“三责联审”：有效约束基层“一把手”权力的仪征探索

陈文杰 李晓慧

（陈文杰：中共仪征市委党校；李晓慧：中共仪征市委组织部）

改革开放以来，随着经济和社会的发展，对行政权力的制约成了国家治理的突出问题。仪征市对于权力的限制对象定位于基层“一把手”，早在2010年起，就对乡（科）级党政主要领导干部有计划地组织实施“三责联审”工作，对“一把手”开展选人用人责任审查、机构编制责任审核、任期经济责任审计，切实有效地加强了对党政主要领导干部用权行为的制约和监督。

“三责联审”：用制度约束基层“一把手”权力

2009年，中共江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅联合下发了《江苏省党政领导干部“三责联审”办法（试行）》，对开展各级党政正职领导干部选人用人责任审查、机构编制责任审核和任期经济责任审计工作提出明确要求。仪征市在原有的基础上，结合本地区的实际，把制度落到了实处。

建立健全“三责联审”联动机制。2010年，仪征市在原有的市乡（科）级领导干部经济责任审计联席会议制度的基础上，建立了市“三责联审”工作协调会议制度。协调会议成员单位由组织、纪委、审计、编制、财政等部门组成，市委常委、组织部部长为协调会议的召集人。组织、审计、编制三部门相关职能科室成立“三责联审”工作小组，承担具体的联审任务。在联审实施过程中，各协调会议成员单位按照管理权限和职能分工，各司其职，同时加强沟通协调，及时通报有关信息，研究存在问题及对策，做到资源共享、协同作战，全面推进“三责联审”工作。

科学确定“三责联审”对象。围绕市委、市政府中心工作，按照联审对象离任与任中相结合，乡镇和市直单位兼有，着重联审掌管较大用人、用财、用编权等重点岗位、关键岗位党政领导干部的原则，将离任的或任职达一定年限的镇（办事处）、市级机关部门和事业单位党政正职作为“三责联审”的对象。重点安排任职时间较长、拟提拔晋升群众意见较大、掌握较大资金量和经济活动较频繁的在任党政领导干部进行责任审计。

精心组织“三责联审”工作。在“三责联审”实施过程中，坚持“有统有分、统分结合”的原则，按照“六统一”开展工作。一是统一联审方案。每个项目开始前，组织、编制、审计部门组成工作小组，研究制订实施方案。在实施联审前与联审对象及其任职单位进行积极沟通，听取情况介绍，确保工作顺利开展。二是统一通知公示。联审工作小组正式进驻前，向联审对象及其任职单位送达联审通知，同时在一定范围内公布联审内容及工作小组人员组成、联系方式等，积极发挥群众监督。三是统一联审进点。联审工作小组正式进驻后，对联审对象履职情况进行民主测评，并将测评结果作为报告内容的重要组成部分。四是统一情况汇总。通过听取汇报、座谈访谈、查阅资料、问卷调查等方式广泛深入了解情况，分别形成审查、审核、审计报告，向联席会议汇报、提交讨论。五是统一意见反馈。根据讨论结果，形成“三责联审”报告征求意见稿，向联审对象及其党委（党组）及时进行反馈并征求意见。六是统一整改督查。对党政领导干部任职期内存在的问题以及单位内部管理的薄弱环节，提出审计建议，要求党委（党组）在一定范围内将报告内容进行通报，针对存在问题，落实整改措施。

强化“三责联审”结果运用。把“三责联审”结果作为领导干部实绩考核、选拔任用、评优表彰和责任追究的重要依据。对在联审过程中发现的带有普遍性、倾向性、苗头性的问题，提出对策措施或政策建议，为领导决策提供依据。在2011年对原水务局局长、党委书记“三责联审”过程中，联审小组将该局原现金会计挪用公款达2215万元重大案件线索，及时移送司法机关，为国家挽回了损失。市纪委也出台了意见明确提出镇（科）级“一把手”必须做到“四个不直接分管”，即不直接分管财务、不直接分管人事、不直接分管工程招投标、不直接分管物资采购。

约束“一把手”权力：完善基层权力制约的制度规范

通过制度限制“一把手”的权力，从而规范和约束“一把手”对于权力的运用，既是廉政建设的重点和难点，也是行政体制改革的重点和难点。对此，我们可以做的不仅仅是在“一把手”任职期的监督，还可以将制度延伸到选拔前，跟踪到卸任后。

任前慎重选择，选准配强“一把手”。首先，要完善“一把手”选拔制度。现在“一把手”基本上是委任制，应逐步取消，代之以多轮推荐、党委票决制和公推公选等。各级党政部门“一把手”拟任人选应逐步实行由本级党委（党组）常委会投票初选、全委会全体委员一人一票投票决定的制度，真正把选用“一把手”的决定权交给集体。乡镇正职则可以采用“公推公选”的形式，引进竞争机制，坚持以公开、公平、公正来克服“由少数人选人、在少数人中选人”的弊端和用人上的不正之风，以注重实绩、鼓励竞争来调动想干事、能干事、干成事的人的积极性，以民心拥护、民意公认来引导“一把手”用权为民，让民意在较大范围内有序参与，从制度上有效抑制干部任用“潜规则”。其次，要建立健全选任责任追究制度。实行“谁推荐谁负责”的原则，推荐“一把手”的干部，必须按组织程序办事，负责任地写出推荐材料并署名，不得以书记办公会定人的方式取代“民主推荐、组织考察、充分酝酿、讨论决定”等规定程序。对在选任“一把手”工作中决策失误的，分清主观和客观原因，根据造成影响的大小，追究主要责任人。

任中规范用权，限制“一把手”权力。首先，适度放权。科学界定“一把手”应当拥有的权力，并公开权力范围，让监督部门和人民群众知道“一把手”有多少项权力，保证执纪执法部门能有的放矢地进行监督。其次，规范用权。要坚持民主集中制，规范“一把手”的用权行为。对领导班子成员讨论决定重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的会议程序作出严格细致的规定。第三，坚决限权。要建立工作制度，对“一把手”在重大决策方面的实际权限作出具体的规定，坚决实行党务、政务公开制度，把对“一把手”的权力限制在履行职责所允许的范围内。第四，形成制衡机制。通过教育、宣传、示范等形式，在班子成员中形成强烈的民主意识与同舟共济的合力，监督主要领导干部是否正确贯彻执行民主集中制原则，在班子内部建立一种积极健康的权力制衡机制，以保证决策的科学性。

任后长效追踪，全方位对“一把手”进行监督。首先，要建立权力与责任相配套的责任追究机制。一旦决策或权力运行失误，不仅要追究“一把手”的责任，而且要追究所有相关决策人的责任。其次，各监督主体要依法依纪各负其责，切实履行监督职能。纪检监察机关作为实施监督、监察的专门机关，应把经常性的监督、监察同及时发现和查处领导干部违纪、违法问题结合起来，不仅要及时惩处违规、违纪者，而且要把好防范的关口，切实发挥监督作用；各级人大常委会要进一步做好对依法任免的政府部门“一把手”的法律监督；各级政协要发挥广泛联系社会各界人士的优势，加强对各级“一把手”工作的民主监督。第三，要发挥媒体与群众的力量，形成共同监督“一把手”的信息通报网络。通过定期、不定期情报交流，咨询互通，及时掌握“一把手”的相关情况，研究相关对策，制订防范措施。