完善我国开放大学章程的思考——以加拿大皇家大学章程探析为例

张胜利

（1．北京大学 法学院，北京100871；2．天津广播电视大学 文法学院，天津 300191）

作为英联邦公立大学协会（AUCC）与国际管理学院联合会（AACSB）重要成员的加拿大皇家大学（Royal Roads University，RRU），是一所以加拿大、全球在职人员及以职业为导向的学生为教育对象，以培养高质量、创新型、竞争性的人才为目标，提供适应需求的混合学习模式的高等教育机构。RRU作为加拿大的一所新型大学，在适应远程教育市场需求、提供具有市场竞争力的专业以及适应学生需求的支持服务等方面成绩斐然，例如英联邦公立大学协会（AUCC）近期在全加拿大职业学生满意度调查中，RRU在学术质量、教学质量、专业职业性、支持服务及学生质量等方面，均名列前茅。这些成绩取得均与作为RRU治理之基础的章程制度具有密切联系。在我国开放大学建设中，大学章程作为开放大学法律制度中最为重要的组成部分，对于开放大学的宗旨与理念、法律地位、内部治理结构以及未来发展等内容意义重大。针对其大学章程的探析，对建设与完善我国开放大学章程具有的启示。

一、加拿大皇家大学章程文本内容构成与特点

大学章程是大学的宪章与内部治理的总纲领，也是现代法治国家调整大学关系的基本法律依据。

（一）加拿大皇家大学章程文本构成

1995年加拿大不列颠哥伦比亚省（BC）立法机构批准 RRU 章程（Royal Roads University Act，RRUA）。RRUA的通过使RRU成为不列颠哥伦比亚省的一所综合性、公立的高等教育机构。RRUA共有19个条款，条款内容标题包括：1．章程定义、2．学校宗旨、2．1．大学核心利益、3．皇家大学、4．大学会议组成、5．董事会议组成、5．1．不适合担任董事会成员条件、6．董事会职务任期、7．董事会职务任免、8．职务空缺、9．董事会会议、10．董事会权力与职责、11．荣誉校长、12．校长、13．注册主管、14．专业与研究委员会、15．学术委员会、16．大学法适用范围、17．税收、18．诉讼保护、19．刑事免责。RRUA只有短短19个条款，规定大学的宗旨与利益、大学的法律地位、组织结构与治理、相关的权力、权利以及义务等内容，构成了大学章程的基本要素。

（二）加拿大皇家大学章程特点

大学宗旨与利益是大学的价值追求，实现大学宗旨与利益，必须将大学作为法律主体，并具有相应的法律地位保障。大学的宗旨与利益的实现，需要建立有效的内部治理结构体制与机制。从运行法律框架、宗旨与利益、大学法律地位以及组织结构等角度分析，RRUA具有如下特点：

1．提供大学运行法律框架

大学章程是民主、法治国家处理大学与行政机关、社会组织、学生之间关系，确定法律地

位以及依法治校与民主管理的基本法律依据。1995年加拿大不列颠哥伦比亚省（BC）立法机构批准RRU的章程RRUA，大学章程具有法律性质，为大学的运行以及组织结构提供基本法律框架。RRUA是在行政机关、社会对大学实施监督与管理以及学校内部管理的基石，具有学校宪章的作用。

2．彰显理念与宗旨

依据RRUA第2条规定，RRU办学的宗旨是在应用与职业教育领域，提供本科以及研究生层次的高等教育，具有颁发课程证书、毕业文凭以及学位等证书权力，同时为当地的社区提供继续教育服务。为了适应人才市场需求与发展，RRU非常重视教学质量与学术研究水平的提高，持续关注建设适应市场需求专业，并不断地推出新专业。RRUA第2条的规定彰显了RRU办学宗旨、明确办学主体定位、服务领域、服务地域、专业与研究层次。为了实现上述大学宗旨，明确董事会的职责，依据RRUA第2．1条规定，董事会成员必须按照大学核心利益，履行其职责。作为学校最高权力机关的董事会具有义务履行这些职责，实现学校的核心利益。

3．明确主体法律地位

为了有效地行使大学的职责，依据RRUA第3条规定，RRU是作为法律主体，即法人存在。学校具有权利以及与自然人一样具有完全的行为能力，但是在租用土地作为校园时，RRU是作为政府代理人的身份而实施行为。依据RRUA规定，RRU具有颁发学位证书、毕业证书以及培训证书的权力。虽然RRU是作为法人，但是并非一般意义上的商事法人，所以《加拿大商事公司法》（The Business Corporations Act）不适用于RRU。为了实现大学宗旨，RRUA第3条规定，RRU必须具有法律主体地位资格，即法人资格。主体资格是与行政机关、社会组织、学生以及其他组织机构实施相关法律行为的人格基础。RRU作为教育服务的机构，拥有以自己的名义实施相关教育行为，即包括颁发毕业证、学位证以及培训证书等诸多权力与权利。

4．构建有效的治理结构

RRU依据RRUA成立，同时也必须遵守不列颠哥伦比亚省议会通过的大学法（University Act）的规定。学校的核心组织结构由评议会（convocation）、董事 会 （board of governors）、校 长 （president）组成。加拿大部分大学是采取董事会与学术委员会的双重管理体制，而RRU却采取单一管理体制，即董事会制度。RRU内部管理机制是学校内部权力配置制度，评议会是学术决策机构，董事会具有职责实施学校的行政管理以及学术管理，校长负责学校行政以及学术管理的执行职责，专业与研究委员会负责提供专业与学术的咨询。

评议会（convocation）。评议会的目的是讨论颁发学位、授予荣誉学位、颁发文凭与证书以及董事会提议的其他重大事项。由名誉校长、校长、专业与研究委员会的成员、教授、学生以及董事会提名人组成，名誉校长是评议会的主席。至少10名评议会成员符合履行职责的法定人数。教务主任是评议会的秘书，负责建立以及更新评议会的名册。董事会制定评议会履行职责的程序性规则。

董事会（board of governors）。依据 RRUA 第10条规定，除非RRUA规定授予校长行使的权力外，董事会具有职责与职权行使不列颠哥伦比亚大学法（University Act）规定的董事会以及学术委员会的权力。基于RRU的学校治理机制，董事会享有广泛的权力，包括制定行政政策、学术政策等。董事会是采取会议的形式实施管理，依据RRUA第9条规定，至少每3个月召开一次董事会会议。如必要的话，可以召开临时会议。5名董事会成员就符合规定可以召开会议规定。董事会主席由荣誉校长担任，与其他董事会成员一样具有同样的投票权利，同时具有职责宣布决定内容。董事会拥有权力决定建立其他相应的委员会。但是依据立法规定，学校必须设立两个授权的委员会，即专业与研究委员会与申诉委员会。专业与研究委员会职责是负责向董事会提供学术与研究的建议，申诉委员会职责是负责申诉与听证，主要是针对校长行使职权中涉及学生停学、开除以及教职工任命决定而不服的案件。

依据RRUA第5条规定，董事会是由校长、一名经过教授选举的教授代表、副省长任命的人（最多6人）、一名经过学生选举的学生代表、一名经过雇员选举的雇员代表、经过董事会任命的非学校雇员的人（最多2人）等组成。现任董事会成员主要包括荣誉校长、董事会主席J皮特·米克逊博士（副省长任命）、校长、董事会副主席艾伦·克宏博士、荣誉博士玛丽·科林斯（董事会任命）、退休将军凯特R·福斯特（董事会任命）、罗比娜·杰马尔女士（副省长任命）、学生代表菲尔·坎迪先生、黛博拉·赖翰女士（副省长任命）、教授代表威尔·劳尔、麦丽萨·麦凯琳女士（副省长任命）、吉尔·罗森博格先生（副省长任命）、雇员代表托尼·阿弗罗先生、维尼·斯特让德兰德先生（副省长任命）。

校长（president）。依据RRUA第12条规定，校长作为学校的首席执行官，负责学校行政管理工作、学术与教学事务、授予学术委员会行使部分权力以及依据大学法（University Act）规定的其他权力。学术与教学事务通常由教授组成的学术委员会（Academic council）协助管理。行政管理权力主要包括：一是推荐、任命、提升、撤销大学教授、行政职员、管理人员以及雇员；二是校长认为必要或者基于建议，可以建立相关的委员会；三是董事会授权校长的其他事务。依据规定，校长是董事会所有下属委员会的当然成员，除外情形是不可以担任学校申诉委员会的成员。依据大学法（University Act）第60、61条规定，校长拥有职责，包括终止教学人员、行政管理人员以及雇员的工作，终止学生的学习等。校长的其他职责包括：一是公布大学年度报告；二是向董事会提出相关建议；三是汇报涉及校长职责的事务；四是准备和提交董事会财务报告；五是向部长提交学校意见与要求。

专业 与 研究委 员 会 （program and research council）与学术委员会（Academic council）。依据RRUA第14条规定，专业与研究委员会由校长、学术委员会主席、董事会任命的其他成员组成，校长是专业与研究委员会的主席。保持专业与研究委员会的客观性、公正性以及专业性，在专业与研究委员会成员中，本学校的成员不得超过全体成员的三分之一。专业与研究委员会负责向董事会提供关于专业与研究目标与学习效果的建议。学术与教学事务主要职责包括：一是规定学生入学资格的学术标准、其他资格标准以及包括认证的学生工作经验等内容；二是制定考试规定，包括考试资格、考试形式、考试结果评价等；三是基于董事会规定原则，规定课程学习内容、指导内容、教育项目等；四是颁布奖学金、助学金、奖励事项等；五是规定课程学习期限、专业学习期限以及毕业期限等；六是设定学术标准以及决定学术等级等；七是规定证书、毕业证书以及学位证书的标准；八是制定认可学术成绩的标准。

依据RRUA第15条规定，设立学术委员会，规定学术委员会的服务期限、成员组成等内容，学术委员会协助学术与教学事务，学术委员会的主要职责是提供学术咨询以及依据校长授权实施相关的权力。

二、我国开放大学章程建设分析

我国大学的管理体制、教育体制与加拿大不同，开放大学的发展与建设情况也不相同，但大学章程在提供法律框架、确认法律主体地位，提供教育服务，实施教育管理，制定专业、课程标准、实现大学自治等方面的作用是一样的。学习与借鉴RRU章程建设的经验对我国开放大学章程建设具有重要的启示。

（一）大学章程是法治社会大学运行的基本法律框架

加拿大作为现代法治国家，RRUA是调整RRU制度的基本法律依据，也是RRU确定其法律地位，实施行政与学术管理，建立学校内部管理机制与体制的基本法律依据。在大学章程建设上我国现在进入所谓的“立宪”时代，有关机关制定相关法律、法规以及规章，要求建立大学章程。但是在实务层面上，我国现在只有吉林大学、中国政法大学、上海交通大学等少数普通高校制定本校章程，大部分高校还没有章程，至今仍然是“无章运行”。有学者认为开放大学是利用卫星、电视和互联网等现代信息技术进行面向全国城乡开展远程开放教育的高等学校［1］。建设中的开放大学需要有章可循，虽然也有部分学者提出开放大学立法，待时机成熟再呼吁提升为法律，并且首先应推动地方终身教育促进条例及《中华人民共和国终身教育法》颁布实施［2］。开放大学章程是我国法治建设的基本要求，具有重要的战略地位，涉及开放大学宗旨与理念、法律地位、主体资格、开放大学未来的发展、与行政机关、社会组织、学生以及其他组织关系等内容。开放大学章程是大学的宪章与内部治理的总纲领，是开放大学存在的法律基础以及法律保障。实施学历与非学历教育以及终身学习宗旨，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要的必然要求。开放大学章程诠释了现代大学制度建设和发展的核心问题，体现开放大学自身的定位，是现代法治国家针对大学制度的基本要求。

（二）开放大学章程必须彰显大学的宗旨与理念

作为知识传承与文化传播基地的大学，在其治理机制中发挥软法作用的大学章程，最关键的内容应当是确立该大学的价值追求、基本理念和办学方针［3］。RRUA第2条明确地规定RRU的教学与研究领域、培养层次、提供证书、学位教育与继续教育的权力。办学宗旨与理念也是开放大学的灵魂，开放大学章程在规定法律地位、学校治理结构时，首先要确定开放大学的办学宗旨与理念。开放大学的办学宗旨与理念不仅是基于大学的基本属性，即科研、教学、培养人才、服务社会以及传承文化，同时具有开放性、服务性的特点。有学者提出开放大学应具有以人为本、开放共享、整合创新、强化特色、服务社会等五个理念［4］。开放大学章程作为现代大学制度组成部分，必须彰显大学的特征与远程教育的特点，开放大学章程必然明确地规定开放大学的教学与研究领域，培养对象层次，提供学历教育、非学历教育以及终身教育的权利，确立开放性、公平性、服务性、高质量的基本理念。开放大学章程必须提供大学运行法律框架，彰显宗旨与理念，宗旨与理念是开放大学的灵魂，开放大学法律地位以及内部治理结构均是为了实现开放大学宗旨与理念而服务的。

（三）开放大学章程必须明确主体法律地位

开放大学办学宗旨与理念的实现，需要开放大学主体法律地位确立与保障。大学章程是确定大学的主体法律地位和大学内部治理结构的基本纲领。RRUA第3条规定RRU作为法人存在，由董事会与评议会组成，具有完全行为能力，该条规定RRU所具有法律地位。实际上，我国《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等教育法律法规以及相关政策在关于学校章程规定中，大学章程是大学法人成立的基本要件。开放大学章程必须明确开放大学的法律地位。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》指出，应适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。开放大学章程规定开放大学法律地位与办学主体资格，是开放大学作为事业法人存在的法律基础。有学者建议在全国人大制定《终身学习法》和国务院制定《远程教育管理条例》基础上，制定由教育部批准的《国家开放大学章程》［5］。我们赞同上述观点，主要理由：一是开放大学作为办学法律主体，只有得到相应的法律地位，可以制定依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度；二是开放大学章程制定必须具有法律依据，开放大学章程制定必须依据全国人大法律规定，依据法律制定开放大学章程，保障大学章程权威性。开放大学章程也是处理与行政机关、社会组织、学生之间法律关系的基础，而应避免大学章程仅仅成为大学内部治理依据；三是开放大学章程是由教育部通过或者批准，是提升开放大学章程法律地位的重要方面。

（四）开放大学章程必须规定有效的治理结构

开放大学办学宗旨与理念的实现需要有效的内部运行机制的保障。大学内部治理结构解决的主要是大学最高决策机构问题，即由谁来决定大学的方针政策，把握大学的发展方向［6］。RRU内部机制主要由评议会、董事会、校长构成，形成决策机构、执行机构等治理结构。RRU作为一所公立大学，采取单一管理体制，即董事会作为学校权力决策机构，其由各界人士构成，包括政府任命人员、选举人员、教职工和学生代表，形成代表政府、学校和利益相关方组成的共同体，体现专业性、民主性、社会性的特点。

大学是比较复杂的社会机构，内部管理机制合理构建对于大学的高效运行作用巨大。我国高等教育法规定高校的领导体制，即党委领导下的校长负责制。这种领导体制符合大学治理的权力制衡的原则，也是我国历史与现实的选择。开放大学作为一种新型的大学，构建合理校内的政治领导、行政管理与学术权利组合非常重要。完善与健全内部治理机制，强调大学的政治性、专业性、民主性。党委领导可以发挥党委的政治优势，贯彻与执行党的基本路线，保障开放大学的社会主义方向。专业性问题由专业人士组成的专家治理，建立学术权力机构，即学术委员会实施管理。开放大学的治理结构需要考虑到校外因素、社会因素，把影响开放大学发展决策的相关主体纳入章程制定者行列，让其意见体现在大学的治理之基－大学章程之中。履行开放大学使命，必须实施民主管理，建立董事会是通常做法。董事会由行政机关、社会组织、大学教职工、学生组成。在党委与董事会领导下，完善校长负责的行政、学术管理负责制，实施行政与学术管理。完善监督管理机构，监督行政管理以及学术权利有效行使的关键机制，也是教职工、学生合法权利得到保障以及获得有效的救济制度。通过制定开放大学章程，将党委职责、董事会权利与义务、校长的权利与义务、学校举办者与学校之间的设置及职能分工、学校重大事务的决策程序、教职工、学生参与管理的具体形式和途径等重大事项加以规定，才能确保开放大学管理的民主化和科学化，形成有效的内部治理机制，实现开放大学宗旨与理念。

三、结语

通过分析RRU大学章程内容以及特点，对建立与完善我国开放大学章程具有的启示：开放大学章程是对外有公信力、对内有约束力的法律文件，是保障开放大学各利益相关者参与大学治理的权力的宪章。开放大学章程包括：一是开放大学章程的现代民主、法治国家管理大学的基本法治要求；二是开放大学章程应包涵开放性、公平性、高质量、服务性的理念，彰显学历教育、非学历教育以及终身教育的宗旨；三是开放大学章程必须保障开放大学主体的法律地位，其法律地位是处理与行政机关、社会以及学生关系的基础；四是开放大学章程是调整开放大学内部治理结构的法律依据，体现专业性、民主性。