中国跨区域水环境保护法律制度困境初探

蔡秀锦

(苏州大学王健法学院环境法研究中心，江苏苏州215006)

一、问题的提出

环保部发布《2012中国环境状况公报》，公报显示:按环境空气质量新标准评价，在198个城市地下水监测中，优良—良好—较好水质的监测点比例约为43%，较差—极差水质的监测点比例约为57%。全国水环境质量不容乐观，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和西北诸河等10大流域的国控断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质占的比例最大，约为69%，劣Ⅴ类水质断面比例最小，约为10%。珠江流域、西南诸河和西北诸河水质优，长江和浙闽片河流水质良好，黄河、松花江、淮河和辽河为轻度污染，海河为中度污染。在监测的60个湖泊 (水库)中，富营养化状态的湖泊 (水库)占25%。

《2012中国环境状况公报》还显示，全国近岸海域水质总体一般，4大海区中，黄海和南海近岸海域水质良好，渤海近岸海域水质一般，东海近岸海域水质极差。9个重要海湾中，黄河口水质优，北部湾水质良好，胶州湾、辽东湾和闽江口水质差，渤海湾、长江口、杭州湾和珠江口水质极差。

按照我国《环境保护法》 (1989年)第2条的规定，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。1972年联合国人类环境会议以后，“环境保护”这一术语被广泛采用。一般认为，环境保护是指利用环境科学的理论和方法，协调人类与环境的关系，解决各种环境问题，保护和改善环境的一切人类活动的总称［1］。通过采取行政、法律、经济、科学技术等多方面的措施，合理的利用自然资源，防止环境的污染与破坏，以求保持和发展生态平衡，扩大有用自然资源的再生产，保证人类社会的发展。［2］环境保护所要解决的问题大致包括两个方面的内容，一是保护和改善环境质量，保护人类身心的健康，防止机体在环境的影响下变异和退化;二是合理利用自然资源，减少或消除有害物质进入环境，以及保护自然资源 (包括生物资源)的恢复和扩大再生产，以利于人类生命活动。［3］

对于什么是跨区域水环境保护，目前国内外尚没有对于该概念进行理论、立法和实践方面的界定。根据文义解释的方式，笔者对这一概念作如下界定:所谓跨区域水环境保护，是指不同行政区域的国家机关、社会团体、企事业单位、个人通过采取行政、法律、经济、科学技术等多方面的措施，协调人类与水环境的关系，解决各种水环境问题，保护和改善本地区和相邻地区水环境的一切行为的总称。

跨区域水环境保护问题涉及的环境保护问题首先具有跨区域性，即在不同的行政区域内发生的有关水环境保护行为。我国典型的跨区域水环境保护问题是跨省级区域的环境保护问题。当然在一个省级行政区域内，不同的市县级之间仍然也可形成一定的跨区域水环境保护问题。［4］在国际社会，国家之间由于经济、社会和资源的紧密合作，也形成了相应的跨区域水环境保护问题。本文研究的跨区域水环境保护问题还是集中在我国内部，由于在我国不同的行政区域内行政机关具有在本行政区内行使法律规定和上级行政部门授权的职责，加之司法机关行使案件管辖权的地域性质，导致跨区域水环境保护问题变得十分复杂。

二、现行法律制度对跨区域水环境保护的限制

(一)环境保护中央政府和地方政府之间的博弈导致的利益冲突分析

在环境污染保护中，中央政府和地方政府所坚持的政府理念有所差异。地方政府也是理性的“经济人”［5］，希望通过地方政府的政府决策行为为当地的经济发展做出贡献，从而也为政府领导人的在任政绩增光添彩，所以地方政府的决策行为难免会和地方企业的追求最大化的经济利益不谋而合。然而，中央政府却考虑的是承担国家和国际法上的责任，考虑的是经济的可持续发展和建设环境友好型和资源节约型社会的思路，这样就难免使中央政府和地方政府的理念产生冲突。为了更深入地分析中央政府和地方政府在政府理念上的区别，先对地方政府谋求地方经济利益的条件进行相应的分析。

1.体制条件。在环境保护中，如果中央政府直接委派相应的管理机构进行直接管理时，其管理成本是非常高昂的。为此中央政府就通过委派地方政府中的环境保护机构来进行管理，而地方政府中的环境保护机构又是通过地方政府的选拔和任命所组成的机构，这样就形成了地方环境保护机构的接受上级和中央政府环境保护部门和地方政府的双重领导。［6］由于地方环境保护机构的财政经费来源于地方政府的保证和供应，在面对为地方经济发展做出贡献的企业污染行为进行处罚时，地方环境保护机构的监管职责就存在相应的弱化。同时上级和中央政府在对地方官员进行考核和选拔时，更多关注的还是地方经济发展指标，这种考察方式更加剧了地方政府为本地经济牟利的动机。

2.法律制度条件。在我国环境保护法律制度方面，也存在一定的漏洞和缺陷，为地方政府的消极治污提供了可乘之机。如我国《水污染防治法》第74条规定:违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。同时，我国《行政处罚法》第53条规定:除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理［7］。如果把两条规定结合起来，可以看出地方政府在对污染企业实施处罚的激励作用不大，甚至在有些情况下，可能会和地方污染企业进行合谋，减少企业为此而支付的成本，然后从中得到相应的利益。

3.成本和收益的比较。地方政府在保护环境时，要付出一定的成本，这个成本就是经济发展速度减缓而产生的利益损失，甚至在有些情况下为治理污染而花费更多的治理成本。反之，如果地方政府不去治理污染，则可以从经济发展中获得更多的地方财政税收，增加本地的财政收入，进而提高当地的工资水平等收益。当然，地方政府在放任不管时可能会有撤职或其它行政处分。通过上面的分析可以看出，地方政府基于体制条件、法律制度条件及成本和收益的比较，有为地方政府政绩考虑而不顾中央政府所制定的法律法规限制所产生的利益冲动。所以中央政府就要进行相应的监管而遏制地方政府的利益冲动，但中央政府实施监管时也会产生监管的成本，因此中央政府会考虑是否通过实施监管来和地方地方政府的利益冲动进行博弈。

(二)跨区域水环境保护法律体系的失范

1.《环境保护法》立法理念相对滞后

我国1979年制定的《环境保护法 (试行)》，在部门环境资源管理上分两章对“保护自然环境”和“防治污染和其他公害”分别作了规定。根据当时的立法背景材料分析，当时的考虑是将“试行法”作为环境保护基本法来制定的，同时制定大气保护、水质保护等单行法，而对自然资源保护法的具体设想没有足够的重视。

1989年对《环境保护法 (试行)》作了修订，但由于该法的修订草案是授权当时的国家环保局进行起草，且在环境管理分工上，原国家环保局的主要职责是负责防治工业环境污染，所以新修订的《环境保护法》是以污染防治为主，作为环境保护基本法的意义并不明显。［8］另外我国的环境基本法的立法理念相对落后，并没有体现出“可持续发展”的理念，而今“可持续发展的思想已经被包括我国在内的许多国家所接受。

1994年我国政府开始实施《中国21世纪议程》，并将“开展对现行法律和政策的全面评价，制定可持续发展的法律、政策体系，突出经济、社会和环境之间的联系和协调。通过法规约束、政策引导和调控，推进经济、社会与环境的协调发展”作为“可持续发展的战略和重大行动”的首项行动。1996年7月第8届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，1996年第四次全国环境保护会议和1997年中国共产党第十五次全国代表大会上也都提到了实施可持续发展战略。然而我国的宪法和1989年修订的环境保护基本法都是在1992年世界环境与发展大会前制定的，在立法目的上都没有体现可持续发展的思想，在一定程度上阻碍了我国环境法的发展。

2.跨区域水环境保护法律缺乏系统性和可操作性

我国虽然依照《宪法》和《环境保护法》制定了六部防治环境污染的专项法律和众多的法规、规章、标准，但我国涉及跨区域水环境保护方面的法律规范并不多见，一些相关法律规范零星分散于不同的环境保护法律当中，同时涉及的条款也很少。再如我国至今尚未出台完整的针对性的关于跨区域水环境保护政府管制的法律，现有的法律条款对跨区域污染防治的规定比较笼统，没有程序法使得法律缺乏具体的可操作性。例如，我国《水污染防治法》第54条规定:当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到通知之日起15天内，向人民法院起诉。但是《大气污染防治法》对此就没有做出规定。再如《水污染防治法》规定的渔业水体的概念与《渔业法》规定的渔业水域的概念不一致，导致执法人员在执法时不好确定是应当由渔业部门来管辖还是由环保部门来管辖［9］。此外，我国虽然有《关于保护和改善环境的若干规定》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等关于水资源和水环境的法律、法规，但是面对水生态环境的恶化，我国并没有制定针对有关流域资源和环境综合管理及保护的法律、法规，缺乏流域管理机构设立的组织法、环境保护投资法等，使得一些已经建立的水环境保护责任制，在缺乏法律、法规支持的情况下，很难落实［10］。另外，我国现有的跨区域污染防治专门立法的级别和层次过低，大多是行政主管部门的法规规章或其它规范性文件，缺乏权威性，致使地方政府受到的约束力也大打折扣。

但反观国外，比如在欧盟的流域管理具有重大作用的一部法律是《欧盟水框架指令》，该法律的主要目标是保护和管理水资源。它也是指导莱茵河、多瑙河流域管理和预警系统运行的基础性法律之一。该法律指令主要从以下几个方面进行规定:第一，保护范围。水框架指令提到的保护范围不仅仅针对淡水，还包括地表水、地下水、半咸水和沿海水域。基本将欧洲范围内的所有水域类型都包括在内。第二，保护内容。涉及水量、水质、水生态系统等各方面的保护。第三，提出了以流域为单元保护水的要求。要求制定流域规划，流域机构必须由能够胜任的机构承担。第四，将水域的保护与污染控制措施紧密结合。这一点与欧盟过去的法规有所不同［11］。过去欧盟在污染控制方面和危险品管理方面有单独的法规，比如要求登记等，但是并没有直接与水域保护的要求结合。第五，水框架指令作为欧盟的水法规，不是等同于任何一个国家的水法规，对于不同国家，按照水框架指令的原则和时间要求实现该指令的目标是欧盟关注的内容，具体实施方法由成员国自己决定。另外，美国在1961年由总统肯尼迪与特拉华、新泽西、宾夕法尼亚和纽约四州的州长共同签署了一个具有法律效力的《特拉华河流域管理协定》。［12］该协定的签署，实质上突破了对流域实行分行政区域管理的传统管理体制，构成了流域管理体制的法律基础。我国应当借鉴域外对于跨区域水环境保护的经验来进一步完善跨区域水环境保护法律制度。

3.跨区域水环境保护地方性法规建设具有差异性

我国《立法法》详细地规定了地方立法权限，为我国的地方环境立法提供了法律依据。这些年来，我国环境立法蓬勃发展，地方性法规和规章的数量逐年递增。但其中也存在着不少问题，主要表现在:第一，与国家立法相同，地方环境立法也存在着立法中心向污染防治法偏移的现象;第二，重复国家立法的一些规定，地方特色不突出。由于环境问题具有明显的地域性，因此，国家立法不可能规定的很详细，需要地方环境法律规范根据本地的实际情况加以细化，而不是简单的重复国家立法;第三，部分地方环境立法与上位法相抵触，并且有些措施不具有可操作性，规定之后也没有真正得到执行［13］。

更为严重的是，我国已经出现环境保护法治建设的区域性差异。经济先发展地区充分利用环境制度引导区域经济产业结构调整，区域环境制度的差异导致高耗能、高排放、高污染的“三高”企业向经济不发达地区转移。环保法治的区域差异成为环境保护与资源保护法律矛盾的新的表现。

上海、江苏、浙江等经济先发地区越来越重视环境制度建设，不断加强对环境的监管，引导区域经济产业结构调整。以上海市为例，上海积极利用环境制度引导上海工业向高科技、低污染、低能耗方向发展。上海先后出台了《上海市环境保护条例》、《上海市环境卫生管理条例》、《上海市排污收费和罚款管理办法》、《住宅装饰装修验收标准》等各项环境法律法规、标准共计29项。另外，上海市出台政府补贴政策推进郊区污水收集处理。通过这一系列的环境保护法律法规、环境政策、环境标准的设立，改善了上海市的人居环境、生产环境、投资环境，限制了环境污染。上海市出台相关政策规定，所有工业区在下一个续约期不再对高污染企业出租土地。这就迫使大量的高污染企业不得不在一定时期内搬离上海。这样提高了整个上海市工业的科技水平，也提升了上海市工业的国际竞争力。与此同时，江苏、浙江南部一些较大的市、广东等地加大了对污染企业的政策监管和税收控制，迫使许多污染企业关停并转，从开发区转移出去。而对污染少、能耗低的高新科技企业提供各种政策优惠，吸引大量的低污染、低耗能企业落户当地。

从区域经济发展的角度来看，先发地区敢于采取严格的环境政策，主要有两个方面的因素:一是经过多年的发展，先发地区面临严重的资源短缺和环境污染问题。认识到环境问题不仅威胁人们的生活水平，而且引起投资环境恶化，如果不加以治理，将严重影响当地经济发展。二是经济先发地区已经完成了经济发展的原始积累，形成了较强的产业基础和新的产业格局。［14］在新的产业格局中，高污染、高耗能和高耗水等“三高”企业的存在，对经济的贡献正在不断下降，而这些企业对整个工业投资环境的影响已经产生负面效应。继续支持这些企业在当地发展已经不符合当地政府的利益。

区域经济发展的不平衡导致不同区域间政府对环境问题的认识有所不同。经济后发地区，一方面省内资源没有经过大量的开发，环境问题还不突出，对污染的认识还不深刻，区域环境制度较为宽松。另一方面，地方经济亟需发展，政府为了提高就业率，促进GDP的增长，而有意无意的忽视资源与环境问题，回到先污染后治理的老路。这些都为高污染高耗能企业从经济先发地区向周边不发达地区的转移提供了可能。例如，大量“三高”企业内迁至江西、湖南、贵州等地。这些中部靠近南方的省份已经成为“三高”企业的新家园。

“三高”企业的内迁，为不发达地区的经济可持续发展埋下祸根，将近一步加剧地区间经济发展的不平衡。从表面上看，短时期内这些企业增加了当地的就业，促进了当地的经济发展。但实际上由于当地环境制度供给不足，这些企业带来的利益完全建立在对当地资源的掠夺性开发基础之上，严重破坏了当地的生态平衡，甚至威胁当地群众的生产生活安全。例如见诸报端的江西省南昌市新建县望城镇璜溪垦殖场—肆虐“癌症村”，湖南省常宁市松柏镇—世界铅都成村民黑色梦魇，污染导致村民背井离乡等。因为受到污染，村镇居民生存环境持续恶化。事实证明，“三高”企业最终只能留给当地干涸的资源、恶劣的生态环境、落后的生产方式、失业的工人。导致当地持续发展乏力，陷入地区经济发展的停滞泥潭。而为了治理这些污染，改进产业结构，需要投入大量的人力、物力来改进当地的生态环境和投资环境。与此同时，那些环境制度较为严格的经济先发地区，因为高科技企业的高速发展，地区投资环境的持续优化，人居环境和生产环境的不断改善，经济发展和环境保护进入一个良性循环的持续发展阶段。这将更进一步加剧了区域经济发展的不平衡。

三、结语

通过上述分析可知，在我国进行跨区域水环境保护方面，存在着立法方面的一些困境，究其原因主要是我国正处于社会主义初级发展阶段，各项政治、经济、法律制度改革也处在探索之中。为了改变立法的落后局面和滞后情形，使不断出现的新问题得以妥善解决，国家可以通过政策的形式，把亟需解决的问题进行妥善处置和安排，这种法律法规在不能按照立法程序出台的情形下，为了“救急”而不得不以一种暂时处理问题的做法，在短时间内也是可行的。

在我国没有专门跨区域污染防治立法的情形下，制定政策可以缓解一时之急，为相关工作和活动开展提供相应的支持。可是我们知道，政策的弱点在于“口号式”的成分很大。首先，这种政策性规范，是不能解决当前复杂的环境污染防治问题，也不能提供完整的权利、义务规定及法律救济和应承担的法律责任，使规定的内容显得空泛。此外，过多的政策性规定，会导致操作过程中行政管理部门处理环境问题的任意性过大，在执法人员素质不是很高的情况下，很容易滋生腐败。其次，政策性规定容易引起理解上的偏差，导致不同地方环境保护管理的不一致和制定标准的不一致，当跨区域环境污染问题发生时，就容易使区域内的责任不明确，形成区域之间对各自责任的推诿。

同时，我们还看到，国家发布的重点流域跨区域水环境保护的政策性文件，在数量上偏少，在系统性上仍不够完善，偏重于规划的制定，具体的实施制度并不多见，这样就可能进一步造成规划如何能够真正执行并达到预期的效力。在缺乏系统性的规定下，政策的操作难免差强人意，无法完整系统地推进。

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