今天，国内自然不能独善其身。②全国房地产业较长一段时间处在虚高不下的疯狂期。在这种情况下，国家采取严厉和必要的房地产调控措施，根本目的是为抑制房价虚高造成的泡沫经济，让房价回归理性，让经济发展回归正途。但这样一来，由于房地产业与其他产业关联度极高，也不可避免地对整个经济产生负面制衡，测绘业只是冰山一小角；③事业单位是中国特色，国外没有这一说。全国现有126万个机构，共4 000多万人口，人均年收入按5万元计算，一年光工资就要2 000亿元[1]。因此，从某种角度讲，事业单位的存在，其实就是国家的一个包袱，国家下决心对事业单位进行分类改革，目的之一就是减负。④当下事业单位推行绩效工资，是深化体制改革中一个过渡性措施。其宗旨是为推进事业单位人事制度改革，建立规范的竞争机制和激励机制，革除吃大锅饭顽疾，并实现“限高、稳中、托低”，使单位间的收入达到相对平衡。

而所有这些，都在国家政府层面和受宏观形势影响，不以哪个具体单位和个人主观愿望及意志为转移。作为基层单位需要做的，一是不以小局得失标准来评判和对待大政策，要主动融入大时代、大环境中作理性考量；二是在实践中遇到具体问题和困难时，应尽可能实事求是地向政府反映，尽量争取政策理解和支持；三是需要从长谋划，居安思危，充分做好深化事业单位改企改制的心理和对策准备，不能打无准备之仗。今后一个时期，要特别注意积极加强员工对单位深化改革教育和引导；四是要坚定发展信心，坚信事物总是向前的，无论国家政府如何推行改革，推行什么样的改革，目标和目的总是为越来越好，而不是相反。

(2)贯彻“有为有不为”思想，理性发展定位创新管理模式。

事业单位绩效工资分配办法实行后，由于在一定时期内，对一些过去发展势头较猛、职工收入较高的单位，不可避免地带来较大冲击，持续发展的后劲将受到削弱。同时，既然是事业单位，客观上与企业的发展目标、管理方向及运作模式毕竟有区别，所以，应及时对工作思路进行必要调整，对发展方向进行重新规划和定位。要在继续谋求发展特别是质的发展提升中，按照事业单位建设自身规律和特点，走“有所为有所不为”和“抓大放小”的道路。一是要收缩人员规模。事业单位不同于企业，规模不宜扩张太大。现在一些城市测绘单位，事业编制人员虽然不多，但企业身份员工越来越多，事企员工加在一起规模很大，事业单位的本味确实发生了较大的改变。因此，按照国家对事业单位建设管理的现行政策和总趋势，适当收缩规模发展是必要的，从宁波测绘院近几年的实践看，作为二线城市甲级测绘单位，人员规模包括事企加在一起，控制在200人以下应该是较为科学合理的，规模再大，压力和后遗症将增加。二是要放弃小微市场。不可否认市场经济是竞争经济，市场份额占据越多，企业获取的利润空间就越大，品牌价值就越高。但作为事业单位包括测绘事业单位，要不要、该不该像企业一样拼命谋求占据更多的市场份额，追求市场利润的最大化，值得商榷。特别是甲级测绘事业单位，由于其人才、技术、设备及资金实力相对雄厚，应主动放弃一些小微项目和低价、无序甚至恶性竞争的市场，把主要精力和技术投放到对技术要求高、民生关注度强、城市建设影响大的城市建设重点、重大工程和信息化高科技项目上，断不可盲目再走外延规模扩张的老路。三是要在稳中求进中坚持“六个确保”。发展是主旋律和主基调，这是在任何时候任何情况下都不能怀疑和动摇的。绝不能因为当前和今后面临着一些新困难、新问题甚至是新困惑，就对发展失去信心，自弃原动力，而应始终坚持不放松不动摇。鉴于当前的宏观经济形势以及国家对事业单位已经和将要采取一系列新的政策举措，必须坚持以“稳中求进”为发展指导原则。一方面，要自觉强化自我发展意识，不发展必然死路一条；另一方面，也应做事业单位该做的事，让事业尽可能地回归其本源。当下，应做到“6个确保”，即:确保政府指令性、民生工程任务按时保质完成，确保主流业务技术水平不受大的影响，确保重点技人才有用武之地和基本稳定，确保市场基本份额相对平稳，确保规定上缴或提留利润完成，确保核定人员绩效工资兑现。

(3)树立编制、政策就是法的意识，既“不冒进”更不违规。

事业单位的编制和相关的政策规定，是经过政府人事编制等部门审核批准后出台的，是基层实施工作、管理，执行业务职能的具体依据，从某种意义上对于基层而言就是法规，未经上级行政机关批准同意，既不能擅作更改也不能无视违犯或另搞一套。“不冒进”，就是在事业单位深化体制改革前，不主动要求、盲目跟风。事业单位深化改革虽然是大势所趋，按照国家划定的时间界限也就剩下不到10年，但这里面隐藏着错综复杂的问题，既有前些年已经转企改制单位发展不平衡的实践经验和教训，又有单位内部各类人员不同的思想和实际情况。因此，笔者以为，在国家政府没有强行推动改革前，作为基层具体单位，绝不能一时心热盲目冒进，要顺政府宏观政策大势和多数职工心愿而为、而动。“不违规”就是在面对绩效工资实施收入明显下降后，不搞变通、打“擦边球”。此次绩效工资新政实施，对类似宁波测绘院这样过去效益较好的单位，影响确实比较大。一个时期以来，该院在如何活化现行绩效政策、减少收入下降幅度问题上，干部职工议论最多、建议也最多最具体。但该院领导班子始终保持清醒头脑，违规的事坚决不做。在明确和严格的制度规定面前，如果当事单位采取各种变通、打“擦边球”的办法，明知故犯、顶风违规，显然是缺乏基本的法纪政策意识，其结果必然要付出代价。

(4)构建和谐测绘文化，集聚正能量宽松小环境。

毋庸置疑，经济物质的发展任何时候都是生产单位第一属性和第一要务，但绝不是唯一。健康的文化氛围、和谐的内部关系，在单位建设中的作用不容小觑，只有将两者紧密结合才能真正实现科学发展。测绘地理信息具有专业性、技术性、基础性和前期性的特点，其在城市建设、国计民生中的作用容易被忽视，容易被边缘化。但测绘地理信息人向来乐观豁达，不计得失，无怨无悔，再苦再累再委屈也照样快乐迎骄阳，潇洒战寒风。测绘地理信息单位应因势利导、乐见其成，坚持用社会主义主流思想、核心价值观引领，加强党建思想工作，重视骨干人才培养，强化员工与管理层的情感交流，创新精神文化载体，活跃单位气氛，从而不断集聚正能量，营造宽松健康的内部小环境。

[1] 佐佑管理顾问公司内部研究.事业单位改革:原因、内容与阻力[R].2012.

武汉市测绘研究院召开《武汉市第一次地理国情普查实施方案》专家咨询会

(本刊讯)2013年7月8日，武汉市测绘研究院地理国情普查工作专班刚刚成立，即投入了紧锣密鼓的工作中。7月14日上午，武汉市测绘研究院邀请了武汉大学李建成院士、国家基础地理信息中心陈新湖副主任、湖北省测绘局郭建华总工以及来自香港理工大学、武汉大学、上海市测绘院、北京市测绘院、天津市测绘院、武汉市国土规划信息中心等13位专家就《武汉市第一次地理国情普查实施方案》进行了咨询。会议由肖建华院长主持，武汉市国土资源和规划局汪普查总工、测勘处祝莹处长，赵中元副处长及院总工王厚之、地理国情普查专班组成员参加了会议。

会上，肖建华院长首先介绍了由武汉市测绘研究院承担的武汉市第一次地理国情普查监测工作的背景和工作进展情况，并提出希望从国情普查与监测工作做什么、怎么做以及怎么用三个方面咨询各位专家的意见。汪普查总工在致辞中对各位专家的到来表示了衷心的感谢，他指出武汉市地理国情普查监测工作启动以来得到市委、市政府的高度重视，也是市局的一项重要工作，真诚希望各位专家领导提出宝贵意见，推动我市这项工作的顺利开展。

随后，专家组听取了专班主任罗名海副总工关于总体实施方案的汇报，经讨论认为:该实施方案在内容上既做到了与国家地理国情普查的紧密衔接，又结合了武汉市的地域特点和城市经济社会发展需要，进行了必要的细化和扩充，特色鲜明，对其他城市级地理国情普查和监测工作具有一定的参考价值。实施方案编制依据充分，目标明确，任务具体，技术路线科学合理，工作部署恰当，具有较强的可操作性，成果可为政府决策提供有力的技术支撑。

同时，专家组对实施方案提出了许多宝贵意见:一是注意普查与监测的关系，进一步细化监测内容与监测周期；二是注意与相关委办局间的关系，明确各部门在市情监测工作中的职责分工，同时应注意设定的指标体系与各部门已有指标及标准的衔接；三是注意与基础测绘工作的关系，应进一步强化统计分析和成果应用。

汪普查总工在听取专家意见后，对今后的工作提出四点要求:一是要把握国家及省一级的工作思路，将整体工作划分为普查和监测两部分内容；二是实施方案要充分征询各部门的意见，将我市地理国情普查和监测的成果形成多元化的测绘地理信息产品；三是充实项目组人员结构，在数理统计、数据分析方面再行强化。同时，他要求测绘院认真总结各专家意见，进一步完善实施方案，并组织做好方案的评审及试点工作。

最后，肖建华院长对各位专家的到来再次表示感谢，并提出下一步工作计划:一是充分吸收各位专家的意见，尽快充实和完善实施方案；二是尽快开展试点区域和试点成果工作，并在此基础上完成方案评审工作；三是充分借助各方面科研力量，发挥联合研究中心的作用，借脑、借智、借力，提高我院在统计分析、数据挖掘方面的技术水平。

(武汉市测绘研究院办公室供稿)

Research on IdeologicalWork in Transformation and Development of Public Institutions

Xu Huaicheng
(Ningbo Design Research Institute of Surveying＆Mapping，Ningbo 315041，China)

Taking the practice of the Ningbo Institute of Survey＆Mapping as an example，this paper summarized the change brought by transformation and development，analyzed the new problem and new situation，and quested for countermeasure to enhance the company and the employee’s ideology in the environment ofmacro-economy、institution performance appraisal and structural reform.

transformation and development；performance appraisal；reform of public institutions；ideological work；mapping culture

1672-8262(2013)04-155-04

P205

C

2012—12—25

许怀成(1957—)，男，高级政工师，主要从事城市勘测管理及思想政治工作。