中国流域生态补偿机制实施框架与补偿模式研究

王军锋　侯超波

摘要 流域生态补偿机制是解决流域生态环境问题、实现环境资源有偿利用的重要政策工具，结合流域及地方实际情况，因地制宜选择合适的流域生态补偿模式对于在全国范围切实开展流域生态补偿实践具有重要意义。本文在述评我国流域生态补偿实践进展及其相关问题的基础上，研究构建我国流域生态补偿机制实施框架体系，揭示其基本环节的主要特点，并从补偿资金来源的视角，将我国流域生态补偿模式划分为上下游政府间协商交易的流域生态补偿模式、上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式、政府间财政转移支付的流域生态补偿模式和基于出境水质的政府间强制性扣缴流域生态补偿模式等类别，系统阐释了各种模式的特点与适用条件，提出进一步完善我国流域生态补偿机制的思路和建议。

关键词 流域生态补偿机制；补偿资金；补偿模式

中图分类号 F062.2；F205 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2013）02-0023-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.004

近年来，伴随着工业化和城市化的快速发展，我国的流域生态环境问题也愈发凸显。由于流域上下游功能区划、环境容量及环境功能达标要求不同，上下游实际享有的生存权、发展权并不相同，导致流域内各区域经济发展和环境保护的矛盾突出，不但影响流域水环境质量的修复和改善，而且对于流域经济发展、社会进步、生态环境保护协调发展等目标的实现有重要影响。流域生态补偿机制作为一项实现环境资源有偿利用、解决我国工业化、城镇化进程中流域可持续发展问题的重要政策工具，本质上是一种激励与约束相容的制度安排，其核心思路是通过推动流域水资源开发利用与水环境保护中外部性内部化的实现，解决生态环境资源开发利用过程中“搭便车”的现象[1]。通过实施流域生态补偿机制，确定上下游各区域水功能区划和环境容量，在符合功能区产业导向、满足污染物总量控制目标的前提下，构建改善流域生态环境的激励机制，使上下游在实现经济和社会发展“共赢”的目标方面达成一致，从而实现流域的科学发展。

在此背景下，本文以流域生态补偿实施框架与补偿模式为研究对象，在梳理我国流域生态补偿试点实践进展及分析识别实施框架的主要环节及其特点的基础上，从补偿资金来源的视角，研究提出流域生态补偿的主要模式及其内涵，剖析主要模式之间的联系与区别，提出进一步完善我国流域生态补偿机制的思考和建议。

1 中国流域生态补偿实践面临的问题及其试点进展

流域生态补偿面临的重要问题是，没有建立起一个切实有效调整利益相关方关系的机制体制，上下游区域联动、共同保护的格局尚未形成。其原因主要是上游地区产业层次较低、经济发展相对滞后、发展愿望迫切，且受财力所限，维护水质安全的压力较大，在产业转移的大趋势下，抢抓发展机遇尤为迫切，但是在中央政府对流域生态环境保护实行严格资源节约和环保准入门槛的情况下，放弃了诸多发展机会，付出了巨大的机会成本；下游地区经济发展水平较高，对上游来水的水质、水量要求较高，下游地区可以从上游保护流域生态环境质量的行为中获得额外收益，但却没有承担相应的责任。因此，下游不能仅仅享受上游付出巨大牺牲换来的优良环境，也要承担起相应的责任，使上游地区与下游地区共享整个流域经济社会发展的成果。

我国流域生态补偿实践以建立流域水资源生态补偿机制为主线，着重解决流域上下游水质保护与受益分离的问题，探索建立健全流域生态补偿的公共财政政策与产业扶持政策，统筹协调区域发展、提高欠发达地区的发展能力，逐步推动流域生态补偿市场化机制的建立。福建省流域生态补偿实践具有政府主导特点，通过制定专项管理办法规定了相关主体的职责，建立起组织协调、责任考核、综合管理等机制以保证上级行政主管部门与流域上下游政府为上游生态环境保护及建设提供资金，推动了补偿机制的顺利实施[2]；江苏省先后出台了《江苏省太湖水污染防治条例》、《江苏省水资源保护条例》等地方法规，为实施环境资源区域补偿、生态建设以奖代补提供了法制保障，在国务院出台《太湖流域管理条例》之后，主要从饮用水安全、水资源保护、水污染防治等方面综合整治太湖流域环境，推行流域生态补偿；江西省主要通过纵向财政转移支付的方式为东江水源区提供补偿资金，支持水源区发展生态农业和绿色产业[3]；广东省为解决东江流域跨界水污染及上游地区社会发展水平提升等问题，采取纵向财政转移支付、税费返还、产业转移、水库移民和生态公益林补偿等方式，支持东江流域上游的河源市发展[4]；南水北调中线工程的补偿对象是丹江口水源地的生态环境，主要通过国家和社会提供的生态功能区经济补偿、受水区与水源区之间的省际经济补偿及针对水源区发展机会损失补偿等方式募集资金，开展生态补偿[5]；浙江省在金华江推行的是具有市场主导特点的流域生态补偿机制，以东阳—义乌水权交易和磐安—金华异地开发为主要支撑，进行水资源的二次分配，解决上游磐安县由于生态环境保护所导致的社会经济发展问题[6]；河北省在子牙河流域建立的生态补偿机制以跨界断面水质监测体系、生态补偿基金扣缴制度、生态补偿基金管理制度和相应的政绩考核制度为核心，扣缴跨界出境水质超标断面所在市的生态补偿资金，改善了子牙河严重恶化的水质状况[1]；辽宁省重点推行跨界断面水质目标考核制度以改善辽河水质不断恶化的状况，在水质改善后，转而推动针对流域水源涵养区保护的生态补偿。

从上述实践分析，合理的补偿资金来源是流域生态补偿机制发挥作用的重中之重，且从收益分配角度看，流域生态补偿本质上就是流域上下游地区政府间部分财政收入重新再分配的过程。另外，流域生态环境问题往往是跨区域的，即使确定了补偿标准，由于财政体制的限制，资金的筹集、调配、运作和统一管理也将在很大程度上受到影响。因此，本文在研究构建流域生态补偿机制实施框架的基础上，从补偿资金来源方式的角度，对流域生态补偿的主要模式进行识别与分析，并提出进一步完善我国流域生态补偿机制的思考和建议。

2 我国流域生态补偿机制框架体系及基本环节

推行流域生态补偿机制的重要前提是上游地区维护流域水质安全的压力较大，严格执行资源节约和环保准入门槛需要放弃诸多发展机会；下游地区对上游来水的水质、水量要求较高，在享受了资源供给利益的同时没有承担起相应的责任。流域生态补偿机制有助于调整流域内各相关利益主体的环境及经济行为、激励流域范围内的生态环境保护和建设，有效缓解流域生态服务供给和需求之间的矛盾，促进流域上下游协调可持续发展，其框架体系及基本环节包括以下方面。

流域范围内需要补偿的主要生态环境产品识别。流

域所提供的生态环境产品包括两个层次：流域为大区域提供的综合性生态服务价值，包括气候调节、生物多样性保护等；流域为上下游提供的生态和社会经济价值，主要指水体本身所附有的价值，包含水质和水量两个方面[7]。

流域生态补偿责任主体和客体的界定。一般而言[1]，补偿主体包括流域生态环境受益者和破坏者，补偿客体包括流域生态环境保护者和流域生态环境破坏的受害者。

流域生态补偿标准的选择。结合流域生态补偿标准研究及实践[8]，常用的流域生态补偿标准测算方法可以分为两类，分别是针对水源地保护补偿和针对跨界断面补偿或赔偿的测算方法。其中，水源地保护补偿的测算方法包括费用分析法、机会成本法、支付意愿法、水资源价值法和生态系统服务价值法等；跨界断面补偿或赔偿的测算方法包括基于水污染经济损失函数核算方法、基于跨界断面水质目标核算方法和基于超标污染物通量核算方法等。

流域生态补偿资金来源选择。根据我国现有实践，主要存在市场手段筹措资金、财政转移支付、共同出资设立专项资金、扣缴地方财政设立专项资金等资金来源。

流域生态补偿资金的使用管理。推行生态补偿机制时，流域范围内应成立专项资金管理领导小组，综合考虑全流域状况，确定生态补偿资金使用优先方向，通过特定手段转移资金，并对资金使用效果做出评估。

流域生态补偿机制的实施保障。可以从公众参与、生态补偿资金使用管理、跨界断面水质监测和数据管理、流域协调及纠纷仲裁、生态补偿绩效评估等制度入手，建立流域生态补偿实施保障体系，确保流域生态补偿实践有效开展。

上述各基本环节紧密联系、相互影响，共同构成一个有机整体。流域生态补偿机制的运行效率依赖于各组成部分的匹配程度与运转情况。

3 我国流域生态补偿机制的主要补偿模式识别与分析

从生态补偿资金来源的视角出发，综合考虑政府和市场作用的特点，流域生态补偿模式可以划分为上下游政府间协商交易的流域生态补偿模式、上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式、政府间财政转移支付的流域生态补偿模式和基于出境水质的政府间强制性扣缴流域生态补偿模式等类别。

3.1 上下游政府间协商交易的流域生态补偿模式

上下游政府间协商交易的流域生态补偿模式实施流域范围内的行政主体较少，且这些行政主体由共同的上级行政主体进行管辖；流域较小且独立，供水区与受水区相对集中且封闭[9]；流域上下游的不同地区在水资源禀赋方面存在显著差异。上下游政府间协商交易的流域生态补偿模式属于市场主导类型，多采用水权交易、异地开发等手段开展生态补偿。

在推行水权交易时，水权出让方有足够的水资源满足自身需求并有富余；水权购买方水资源匮乏，且异地购水方式更具有成本优势。水权交易可能发生在同级的异地政府之间，且政府间的水权交易多是在政府谈判达成协议的基础上，由相关企业负责具体落实。水权出让方关注的焦点集中于转让水权所获得资金补偿是否反映了水资源的真实价值，以及所获得的资金补偿是否可以维持水资源供给与水环境质量；而水权购买方则主要关注所购买水资源的水量和水质是否能获得保障。水权交易是流域内政府间推动水环境保护与水资源利用的双赢过程，水权出让方获得了补偿资金，用于提高社会经济水平并保护生态环境质量；水权购买方打破了制约进一步发展的水资源瓶颈。

相比水权交易，异地开发对于社会经济发展水平相对较低的上游地区更具吸引力，其原因在于：第一，通过水权交易所获得补偿资金的数量是固定的，而在异地开发中，上游地区可以决定进入工业园区的企业规模和企业类型，入园企业所带来的税收收入是富有弹性的；第二，通过水权交易获得的资金一般有固定用途，相反，异地工业园区所带来的税收收入可以进入一般性财政预算，扩充了上游地区的发展空间，提升了上游地区的发展潜力。但下游地区往往不热衷异地开发，原因在于虽然上游地区规定了入园企业所需达到的环境质量标准，但还是会增加总量指标，从而增加了下游地区的生态环境负担。因此，若需要采用异地开发模式，必然要引入上下游地区共同的上级政府加入管理体系直接参与或者进行协调。

浙江省金华江流域以东阳—义乌水权交易、磐安—金华异地开发为主，并辅以其他纵向财政转移支付的专项资金开展生态补偿[10]。水权交易在东阳和义乌之间进行，由相关市政企业负责具体落实。交易过程中，义乌以2亿元的价格买断东阳境内横锦水库5 000万m3水源的永久使用权，并以0.1元/m3的价格每年向东阳支付综合管理费，同时，东阳要保证横锦水库水质达到国家Ⅰ类饮用水水质标准。异地开发在磐安县和金华市之间展开，金华在其工业园区内分二期为磐安划出工业飞地供其发展经济，同时，要求磐安禁止在工业飞地内引入污染企业并要保证上游出水水质达到Ⅲ类饮用水标准。磐安—金华异地开发形成的关键在于金华市与磐安县之间的行政隶属关系。

3.2 上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式

上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式所涉及的同级行政主体较多，需要上级行政主体协调；流域上下游的社会经济发展水平通常存在一定差距，且上游的环境和经济行为直接影响到下游对流域水质、水量的需求。

上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式的特点在于双向激励。在推行该模式时，需要成立由上级行政主体和流域上下游财政、环保部门共同组成的流域生态补偿实施领导小组，负责协调上下游行政主体关系，确定专项资金筹集原则、界定专项资金使用原则及管理办法，建立专项资金使用考核机制，评估资金使用效率等。由于专项资金由上下游所有行政主体共同出资设立，专项用于流域某一特定地区或特定领域，因此，应当设定合理的出资比例。按流域上下游地区生产总值比例分摊或流域上下游用水比例分摊可以作为出资的参考原则之一。专项资金的使用原则往往由资金的用途决定，在使用过程中，应统筹安排资金总量、确保资金效率、做到专款专用、重点突破现实难点。为避免专项资金使用原则流于形式，领导小组内部应妥善协商，制定资金使用管理办法，对于资金管理混乱、使用效率低下的地区应给予惩罚。

福建省闽江、九龙江和晋江流域的生态补偿即为典型的上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式[11]。福建省重点关注上游地区的水环境质量及其恶化对下游造成的不良影响。2005年闽江流域实施生态补偿机制，各市在保证原有流域综合整治资金不变的前提下，需要额外出资改善闽江三明和南平段的水污染状况，其中，福州每年出资1 000万，三明和南平分别出资500万，省发改和环保部门配套1 500万元。九龙江与晋江流域采用了类似模式开展了生态补偿实践[10，11]。为保证实施效果，省和市政府都出台了相应文件以规范流域生态补偿机制的实施要点、资金来源和资金用途，并成立了补偿费征收和使用管理委员会负责具体事务的落实。福建省共同出资设立的专项资金一般用于上游环境设施建设和水污染专项整治。

3.3 政府间财政转移支付的流域生态补偿模式

政府间财政转移支付可以充分调动流域地方政府加强流域环境保护和污染治理的积极性，有利于各地区根据自身特点统筹当地经济社会发展与环境保护之间的关系，同时数据测算要求不高，实施成本较低。

政府间财政转移支付的流域生态补偿机制主要有纵向财政转移支付和横向财政转移支付模式，其中纵向财政转移支付模式较常见。纵向财政转移支付模式主要通过自下而上和自上而下相结合的方式来实现，即受偿地区根据自身实际情况，向上级行政主体申请，要求得到财政转移支付，以提高地方社会经济发展水平并开展生态环境建设；上级行政主体根据生态补偿受偿地区在流域整体发展过程中所做的牺牲与贡献，结合生态补偿受偿地区的申请，向生态补偿受偿地区提供纵向财政转移支付。这其中，既有专项财政转移支付，也有一般性财政转移支付模式。专项财政转移支付用于退耕还林项目、生态公益林建设等特定领域；一般性财政转移支付没有限定具体用途，可以进入地方财政预算，由财政转移支付资金接收方根据实际需求加以利用。

粤赣两省关于东江流域的生态补偿机制即为政府间财政转移支付的流域生态补偿模式（见图2）。东江是粤港等地的主要饮用水来源，战略地位十分重要，然而，东江流域的社会经济发展水平极不平衡[4，12]。为保证流域水质，粤赣两省分别开展了东江流域生态补偿实践。中央以纵向财政转移支付的方式，通过珠江防护林体系建设、水土流失治理、森林生态效益补偿、生态公益林建设、退耕护岸林补偿等方式对源区三县进行补偿，通过水库移民资金、生态公益林建设资金对上游河源市进行补偿。江西省对源区三县提供纵向财政资金供其开展生态环境基础建设并对源区居民进行补偿[13]。广东省主要通过水电厂利润分成和税收返还、水库移民补偿资金、水库水土保持资金、生态公益林补偿和纵向财政转移支付的方式对上游河源市进行补偿。此外，广东省每年从东深供水工程的收益资金中提取1.5亿元对江西省东江源区进行跨省补偿。东江流域生态补偿机制重点关注源区和上游的社会经济发展及整体生态环境质量，主要通过纵向财政转移支付和横向资金补偿的方式筹集资金，并据此推进源区和上游的生态环境建设，这在一定程度上避免了流域内同一层级不同地区政府关于水资源利用及保护所产生的纠纷。

在于：第一，我国现行的财政体制实行分灶吃饭，尚未建立起行之有效的横向财政转移支付体系，这在制度上制约了生态补偿横向财政转移支付的实现；第二，由于横向财政转移支付资金出让方向上级行政主体上缴了大量的财政收入，直观认为上级行政主体对受偿地区的纵向财政转移支付已包含部分自身财政收入，如果再开展横向财政转移支付，两次资金支付所获得的生态产品与资金出让量不相匹配。

3.4 基于出境水质的政府间强制性扣缴流域生态补偿模式

当流域各地共同利用水资源时，存在上游过度占用资源从而剥夺下游利用同样资源的可能性。推行基于出境水质的政府间强制性扣缴流域生态补偿模式可降低上述情况出现的几率（见图3）。另外，在流域水环境质量恶化的背景下，为保证流域水质达标，也可以采用基于出境水质的政府间强制性扣缴流域生态补偿模式。

采用该模式推行生态补偿的流域多属省内跨市情况。该模式主要包含以下环节：首先，省级政府要确定生态补偿主体和客体、生态补偿资金扣缴标准并划定出境水质考核断面。其次，监测跨界出境断面水质。为保证监测的公平性和数据的真实性，一般由上、下游环境监测站、省环境监测部门共同监测水质。再次，扣缴或奖励生态补偿资金。比照流域各地出境水质状况与划定的出境水质标准以确定资金扣缴及奖励地区。当三方出境水质监测结果一致时，直接扣缴获或奖励跨界出境断面所在地的生态补偿金；当三方监测结果不一致时，以省环境监测部门结果为准，再执行扣缴或奖励。第四，使用生态补偿资金。生态补偿资金的使用应受到严格约束。第五，当水质状况改善时，对生态补偿机制进行调整以适应新的水质管理形势。

基于出境水质的政府间强制性扣缴流域生态补偿模式与上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式的区别主要表现在资金筹集和资金使用方面。在筹集资金时，前者只扣缴出境水质超标地区的生态补偿资金，后者需要流域上下游所有地区共同出资，由于筹资原则的差异进而导致各出资方出资金额差异较大。在使用资金时，前者将生态补偿资金奖励给出境水质达标地区，供其按照生态补偿资金使用要求使用资金，而后者的生态补偿资金专项用于流域某一特定地区或特定领域。

基于出境水质的政府间强制性扣缴流域生态补偿模式的实施需要相对比较健全的政策保障体系。在推行该模式时，环境部门负责保障监测跨界出境断面的水质状况，财政部门负责扣缴和奖励生态补偿资金，相关的管理机制与体制需要健全。

3.5 我国主要流域生态补偿模式特点比较

前述内容从适用条件、主要特点、典型流域典型做法、实施效果等方面概述了各流域生态补偿模式的相关内容，并简要分析了生态补偿机制取得成效的原因。流域生态补偿模式特点可以从实践地区、主导类型、资金来源、资金用途、保障机制等方面进行比较（见表1）。