浅议陕西农村住房建设问题

钟顺昌

摘 要：随着当前新农村建设的推进，在陕西某些农村地区，住房建设出现了严重的负外部性苗头，深究其中，是历史性的制度集合演化的结果，而这种负外部性还具有帕累托改进的余地，基于此，提出一些可能性的意见和建议，以期待陕西新农村建设朝着健康、理性的方向发展。

关键词：陕西农村；住房建设；问题

中图分类号：C911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）01-0022-03

一、问题的提出

近十年来，“三农问题”一直成为社会关注的一个重要焦点，党的十六届五中全会以来，在“三农问题”这个大的框架下提出了以“乡风文明，村容整洁”为战略思想的农村治理问题，并明确提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史性任务。然而，由于我国历史以来的发展不平衡性导致乡村规划治理的滞后性与边缘化，导致居民点无序扩张，形成“有新房而无新村”的局面。现以陕南H县农村为例：

该县位于陕西省南端，汉中市东南隅，总面积约3 437平方千米，总人口28万人，城市化水平为15%左右。由于该县地处秦岭与巴山深处，多以山地地形为主，人均有效可耕地面积不足0.5亩。该县为贫困县，改革开放后，其农村家庭收入来源以外出务工为主，目前人均年收入在8 000元左右。最近十年该县农村的面貌发生了巨大变化，住宅由过去的土堆房逐步变成了“现代化”的砖瓦楼房，然而，由于当地政府对农村的治理不到位，村民在建房也产生了许多问题，其表现可概括为以下几个方面：一是居民住宅分散，功能分区不明，整个农村的布局一片混乱；二是楼房平房混杂，平房居多，房屋楼层低；三是没有进行房屋建设设计，质量一般，正如学者描述的，“西方人建住宅用几代人，而我们建房只管一代人，等到下代人然后又重建”；四是住宅沿路而立，路到哪住宅建设就跟到哪，交通用地与住宅用地相争的问题严重；建房看“风水”，使得每家每户的住宅建设方位显得乱七八糟；五是新居旧宅并存、人均用地超标、一户多宅和“空心村”现象严重；六是出现抢购建设用地和将集体土地以私人的名义进行明目张胆或变相的土地交易的局面。

从上述情况可知，该农村在住宅建设过程中，用地缺乏长远规划，人人为了追求个人住宅建设利益最大化使得农村产生的负外部性问题可以概括为以下两点：第一，土地的粗放性利用导致土地资源的大量浪费，土地的经济供给能力下降；第二，阻碍农村的现代化发展的实现，与建立现代型的农村人居环境相去甚远。可以说，因为目前大多数农村的建设没有系统规划，所以新建的房子极有可能成为日后发展的“拦路虎”甚至成为“断头路”，从而影响农民生活质量和农村面貌，因此，对农村居民住宅建设加以干预迫在眉睫。目前在西部农村，按“一家一户”这种横向建住宅方式，正如上文所提到的会产生一系列问题。但在政府的干预下，以自主、自愿、公平为原则，统一住房建设资金，借用城市建设用地模式，规划建设片区，实现纵向发展向“空中要地”，因地制宜地发展农村住宅小区，能使土地得到集约化利用，使同一块地基上的人口容积率提升许多倍，使土地的经济供给能力增强。同时还能够实现以下费用的节约：第一，在基地共享，地基建设成本大大下降；第二，按照规模效益的原则，能节省在建设之前的信息收集与交易费用和节省建设过程中的材料费用与相关管理费用。第二，能节省建成之后的维护费用；同时由于居民居住集中方便于管理，加速农村社区模式的形成，对于推进农村现代化有很大的促进作用。

综上，重塑和加强农村建设管理规划，将规划落到实处，对于促进新农村的可持续发展、农村现代化与土地的节约利用，是一个很重要的现实问题。

二、多视角分析问题产生的作用机理

诚然，地方政府的忽视是上述问题产生的直接逻辑结果，但产生这些问题更深层次的原因，却是一个历史性的制度集合共同演化的结果。

第一，社会转型前农村长期积累下来的“消费需求压抑”症得以释放，农村住宅建设自由化，而此时政府无暇顾及以及相关部门职能的缺失。建立在以血缘与地缘为基础的熟人社会里，人们攀比炫耀性心理很重，住宅的优劣是摆在农村中凸显其地位和身份的最重要的名片，从而建房竞争成为农村最大的竞争，住宅建设作为农民自己长期最大的投资。另外，我国正处于转型时期，在改革开放前，人们处于“消费需求压抑”的状态，之后，市场经济体制逐步形成，这一状态得到缓解，消费需求不断提高，加之农村“建房立业，建房迎娶”的思想严重，使得居民在满足正常生活的情况下把住宅建设作为首要需求。本来乡镇领导作为带领一方发展的领头人，组织经济建设、管理经济活动、推动经济发展，始终是政府的中心任务，要搞好农村建设，需率先搞好规划，而该县基本没有村镇规划部门，这也是该乡村住宅建设问题出现的重要原因。

第二，土地价值下降，而城乡土地利用规划二元化，农村土地集体所有权虚置，地方政府对土地管理的权力寻租。自实行家庭年产承包责任制以来，农民的生产积极性得以提高，受供求关系的影响，于2003年之后粮食价格猛跌，人们从事农业生产的积极性下降。因此，在农村出现“抛荒”与留作建住宅之用的现象并存，变成一种“合理”的现象。而现代城市房产业价格飙升，使得进行自建房成为可能。基于上述，农村住宅建设用地异常需求旺盛，而农村土地集体所有，本质上是所有权虚位，割裂了农民与土地的利益关系，导致了农民与土地关系的疏远。另外，在土地使用审批方面，存在钱权交易以及地方政府利用职务之便利主动“设租”，成为土地审批的潜规则。这样导致土地利用的无节制。另外，目前的两种土地管理体制还导致对土地的利用规划和监管约束机理不一致，本身农村在各方面处于薄弱环节，这种由土地管理二元化所引起的农村建设规划二元化，必然出现农村与城市格格不入的局面。而各乡镇机关的能力有限，出现农村建设规划边缘化，为了个人利益最大化，最终酿成“公地的悲剧”。

第三，中央提出进行农村规划的战略很及时，但规划所需资金不到位阻碍农村规划的步伐。胡锦涛同志曾强调：要因地制宜、搞好规划，立足当前、着眼长远，坚持从实际和现有条件出发，充分尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，科学确定发展目标和实施步骤，指导社会主义新农村建设有计划、有步骤、有重点地逐步推进，这无疑是农村工作管理者把握新农村建设规划的根本宗旨。十六届五中全会上提出“乡风文明、村容整洁”为目标的新农村建设，并在随后的全国经济工作会议上进一步强调“建设社会主义新农村必须搞好整体规划和具体步骤，坚持规划先行”。而地方政府进行公共物品性质的规划是需要花费成本的。

一方面，事权与财权不统一，地方政府获取农村建设规划资金很困难。我国于2006年进行了以“乡财乡用县官”的财政税收管理体制改革，导致地方在申请使用方面，会发生诸多交易费用；另外，地方政府和县一级政府的利益不对等，政绩取向不同，这样在资金的制度安排上就各不同；此外，地方财政收入有限，还大量存在赤字的情况。因此，在上述情况下，使得农村的规划趋于边缘化，农村规划政策变成一纸空文。另一方面，当前我国财政支农资金存在众多问题。在国家预算中安排了一定的财政支村发展的资金，而地方财政在执行预算过程中将预算大打折扣，甚至出现挪用、截留、挤占支出资金的现象屡见不鲜，从而在资金总量上削减了财政在农村建设方面的投资的规模。财政资金用于“养人吃饭”的多，而用于“办事建设”的少；需要投资的项目多，支农资金使用分散；资金管理模式落后；财政支农资金使用监管不力。中央和地方财政支农专项资金不配套，而且地方配套投资到位率低。

第四，陕西农村住宅建设存在的问题，还与“路径依赖”有关。“路径依赖”表明一旦在外部偶然影响下被系统所吸纳，然后会沿着一定路径发展演进而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代。农村住宅建设会产生诸多问题，一方面与农村居民过去建房的习惯和思维模式有关，对于他们来讲，要变革过去落后的不经济，不集约的建设模式，是需要花费较大成本的。另一方面地方政府的职能还未发生完全转变，他们一般忙于应付常规的例行工作，地方政府领导机构的改革力度不够，其整体素质不是太高，欠缺专业性的人才，对农村建设规划的重要性问题还没有本质的认识，没有更深层次看到农民住房建设所引发的相关问题，对农村住宅建设所产生的问题把握不够。

三、解决住宅建设所出现问题的措施

第一，加强地方政府的领导管理职能建设。地方政府作为地方社会事物的管理者和领导者，其行政管理领导风格，对地方社会的发展有着直接的关系，不同的风格对社会的发展的影响程度不同。要改变当前陕西农村住宅建设过程中所产生的不协调的现状，需要有一个强有力、大刀阔斧、有所为的政府组织。其关键就是要加强乡镇干部队伍建设，努力提高乡镇干部队伍的素质，增强乡镇政府的执政能力。一方面，要建立强有力的乡镇领导集体，把那些有魄力、有抱负、有能力、有事业心、能干事、肯干事的干部配备到乡镇领导岗位上来，在选拔任用干部、培养锻炼干部上对乡镇领导干部给予倾斜，使乡镇领导班子真正成为亲民、富民、为民以及情与民所系、利为民所谋的领导集体；另一方面，加强思想政治建设和执政能力建设，建设一支政治过硬、业务精湛、作风端正的行政管理人才队伍，使他们在领导管理农村的现代化的建设中树立科学的发展观和正确的政绩观。

第二，要进一步完善规划管理体制和强化政府相关部门对城乡一体化的指导力度。打破城乡规划分割的格局，建立城乡一体化规划的管理新体制。努力在各乡镇机关镇设置规划办公室，形成“市建设规划局——乡镇规划办”的城乡一体化管理机构体系，负责城市村镇规划管理工作。城市管理行政执法在各镇设置派驻各镇城乡规划建设督察员，注重加强村镇规划管理。在推进新农村建设过程中，各级政府、各职能部门以统筹城乡发展为中心，积极转变职能，将工作职能向农村延伸。在市规划建设局和土地资源管理局等相关部门的指导思想下，编制全县村镇建设整体规划、土地利用总体规划，认真做好与农田保护规划、住宅建设规划和交通等专项规划，按照“适度超前、因地制宜”的原则，对各个乡镇按地方特点进行村庄布局总体规划，严格按照新农村规划方案进行组织实施，切实维护规划的统一性和严肃性，实行严格的绩效考核制度，防止“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”的工作作风。

第三，抓好试点工作，充分发挥新农村建设的标杆示范效应。坚持“从特殊到一般”的原则，在农村住宅建设规划这项大工程上，地方政府也不妨先在经济条件比较好的乡镇村搞试点，坚持一切从实际出发，使近期与远期规划相结合，把《农村土地管理法》的相关法规与节约土地、建设现代化的人居环境的理念渗透到试点中去，让人们切实地意识到农村的住宅建设规划会给他们带来实惠，以减轻试点推进的难度和增强试点工作的推广力度。在新农村的规划建设试点中尤其要加大《农村土地管理法》的执法力度，一方面要加强土地执法队伍建设，建立一支素质高、业务精、作风硬、忠于职守和秉公执法的土地执法队伍；另一方面要执法必严，严厉查处乱占土地尤其是破坏耕地，违法建房和非法交易的行为，必要时可以通过当地人民法院强制执行，以威慑违法并发挥警示教育作用，同时要建立执法监督制度和责任追究制度，实行执法公示，公开接受社会监督，解决目前农村存在的与住宅用地政策相关的“空心村”、一户多宅、人均用地超标、抢购农村土地私自进行土地买卖等问题。

第四，加大财政支农力度与对涉农资金的管理力度，为新农村住宅建设规划提供强有力的资金及其制度保障。当前，农村住宅建设规划比较凸显的问题就是资金不足与不到位。因此，首先要改善收入分配格局，从量上保障政府支农资金投入和转移支付稳定的增长，在此基础上，改变支农投入的结构，抽出相当一部分，形成农村建设规划专项资金，把关系农村的长远发展的规划搞好。针对目前农村住房建设需求的刚性膨胀，作为地方政府有责任将一部分支农资金用于加强农村建设规划，从而尽可能地防止和减轻未来农村新一轮的大拆大建和发展改革的阻力；其次，改善支农资金管理体制，提高支农资金的使用效率。一方面要进一步加强与完善相关法律制度，明确政府的支农责任，加大责任和惩罚力度，从根本上杜绝财政在支农投入中的违纪行为。另一方面要加大整个支农资金流的监管力度，形成完整的支农资金监管体系，明确界定各部门的监管职能和责任，做到各部门责、权、利的统一，从根本上为新农村住宅建设规划提供资金保障。

四、结语

陕西新农村建设任重道远，如何改变农村落后的面貌，是一个很普遍的问题，各地各国都存在，只是各自问题的严重程度不一，但我们可以结合实际并借鉴本国部分农村较快发展的经验成果以及其他国家早期进行改变农村面貌所取得的经验教训为我们所有，比方说：日本的“造村运动”、韩国的“新村运动”。“成绩不讲跑不了，问题不讲不得了”，对于所提出当前农村建房问题，不能准确说得很到位，但所反映的问题一定是真的。当然，对该问题所讨论的深度和广度还有很多改进的地方，但希望本文对该问题的讨论和其他方面的工作具有抛砖引玉的作用，希望我们的农村发展得越来越好。

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（责任编辑：李 慧）