如何深度问责是难题

冯建红

“事故发生后某某高度重视，某某当即作出批示，要求不惜一切代价搜救伤亡人员，查明事故原因，积极做好善后工作。某某当晚赶到事故现场指挥搜救，并决定启动应急预案，接着连夜赶往某地看望伤员。”这是近日媒体向网友征集“你最反感的官话套话”中，由网友总结的官方应对事故时最常用的套话。可以说，这段话基本概括了政府在面对频发的安全责任事故时的一般程序。

从行政立法的角度上看，国务院以及有关部门、各级地方政府都出台了有关事故应急方面的规定，基本上确立了按照安全责任事故等级划分、政府主导行政调查的一般性机制。如“死亡30人以上、重伤100人以上、直接经济损失1亿元以上”均属于特别重大事故，应由国务院或国务院授权有关部门组织事故调查组等等。

现实却不能尽如人意。“实践中往往出现一般问责很及时，而深度问责较缺乏的现象。我们往往能看到基层官员被停职、被判刑，而很少看到更高层级的官员被问责。”中国人民大学法学院教授何家弘说。

“深度问责应该包含两个层面，一是追究更深层次的责任人，安全责任事故背后的反渎调查往往只追究了直接责任人的责任，但放松了对更高级别的事故负责官员的问责力度；二是处罚的问题，‘深度问责体现在对责任人的处罚上，不仅要对其进行行政处罚，还要进行相应的刑事处罚。”何家弘认为。

检察官受邀参加事故调查

近些年来，频发的安全事故已经成为无数百姓的心中之痛。国家安全监管总局2012年11月11日发布的数据显示，2012年的前三个季度，全国发生各类事故210797起，死亡45409人。前三个季度里，全国发生死亡30人以上的特别重大事故2起，死亡84人；发生死亡10人以上的重大事故47起，死亡693人。

日前，国务院安委会办公室发文通报了2012年第四季度的部分重大安全事故，通报中明确要求，各地区、各有关部门要严格按照“四不放过”的原则，其中之一就是“责任人员未受到处理不放过”。

“事实上，几乎每一起重大安全责任事故背后都存在相关的渎职犯罪，或滥用职权、玩忽职守，或利用职权徇私舞弊，或不履行、不正确履行安全监管职责，这是造成重大安全责任事故频频发生的重要原因。”国家检察官学院副院长单民告诉《方圆》。

既然几乎每起重大安全责任事故背后都有渎职犯罪发生，为何极少看到事故背后渎职官员被判刑？公众不止一次质疑，“是否死的人足够多，才肯问责于官员？”

最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室主任张智辉表示，官员的渎职犯罪极大地影响着重大安全责任事故的发生频率。如何加强对重大安全责任事故背后的渎职调查，严厉惩治渎职犯罪，是当务之急。

既然深度问责的重要体现之一就是对责任人进行相应的刑事处罚，那么启动对于重大安全责任事故中是否存在渎职犯罪的调查，就是理所应当。但事实上，这是近些年来才“名正言顺”的事。

2006年，最高人民检察院会同监察部、国家安全生产监督管理总局联合印发了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，其中第二条规定，国务院或国务院授权有关部门组成的事故调查组，应当邀请最高人民检察院参加；地方各级人民政府或政府授权有关部门组成的事故调查组，应当邀请同级检察机关参加。

随后2007年国务院发布的《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称“条例”），第二十二条再次规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。《条例》的具体内容也形成了前文所提及的安全责任事故调查的一般机制。

按照目前机制，在面对车毁、矿爆、路垮、楼毁、屋燃、船沉等在内的重大安全责任事故时，调查要以安监、监察、有关专家、公安、工会等行政部门的行政调查为优先。检察机关的反渎部门通常是在当地政府组成调查小组并实施行政调查以后，才得接受“邀请”派员参与，检察机关领衔的司法调查往往会打折扣。

“政府主导的主要是行政调查，内容限于调查事故损失度、事故发生的原因以及管理层面的问题，然后提出整改措施。行政调查中，公安机关针对事故本身所做的侦查取证，也是侧重党政纪律责任的追究。而检察机关要查处的事故背后的深层次渎职犯罪，其侦查取证的角度不一样，所需要的证据材料也有所不同。”北京市西城区检察院反渎局副局长马鲁原表示。

司法调查面临的四种困境

来自最高检的一组数据显示：2009年至2012年9月底，全国检察机关共投入检察干警23485人次，介入6267起重大事故调查，依法立案侦查生产安全责任事故所涉渎职等职务犯罪案件2549件3389人。其中，最高检直接派员介入43起特别重大生产安全责任事故调查工作。

应该说，检察机关反渎部门介入重大责任事故调查已成常态化、制度化的检察工作机制。不过，虽然是有一套完整、健全的机制，在实践过程中仍面临着介入晚、立案少、查证难和处罚轻四种困境。

困境之一：介入晚

司法调查的滞后性，是令众多一线查办反渎职侵权案件的检察官头疼的问题。在我国现行的政府主导责任事故调查的体制下，检察机关的介入往往不在第一时间。

“其实是司法调查的地位影响了深度问责。理论上讲，行政调查应该优先于司法调查。但实践中，行政调查优先以后，司法调查就会受到挤压。”何家弘分析。

司法调查的被挤压给查办渎职犯罪带来了办案技术上的难题。“很多时候，检察机关由于介入时间晚，而且在事故调查组中并不占据主导地位，便依托于政府主导的调查报告进行安全责任事故背后的渎职调查。”马鲁原表示，这种状况一旦发生，会导致司法调查过程中丧失很多一手资料，进而无法开展更进一步的调查。

这个问题早在前几年就引起了最高检的注意。据最高检渎职侵权检察厅一名检察官介绍说，针对之前的一些困境，根据2010年12月20日发布的《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》的通知，检察机关已经逐步建立了介入重大生产责任事故调查机制，特别是行政执法与刑事司法相衔接、检察机关同步介入重特大事故事件调查、重大复杂案件专案调查等制度将逐步完善。此外，最高检还与国务院17个相关部门建立了联席会议、信息共享、办案协作、专案调查等机制。随着这些机制的建立，司法调查介入晚的问题或将得到逐步解决。

困境之二：立案少

安全责任事故中渎职犯罪立案少的问题，这早成为国内各地反渎部门的共同难题。《方圆》记者在多地基层检察院的调查结果也显示，不少基层检察院每年办理的渎职案件总数不超过3起，有的基层院甚至几年没办过一起因安全责任事故而导致的渎职犯罪案件。

西城区检察院反渎局近五年的数据显示，2008年1月1日至2012年12月31日，西城区检察院共受理重大安全责任事故案件21件34人。“这其中，没有一起安全责任事故涉及官员渎职。”马鲁原说。

“目前反渎最难的还是线索障碍，这是制约办案数量的瓶颈。” 北京市西城区检察院副检察长张京文告诉记者。

除了线索障碍，少数案件还会出现地方官员阻挠司法调查的现象也是立案少的原因之一。陕西省检察院一名检察官表示：“因为渎职犯罪很多都是昏庸、失职导致，往往能引起人们的同情，对此类犯罪，总有人会寻找理由极力说情；加之某些地方保护人才心切，有时候一件普通的渎职案件，甚至会惊动省、市级领导不远万里亲临案发地疏通关系。”中国政法大学行政法学博士张国平则认为：“信息不对称，检察机关不能第一时间对行政执法行为进行判断，这给行政机关掩盖问题提供了机会。”

为此，2012年11月，中纪委专门印发了《非法干预查处渎职侵权违法犯罪案件违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，最高检随后发布通知，强调检察机关要及时审查和处理渎职案件，决不允许坚决抵制地方和部门保护主义的干扰。

相比之下，国外的一些经验就非常值得借鉴。法国、德国及我国台湾地区在法律上都广泛规定了检察官在侦查活动中享有对警察的领导指挥权。台湾地区高等法院检察署检察官张熙怀告诉《方圆》记者，台湾地区《刑事诉讼法》第229条至第231条规定：“警政署所署警察机关、宪兵队、法务部调查局……等机关的司法警察官、司法警察，在检察官侦处刑事案件时，检察官应具体案件之实际需要，都可指挥调度协助侦查。”

这样的警检体制使得检察机关在查办渎职犯罪过程中拥有广泛职权并处于较为超然的地位，如此一来，检察机关就能摆脱旁观者的角色，更切实的介入案件调查。

困境之三：查证难

重大安全责任事故中的渎职犯罪调查之所在查证上难，应该说与介入晚不无关系。

这种滞后性往往造成一些证据已经灭失，犯罪现场已遭破坏，取证难度极大。而且从违法行为的发生到事实的曝光往往有很长的时间间隔，时过境迁之后就很难取证，因果关系难以认定。

此外，重大责任事故中官员责任的确定也存在刑法中滥用职权罪和玩忽职守罪构成条件中规定的“危害后果”难以认定的问题，相关法律规定比较抽象。加上官本位、官民不平等的传统思想的作祟，社会对渎职侵权行为有一定的容忍度，时间久了渎职官员更容易得到人们的宽恕和原谅。

在这方面，2013年1月9日“两高”开始实施《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》有望解决渎职犯罪实践中的部分法律适用难题。 该司法解释针对安全事故责任人经常涉及的滥用职权罪以及玩忽职守罪的构成标准和加重情节进行了详细规定。

在渎职犯罪的证据构成上，一些外国的立法经验值得借鉴。很多国家在认定渎职犯罪时都不以损害结果为成立犯罪的前提。如《法国刑法典》规定，行使公安司法权力的人，在履行职务中，采取旨在使法律无法执行之措施的，处5年监禁并科罚金。按照这种从严治吏的原则，当然渎职案件就查得多，渎职犯罪也能得到更好控制。

困境之四：处罚轻

虽然近年来检察机关对安全责任事故所涉渎职等职务犯罪案件查处力度加大，查办渎职犯罪案件数量、质量不断提高，但是，“渎职类案件处理的轻刑化现象还是比较突出”，单民对记者表示。去年《法制日报》一则报道引用的统计数据显示，2005年至2009年6月，被判决有罪的17671名渎职侵权被告人中，宣告免予刑事处罚的9707名，宣告缓刑的5390名，合计占到85.4%。

最高检一位退休检察官表示，轻刑化的现象在安全责任事故所涉渎职案件中体现的尤为明显。目前，重大安全责任事故所涉渎职等职务犯罪，最终的处理结果往往是以行政处罚代替刑罚“了事”，“即使是刑事处罚，判实刑的也比较少”。

至于造成处罚轻的原因，“从法律法规角度看，存在着立法缺失的现象。比如，刑法关于渎职犯罪定罪量刑的标准不明确。”单民表示，“这导致实践中一些地方在定罪量刑方面往往采取‘就低不就高的做法。”

张京文则认为“办案少、轻刑化现象的深层次原因在于地方和部门保护主义，各级领导干部对本地区本部门本行业发生的渎职犯罪案件的干预、包庇和袒护。”

突破深度问责难题的要点还在于转变观念

“除了客观原因，还有一个重要因素就是对人们渎职犯罪的危害性认识不足。”张智辉说。

“政府对反渎工作的支持和重视程度远远不如反贪。”张京文解释说，对于贪污贿赂犯罪，政府和司法机关达成共识，坚决打击毫不留情，所以司法机关办理的贪污贿赂案件的很多线索，都来自监察部、审计署等政府部门的工作报告，“但每年从政府报告中出来的线索，属于渎职范围查处的不超过5个，有时候一年也没有一个”。

张京文认为，“某种程度上说，庸官比贪官更可怕，更应该重视。”这在法律界似乎已达成共识。据了解，渎职犯罪给国家造成的经济损失非常大，有关统计表明，渎职犯罪给国家造成的损失是贪污贿赂犯罪的20倍。渎职犯罪给人们的生命财产安全造成的危害也非常大，渎职犯罪导致的一些重大安全事故，往往都是造成群死、群伤的严重结果。

“渎职犯罪还是贪污贿赂犯罪、经济犯罪的重要诱因。渎职犯罪往往夹杂着贪贿犯罪，造成渎职、贪贿‘不分家。”单民认为，打击渎职犯罪也有利于打击贪贿犯罪。

“如果反渎工作能像反贪一样受到更多重视和支持，反渎工作才能真的迈进一大步。”张京文说。

在何家弘看来，无论是行政调查还是司法调查，真正突破深度问责的关键还是在于政府敢于突破传统观念。安全责任事故危害大，社会影响力大。更重要的是，涉及政府公信力的问题。目前，在处理相关安全责任事故时，相关政府部门对渎职犯罪的认识亟需提高。

“渎职犯罪的查处力度直接影响到重塑政府公信力的问题。目前的事故调查缺乏透明度，有的政府调查虽然公布调查结果，但公众对于单纯的调查结果还存在质疑。事故调查要向社会公开的不应只是一个结果，而是在不影响调查的前提下，将调查过程公开，这样才能提高有效地提高政府的公信力。”