美国地方政府参与式预算研究述评

李一花

(山东大学经济学院，山东 济南 250100)

一、引 言

公民参与预算是通过公民介入，直接或间接的参与公共资源分配使用决策的活动［1］。公民参与预算意味着它将原来政府控制的财政领域向公民开放，以保证每个公民在决定预算资源分配时都有平等的参与权，由此实现资源的有效配置和改善政府责任。早在1900年，纽约市政研究所的创始人之一Frederick Cleveland在倡导预算改革时就提出只有官员和公民协作才能确保政府责任和效率的实现的观点。1964年的《平等机会法案》中引人注目的条款“最大可行的参与”突出强调了公民参与的价值。为切实推进公民参与公共管理的实施，1970年联邦政府引进调查问卷作为决定公民政策偏好的一种手段。1980年公共管理文献中对“利益相关者”(stakeholder)给予前所未有的关注，强调在政府部门制定公共政策时需要周密谨慎的包括公民以及其他组织和成员。在1990年后，由于公民对政府的不信任情绪上涨促使政府想方设法在预算中吸引公民投入。进入新千年后面对严峻的收支压力，很多地方政府在为预算决策中包括了公民而竭尽全力。一些地区像波特兰市、西雅图市实施参与式预算已经非常成功，其他一些地区正通过完善多样化的预算机制吸引公民参与预算过程。

二、参与目标

基于规范研究的角度，公共管理文献中区分了两种层次的参与，当参与的目的是告知公众关于决策的信息和操纵他们的观点时参与是虚假的。当公众参与管理的决策，公众成为政府的主人和公共服务的共同生产者时才是真正的参与(king et al.，1998)。在作了上述区分后，文献确认了预算参与的7个具体目标:(1)报告预算决策;(2)教育预算参与者;(3)预算方案取得支持;(4)影响决策;(5)使公众满意;(6)创造社区感;(7)提高对政府的信任。其中，2、4、5、6是官员和公民的共同目标，1、3、7对官员更直接。

报告预算决策的目标通常通过被动地参与就可以完成，如在听证会中表达对预算方案的满意度水平即可，因为公民只是对官员所提出的方案进行评论，很少有机会影响决策，因此这种活动代表的是一种单向的信息流动(Arnstein 1969)［2］。

很多研究都强调教育是预算参与的重要目标，政府预算是复杂的，有多种基金和多种权衡，研究发现预算参与对教育公民理解预算是很有帮助的(Franklin and Ebdon 2004)［3］。

一些学者认为参与在预算方案和绩效标准取得公众支持方面是有用的。因为利益相关者对政府的需求是不一样的，参与可以允许公众发出自己的声音，为政府制定获取公众支持的方案和服务优先性提供合法性［4］。例如有的城市发现公民并不同意预算的优先项目，于是城市的委员会就提高公开性和沟通以让公众了解哪些项目的重要性(Watson，Juster，Johnson 1991)，最终预算项目获得通过。此外，因为缺乏市场价值的参考以及公共品的性质使然，良好的公共部门绩效经常缺乏一个明确的标准，而政策制定中的公民参与则提供了一个对绩效衡量的标准和期待的机制。

公民的参与实际上还会影响决策的制定。有很多例子发现公民投入影响预算的决策。一些学者从地方官员那里了解到公民参与预算影响了最终的资源配置。此外，在其他一些地点公民投入被用作确认项目或为以后的调整进行讨论。

参与能让公众感到满意。发达国家的经验表明，即使实行竞争性选举也不能确保公民的权利和利益从此就可以由民选出的政治家来实现。因为一旦选举结束后，公民很难对这些政治家进行控制，这些选举出的政治家将他们自己与选民越隔越远，在政治活动中，他们经常关心其他利益而忽略了公民的利益。而以公民参与预算所反映的协商民主则有效地克服了代议制的上述不足。协商不同于对话、讨论和一般的交流;协商是在面对面的交流中，强调理性观点的表达进而在此基础上的说服;在决策作出之前，协商赋予参与者对各种建议或方案的审视、检查和批评的权利。代议制民主允许那些财力雄厚的特殊利益集团影响政策制定，公众利益往往因此会受到威胁和损伤，而在公民参与预算的协商沟通过程中，公众可以像市场中的顾客一样，自由地表达自己最需要的公共服务，这将有助于公共服务更契合民众的需求［5］，所以，公民参与提高了政府和公众的沟通，提高了公民满意度。

参与被认为是创造社区感的一种手段也是非常重要的。一些学者认为提高参与度是公民确认和维护他们的公民义务以及社区成员的重要手段。

参与改善了对政府的信任。社会对政府公共服务提供的效率和决策的公正和科学一直持怀疑态度。这种不信任的原因之一是缺乏对政府运行的监控机制［6］。结果，公众被隔离在政府之外，一个更加开放和更负责任的政策制定过程会导致对政府的更好理解和改善对政府的信任。

总之，参与与上层建筑的目的有关，如提高对政府的信任和增强社区感，其他目的处于底层，如教育，获取支持和影响决策。有一点是一致的，那就是在预算过程开始前预算决策者应清楚地把目标表达出来(Kathlene and Martin 1991)。

三、参与机制

地方政府可以采取多种思路吸引公民参与。每一种机制都有它的优点和弱处。这些思路包括公共会议、目标团体、预算模拟、公民陪审团、咨询委员会、互联网以及问卷(Ebdon 2006)。

公共会议包括听证会制度和公民论坛两种主要形式。听证会制度是最主要和最传统的公民参与制度，因为美国的城市预算采纳前必须召开公开的听证会是法律规定的。公民论坛一般是在政府需要解决某个问题或需要知道公民对某一问题的态度时举行的。公共会议向所有人开放(Adams 2004)，但它在反映公民直接的影响上并不是很好，而且从听证会的现状来看时机是受约束的、出席率比较低、出席者可能不是真正的社区代表或者对预算知识一无所知(Thomas 1995)。当然，公共会议对分享信息还是有好处的。William H.Baker等对全国范围内的城市管理者的调查确定了成功的听证会应包括下列要素:听证会前有效的通告和培训公众预算知识，精心计划会议，向公众报告预算时提供清楚的、生动直观的信息，会议便利，会后的持续跟进。

目标团体相较其他群体更具选择性，因为他们一般是比较小的团体。他们的主题往往集中到某些具体议题上，类似于某种焦点小组。因此，目标团体在获取预算偏好的深度观点以及在一些特定问题上很有优势(Morgan 1997)。

预算模拟通过预设某种情境来揭示公民的真实偏好，并作出权衡以平衡预算。Robbins和simonson提供了一个动态模型来比较支付意愿和服务水平，他们假设用一种税(财产税)给服务筹资，这种基于财产税的动态模型为管理者提供了公民在税收和支出间互动的宝贵信息。俄勒冈州尤金市运用平衡预算和公民调查问卷以查看公民对财政压力的反应。堪萨斯州的威奇托市，同样运用预算模拟作为他们每年一度的预算过程的一部分，教育公民理解平衡预算的困难。

公民陪审团是从公民中选择一些公民组成一个相对常设的组织，对社区的重要问题进行持续的讨论并将讨论的建议提交给政府的一种机制。这种机制能够克服一般公民可能没有足够的时间和知识参与讨论，或者一般公众建议引不起政府重视等缺陷，被视为影响政府决策的有效机制。

公民问卷调查在确定公民满意度和发现真实需求偏好方面非常有用(Miller and Miller 1991)。通过公民调查，所获得的反馈或许会很具代表性，而且在一定时间长期的使用能够揭示出民意的趋势。另外，从公民调查中所获得的信息，通常比其他参与形式得来的数据更好定量分析。但问卷很难显示对某些服务的偏好强度。此外，问题措辞很重要——公民并不总是有充分的信息去接受书面的、抽象的观点，另外调查问卷一般是是比较昂贵的。

公民预算咨询委员会在一些地方也会运用。在使参加者了解预算信息以及帮助个人获取专业指导上这一方法优于其他方法。正如Kathe Callahan所说，让公民参与到预算过程中最容易而且最经济有效的办法就是通过公民咨询委员会的使用。公民咨询委员会比公民调查要更容易负担得起。公民咨询委员们通常定期会面，因此和传统的公众听证会相比，它为公民意见的表达提供了更长的持久性以及更大的机会。然而作为一种参与机制，它存在的缺点也是很明显的，例如它遭到最大质疑的地方就是公民咨询委员们的代表性问题。

互联网是近些年出现的一种新的参与机制，它代表了一种真实的互动的参与，对参与者来说这一方式便利、舒适、成本小，在连接税收和服务水平的真实意愿表达上比较灵活［7］。

综合上述机制，研究者认为参与的一个普遍困难是当人们是自利的行动者时，参与机制的设计应当使参与者摒弃自己的私人问题而去关注整个社区的全体居民的共同问题［8］。基于此，参与机制可分为两类:宏观层面的(涵盖整个社区的大范围的政策问题)——包括预算问卷、预算模拟、公民预算委员会、目标团体、特别预算会议;微观层面的(更个人化的、个别问题)——主要是直接的公民互动、邻里(社区)会议等。常规的公共听证会和电视听证会则处于宏观和微观之间。在实践中，一些政府运用多种方式投入，允许一些思路的长处抵消一些方法的短处。例如，俄勒冈州的尤金市体验了包括公共会议、平衡预算实践、公民调查问卷等多种形式。佛罗里达州西尔布鲁县在预算准备的阶段举行听证会、咨询委员会和调查问卷以及在全年都有社区会议。总体上，研究者认为当参与在预算过程的早期、当预算是双向交流而不是单向信息分享以及当参与机制的设计是围绕参与目标时，参与将会是有效的。

四、参与环境

对预算参与需求来说，预算供给的环境有重要的影响。预算环境既包括作为预算供给主体的政府的特征，如组织形式、政府规模、管理者的因素等，也包括社会和地区特征，如法律文化;还包括预算本身的特征，如预算是否简明、透明和准确。

(一)政府形式与规模

学者们已经考虑了地方政府不同的结构和形式对参与预算的可能性的影响。Kweit and Kweit(1981)发现议会－经理形式的政府更易寻求公民的投入。Nalbandian(1991)和Ebdon(2002)的研究支持了这一观点。当然，也有一些学者指出上述结论是假设议会—经理形式的政府代表了更专业性的管理使然，如Yang(2005)就认为现实中不同形式的政府特征出现相互融合因而政府形式的影响还有待考证。

人口规模和异质性也影响到公民参与。参与被发现在大城市更显著。因为大城市更具异质性，集团的需求不同因而更可能使得政治冲突提高。但相反的观点却认为小规模辖区更易参与，罗伯特·达尔的观点很有代表性。他认为大多数民主政体太大以致阻碍了公民对他们生活中至关重要方面的参与决定，因此他认为应该把特大的大都市分成若干自治体的联盟比较好，人数控制在5万到20万之间，既小到能使公众充分参与又大到产生有利的政治后果。因此，在政府形式、辖区规模与参与的关系上并没有形成一致的观点。

(二)管理者的影响

传统上，管理者发挥着专家、控制者和参与努力的组织者的角色。公共管理者通常挑选参与者，限制进入的通道，决定采用什么方式，什么时间、地点召集开会等。因此，管理者的意愿和态度对公民参与会产生重要的影响。持积极观点的学者认为城市管理者具有吸引公众参与的意愿，因为他们是公共企业家，具有寻求更科学管理工具的实验的冲动，参与预算被看作是管理创新、社区建设的必要途径，公众参与成为专业管理的规范。持否定观点则认为专业管理和公民参与是一种紧张关系，现代社会中的公共问题变得日趋复杂，政策过程变得更加由专业的技术专家主导，这种技术官僚主导论阻碍了公民参与。

(三)法律要求

从法律要求上看，多数州对地方政府都施加某些预算的立法要求(如公共听证会)，这有可能提高或限制了参与。例如在堪萨斯，公共听证会必需在出版最大化预算和征税后举行，这就减少了公民的潜在影响。其它例子如政府提高税收或发行一般债都要投票，俄亥俄州的代顿市，20年中没有失去税收的投票支持，这至少部分归功于运用了邻里委员会(Gurwitt 1992)。在有些地方投票甚至被运用到预算同意上，如纽约州的学区，与其他没有采取这项要求的地区相比，投票会使得支出更少。

(四)预算信息问题

公民参与预算需要对预算信息进行感受、判断和评论。但传统的预算文件一般过于冗长，充满了会计术语以及复杂的数量信息，一般不会引起公众的兴趣，即使关注预算问题也因知识和技能的限制而不能很好地理解预算［9］。基于此，有学者就提出了改造传统的预算报告，建设以公民为基础的简明的财务预算报告的思路［10］。此外，有效的财政透明度是参与和实现参与目标的重要的中间媒介。只有当信息具有可得性、准确性、有用性时，拥有多方面信息的公众才能实现有意义的真正的参与。

五、参与效果评价

预算参与效果的研究文献主要有两类:一类是从总体上探讨成功的公民参与预算的标准:这包括参与者是最广泛的公众的代表以及这些代表的选择是不容易被操纵的，议程有利于实现有效的政策制定，议程是公正的，预算过程成本节约，过程富有灵活性，采纳小组建议的概率很高［11］。Irvin and Stansbur从成本收益的角度列举了公民参与在什么条件下是高成本和无效的，在什么条件下是成本低收益高的，实证分析了公民参与所导致的社会和环境的改变。Ebdon and Franklin(2004)认为参与是很有价值的，因为他提供了集合投入和双向交流的机会，但他们的实证分析结果发现公民的投入很少改变资源配置的结果。相反，城市的管理者声称投入与从其他渠道接受到的偏好一起考虑，决策反映了加总的优先性。至于预算参与对政府信任的影响效果则是文献研究中的一个弱点，尤其是当信任专属于预算过程时。Wang构建了一个连接参与和信任的包括5个中间变量的模型，包括建立共识、道德行为、实践责任、服务能力和管理胜任［12］，结果表明，参与能显著解释部分信任，运用路径分析，发现只有2个中间因素——道德行为和服务能力——对信任是有显著贡献的。即使成功地达成一致行动也不能提高信任除非管理绩效提高了，这一结果展示了如果提高公众信任是参与的主要目标时，应该集中在管理的完整一致和绩效结果上。Alfred ho and paul coates的论文则发展了一个包括公民、官员、城市管理者协作形成绩效测量的模型，结果表明公民参与能够帮助城市管理者把公民的视角与管理者的想法整合到一起从而使绩效测量更有利于结果。

第二类是通过构建指标和指数评价参与效果。如Beckett and King(2002)提出了参与效果评估的三个方面［13］:一是参与人数与决策效果，通过计算参与的人数和计量同意讨论方案结果的人数来评估效果，但有时候这两方面是竞争性的。二是公民被看作是政府生产的服务的购买者，以公民的需求偏好满意度来评估参与，这一点类似于市场模型。三是融合了教育和知识构建，通过联结公民参与机会的价值与政府积极的公民观的实现程度来评估参与价值。Judy Rosener对参与人数的评价指标提出异议。真的是参与越多就越好吗?为此，Judy Rosener从参与目标和参与知识结合的角度，通过建立参与效果评估矩阵进行了具体分析。Kathleen E.Halvorsen则通过建立预算会议质量指数、预算会议透明度指数、预算信念指数来专门分析预算会议的参与效果。Wang从总体上建立了参与机制指数、功能参与指数、决策参与指数来评估参与效果，通过调查1990－2000年期间人口在50000人以上的美国城市的经理(财务主管)，采用5等分法发现决策参与指数普遍低于参与机制指数和功能参与指数。

六、对我国的启示

由于受政府预算的技术性和不透明约束，我国政府预算的公民参与研究很长时间没有受到重视。随着市场经济发展和纳税人权利意识不断增强，社会公众对预算信息公开透明和参与预算决策的要求越来越强烈。美国公民参与预算实践距今已有近半个世纪的历史，其产生发展与本国的政治民主制度、政府形式、官员产生方式以及经济发展水平有着密切关系。发展至今，参与式预算已形成机制成熟、制度比较完善的局面。尽管我国的政治架构与经济社会条件与美国有显著差异，但在提高政府财政支出效率、改善政府责任、谋求良好政府治理和政府信任上则是一致的［14］。因此，美国公民参与预算的过程和机制可以为我国公民参与预算的范围扩展和制度建设提供良好的借鉴。这包括:

(一)明晰公民参与预算的目标

由于预算参与本身所具有的多重目标，因此对于决策制定者来说，在公民涉入政府预算之前，应该根据所处的阶段和面临的迫切问题，在包含预算参与基本目标，如向公众报告预算决策，公众了解预算信息等基础上，明晰参与预算的首要目标。只有参与目标有了很清晰的表达，接下来的过程设计以及参与机制问题才可能很好地解决，而且最终参与有效性的评估才有了依据。从中国的现实情况出发，我们认为参与式预算的首要目标应该是从居民的真实偏好和迫切需求出发安排财政支出项目并提高财政支出效率。之所以有这样的目标定位，缘于长时期地方政府的财政支出主要围绕政府的“中心工作”展开，这些“政绩工程”、“形象工程”等“中心工作”是否切实反映了社会公众的要求和愿望存在很大的疑问。因此，参与式预算的实施是中国的财政活动从政府主导的供给型财政模式回归公共财政和民生财政的最佳契机［15］。因此，采取周密的设计，积极稳妥地推行地方政府参与式预算改革试点，更好地保证基层政府对公众需求比较大的教育、社会保障和医疗卫生、基础设施等服务性和有关民生的支出规模和比重，纠正政府支出结构的不合理和低效浪费问题十分迫切。从长期来看，通过公民参与预算形成的财政信息的双向交流和互动，在基层政府治理中形成“自下而上”的责任机制，提高公众对政府提供服务的满意度和增进对政府的信任度，以此达到实现社会和谐、实现善治的更高目标意义重大。

(二)合理选择预算参与的机制

任何一种参与机制都会存在优点和不足。因此，参与机制的选择非常重要。在选择具体参与方式上，有三个重要的方面需要特别注意，一是参与机制要与参与目标结合起来;二是预算决策的准备阶段(或早期阶段)的参与机制尤其重要;三是参与机制要体现参与主体的代表性和专业性的结合。从中国目前参与式预算的首要目标是要解决预算资源使用的优先排序和效率问题，那么通过预算听证会等公共会议广泛征求公众意见就非常有必要。为了通过多种途径搜集更全面的公民意见，还可以充分运用电视和计算机网络进行信息发布和民意调查，也可以选取一些居住小区或村居发放问卷调查或张贴公告征求意见。此外，探索建立公民制度化参与预算机制非常重要，可以考虑借鉴美国建立预算陪审团制度的做法。这种陪审团的好处是一个相对常设的组织，可以对社区的重要问题进行持续的讨论并将讨论的建议提交给政府。这种机制能够克服一般公民可能没有足够的时间和知识参与讨论，或者一般公众建议引不起政府重视等缺陷。随着中国非政府组织对公共预算的关注和投入的增加，以及在争取一些国际组织对预算改革的资金、技术支持的基础上，这一机制的建立很有可行性。

(三)优化公民参与预算的环境

一是加强公民教育与培训。参与到预算决策中的公民往往缺乏必要的专业知识，即使得到行政部门的授权与认可，也很难对决策形成实质性影响。因此，参与式预算运作良好的国家往往会开展多渠道的公民教育与培训。(1)通过非营利组织或媒体广泛的宣传与介入，增加公民对基本预算信息的了解;(2)利用预算工作室，加强对公众解读预算和监督政府方面能力的培训;(3)组织预算参观活动，促进广大公众提高公共意识，超越局部利益;(4)充分运用网络与信息化手段，最大限度地拓展参与方式，实施预算教育途径。

二是预算信息的通俗化和细化相结合。为了让全体公民中尽可能多的人能读懂预算，需要对预算文件进行通俗化处理并建立专门的公民预算［16］。“公民预算”并不替代常规详细的政府预算文件，只是正式预算文件的重要补充。对某些项目的深入审查和监督必须是在预算方案细化的基础上。

三是预算信息公开。财政预算报告、财政预算审议过程以及对财政预算执行的监督等都是在保证公民知情权、参与权的基础上进行的，细化了的财政预算报告也使公众更清楚地了解到政府的钱花在了哪里、怎么花的，公众在财政预算上的知情权和参与权的落实大大加强了公众对政府的信任，甚至以前政府不愿也不敢拿出来的行政招待费一项也由于公开和透明而得到了公众的理解。

(四)实现预算参与与预算绩效信息的有机整合

预算既要实现资源的战略性配置，又要提升有限资金的使用效率。因此，必须高度关注预算参与与绩效预算的整合。一方面，通过参与使预算决策建立在充分的信息与广泛的认同基础之上，使决策权源于人民，发挥公众当家理财的积极性和创造性;另一方面，顺应现代预算改革潮流，结果导向，将公共支出是非曲直的评价权赋予人民，使公共资源尽最大可能地服务公众。

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