应急管理再受考验

□ 本刊记者 熊帅 实习生 闫莹

应急管理再受考验

频繁发生的自然灾害，进一步考验我国应急管理体系建设。从以往经验来看，现阶段我国应对突发事件或灾害依然存在不少问题。

□ 本刊记者 熊帅 实习生 闫莹

2013年7月23日，甘肃定西，地震中部分受到重伤的群众被送上直升机。图/CFP

甘肃地震、南方旱灾、东北洪涝……今年以来，我国多个省份（自治区、直辖市））均遭遇不同程度的自然灾害，根据民政部最新数据显示，仅旱灾一项就造成湖南、江西、安徽、湖北、贵州、浙江等7省市直接经济损失268.2亿元，将近32万公顷的土地面临绝收。

频繁发生的自然灾害，进一步考验我国应急管理体系建设。从以往经验来看，现阶段我国应对突发事件或灾害依然存在不少问题。

应急预案体系不完善

“起步晚，非典之后，我国对应急管理体系才逐步重视起来。”日前，清华大学城市规划设计研究院公共安全研究所所长顾林生在接受《民生周刊》记者采访时，如此回答。

据顾林生介绍，2003年“非典”爆发后，信息沟通不畅导致疫情扩散，各级防控措施陷于被动，随后引发的上百个国家对中国公民实行入境限制的恶劣影响，更是让政府不得不加快推动应急救援体系建设。

2003年4月中旬，中国政府紧急出台《突发公共卫生事件应急条例》。两年后，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》，标志着全国应急预案框架体系初步形成。

但是，2008年汶川地震、2011年温州动车追尾脱轨事故的相继发生，依然暴露出我国应急预案在许多方面存在不足，包括预案内容过于简单、操作性差、应急保障不足等。

“应急预案体系的不完善，是导致救援不及时、秩序紊乱、资源分配不合理等问题的根本原因。”反思汶川地震救灾，国务院参事、国务院应急管理专家组组长闪淳昌曾如此表示。

近年来，针对自然灾害救助，大致形成了国家、省、市县、乡镇4个层级的应急预案管理，其中国家应急响应条件大概分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ4个等级，要求死亡人口、需救助人口、倒塌房屋等均在10万单位以上。以汶川地震为例，当年启动的是一级国家预案，由国家减灾委主任全面负责指挥。

然而，关于如何界定级别，制定什么样的预案，什么时候启动预案，至今仍存在很多争议。据了解，在过去10年预案编制过程中，我国一直采取的是通过制定和下发通用框架指南为模板的、自上而下的强力推动模式，它能够在短时间内快速完成数百件应急预案。不过，这种自上而下快速“复制”的过程，不可避免导致各地应急预案千篇一律，结合实际不够。

顾林生也指出，应急管理体系的“一案三制”（“一案”指总体应急预案，“三制”指应急管理涉及的“法制”、“体制”和“机制”）还需要不断完善，特别是应急预案编制和落实存在不平衡问题。

“哪怕有了好的体制、机制，关键还要看落实和执行能力，否则有些预案就是一纸空文。”顾林生说。

专业救援，尚在起步

在汶川地震中，仅有29名消防特勤队员乘直升机进入映秀镇开展救援，其余消防官兵只能凭借肩扛、手抬救援设备、攀爬、徒步等原始手段救灾。

截止目前，围绕地震灾害紧急救援的专业队伍，全国仅有26支，而针对气象灾害、火灾、农林病害等灾情设立的专业抗灾救援队伍，仍以部队指战员、武警部队官兵、民兵预备役、消防队员为主，专业化的救援队伍少之又少，远远低于世界其他国家水平。

以地震救援专业人员所占人口比例来说，德国是2.14（专业救援人数/万人）、法国是1.73、丹麦是2.31，而我国只有0.011，专业救援人员的不足由此可见一斑。

由于专业救援队伍缺乏，人民军队和武警官兵成为救援的主力，但其专业性的不足降低了救援效率，在救援现场专业与非专业救援力量之间的差距非常明显。

汶川地震中，第一个带队冲进映秀镇的王洪事后回忆说：“如有相应机械，抢救及时，救出来的生还者至少要多出几倍。”

而在甘肃岷县地震中，救援设施落后、专业设备少、专业人员不足等问题，再一次凸显出来。作为参与甘肃地震救援的专业队伍之一，北京丰台地震局局长吕广生接受《民生周刊》记者采访时，不无遗憾地说：“很多时候，救援工具仅仅是一把铁锨，或十几个战士用手抬着一个伤员，救援效率非常低。”

如此一来，面临小规模灾害时，专业救援队伍尚能基本应对，一旦发生多灾种并存的重大灾害时，就显现出应急救援功能单一、救援缺乏整体合力、资源配置不够合理等弊端。

“作为专业救援力量的消防部队时常感到救援资源紧缺，而其他部门现有应急力量和资源却得不到充分利用。”公安部消防局作战训练处高级工程师何宁表示。

另外，与救援密切相关的专业医疗队伍不足、医疗设备不齐全，使得现场救治已成为了我国救援中最为薄弱的环节。

据中国地震局地壳应力研究所的研究，如今，由于专业医疗队伍有限，常常无法为每支救援队配备专业的医护人员，而救援人员大部分缺乏专业的医护知识，在救出幸存者之后第一时间内无法给予适当的医疗护理，往往导致幸存者伤情加重甚至死亡，使得灾后死亡的人数远远超出预计。

公民参与问题颇多

不难看出，近年一些重大灾难和事件，见证了公民参与救援行动的热情。然而，在抗灾救援面前，公民参与始终发展缓慢、问题颇多。很多人的参与往往是自发的、无序的，这种参与往往能见证爱心温情，却难以形成强大的救助力量，某些时候甚至起到阻碍作用。

无法得到有效的引导和规范，是导致公民参与的积极性、互动性不高、效度不好、深度不够等问题的根本原因。

此外，大多数公众应对自然灾害的实际能力不容乐观，许多民众没有接受过有关灾害现场救援相关知识的培训和教育。而对于参与灾害救援相对较为积极的群体，也可能会由于缺少相应的技能培训、训练和演习，导致“心有余而力不足”，在参与救援时事倍功半，不能发挥应有的作用与功能，甚至会由于措施不当导致更大的损失。

对比日本、美国，我国在宣传教育灾害意识、进行救援知识和技能培训上，做的远远不够。虽然近些年灾害频繁发生，但是重视程度并没有明显提升，即使是北京、上海等大城市，参与过防震防灾演习的市民仍然很少，防火防汛也只是政府行为。

（实习生常丹丹、王鸿宇对此文亦有帮助）

□ 编辑 崔靖芳□ 美编 徐政